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摘要：我國擁有1.8萬公里海岸線和470萬平方千米的海域，是名副其實的海洋大國，隨著近年來沿海經濟和工業(yè)的發(fā)展，海洋環(huán)境不可避免地受到了一定程度的破壞。主要從行政法角度，分析我國現有的海洋環(huán)境保護制度。

關鍵詞：海洋環(huán)境保護；行政督察；海洋督察

在我國現行法律框架下，海洋環(huán)境的行政制度保護主要有3種：海洋環(huán)境影響評價制度、行政督察制度和行政公益訴訟制度，3種制度各有其優(yōu)勢，在海洋環(huán)境保護上具有不可替代的作用。從當前的海洋環(huán)境保護情況來看，3種制度均發(fā)揮了不同程度的作用，但是也存在一些不足。本文主要分析3種制度對海洋環(huán)境保護的作用。

1海洋環(huán)境影響評價制度

海洋環(huán)境影響評價制度是指在進行建設活動之前，對建設項目的選址、設計和投產后可能對周圍環(huán)境產生的不良影響進行調查、預測和評定，提出防治措施，并按照法定程序進行報批的法律制度。根據《海洋環(huán)境法》第四十三條、四十七條、五十五條，涉海建設工程審批必須征得海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護部門的意見。因此，海洋環(huán)境影響評價制度比一般環(huán)評制度要求更加嚴格，而且必須有專門的海洋行政管理部門參與。但是，新修訂的《環(huán)境影響評價保護法》排除了對海洋環(huán)境影響報告書的適用，海洋建設工程環(huán)境影響評價適用《海洋環(huán)境法》規(guī)定的審批程序，而《海洋環(huán)境法》中并未規(guī)定國務院專家審查或公眾聽證制度，缺少行政主體以外的第三方參與海洋環(huán)境報告書的制定，與新修訂的《環(huán)境影響評價保護法》無法協調統(tǒng)一，更是缺少對環(huán)評報告書的外部監(jiān)督。海洋環(huán)境本身較為復雜[1]，涉及船舶、漁業(yè)等多個領域，環(huán)境評價機構出具的環(huán)評報告書無法準確評估可能產生的問題，而海洋行政部門的意見只能作為參考，不能直接影響環(huán)境評價機構的評估結果。而且，在環(huán)境評價機構出具海洋環(huán)境影響報告書后，缺少專家或者其他第三方的監(jiān)督，行政部門很可能會不積極履行或不正確履行職責，難以實現在環(huán)境報告書中必須征求海事環(huán)境行政部門意見規(guī)定的立法目的。這些制度設計也從側面反映出，我國在立法上習慣性將海洋制度與其他法律制度分別立法，卻又沒有單獨的完整制度體系，2個制度交叉的內容反而出現遺漏，未來亟需協調解決。

2行政督察

督察制度，是指中央政府為了監(jiān)督和保證行政管理職能的正常運行，自己或授權其他有關部門對各級行政和執(zhí)法機關的工作進行的檢查和監(jiān)察。當前的督察制度主要有3種：環(huán)保督察、土地督察和海洋督察，而涉及海洋環(huán)境內容的行政督察主要是指海洋督察。海洋督察所督察的具體內容根據《海洋督察方案》規(guī)定主要有：“①國家海洋資源環(huán)境有關決策部署貫徹落實情況[2]。②國家海洋資源環(huán)境有關法律法規(guī)執(zhí)行情況。督察海域和海島資源開發(fā)利用與保護、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋防災減災等領域法律法規(guī)的執(zhí)行和落實情況。重點督察相關法律法規(guī)確定的地方人民政府海域海島資源監(jiān)管和海洋生態(tài)環(huán)境保護等法定責任的落實情況。③突出問題及處理情況。包括海洋環(huán)境持續(xù)惡化情況，嚴重污染、環(huán)境破壞、生態(tài)嚴重退化等區(qū)域性突出問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的圍填海、海岸線破壞等問題，以及針對突發(fā)環(huán)境災害和重大海洋災害處理情況?！薄暮Ｑ蠖讲斓膬热萆峡?，海洋督察基本上涵蓋了大部分與海洋環(huán)境和海洋行政相關的問題，可以說權力范圍較廣。海洋督察的對象范圍，除了各級海洋主管機構，還包括海洋執(zhí)法部門，可下沉至設區(qū)的市級人民政府。涵蓋了大部分的行政主體，也意味著海洋督察與一般的行政監(jiān)督相比，由于海洋督察的權力來源于國務院的授權和委托，其權力行使不同于一般的行政監(jiān)督，其層級更高，監(jiān)督的內容和對象都更加廣泛，且不受行政級別的約束，因此海洋督察的監(jiān)督更加直接。從制度設計來看，督察制度不僅是一次監(jiān)督，根據《海洋督察方案》，被海洋督察要求整改的人民政府或行政部門必須提出整改方案?！斗桨浮愤€明確海洋督察在整改方案做出以后隨時再進行“二次督察”，監(jiān)督整改內容的落實情況，保證督察內容可以真正落實。二次督察的制度也顯示了中央保護海洋環(huán)境的決心，力圖避免表面功夫，將行政督察的監(jiān)督落實到實處。目前，國務院自然資源部在北海、東海和南海三大海域分別設立了派出機構[3]，而海洋督察則屬于自然資源部的職權，這也意味著海洋督察在三大海域會是未來常設的海洋環(huán)境監(jiān)督主體，而且自然資源部在省級以下屬于垂直領導，因此不會受到過多地方行政權的干涉，雖然目前海洋督察的制度還在發(fā)展過程中，但是未來可以預期海洋督察制度會發(fā)揮更有效的行政監(jiān)督效力，常態(tài)化的保護海洋環(huán)境，實現對各地海洋、海事行政管理部門的監(jiān)督，實時監(jiān)控各地海洋環(huán)境變化。海洋督察組近年來在全國范圍內的巡回督察，針對海南、遼寧、山東等地區(qū)海洋環(huán)境問題做出了督察意見并要求整改，部分地區(qū)又進行了二次督察整改，也證明海洋督察制度在海洋環(huán)境保護領域正在發(fā)揮重要作用，可以預期在未來會成為國務院對各地人民政府和行政部門的常態(tài)化監(jiān)督手段和措施。

3行政公益訴訟

廣義上的行政公益訴訟是指檢察院、社會組織和公民認為行政主體行使職權的行為違法或不作為，侵害了公共利益或有侵害的可能性時，雖與自己無直接利害關系，但以保護公共利益為目的，向法院提起行政訴訟的行為。這其中也包括行政部門針對生態(tài)環(huán)境審批不當而提起的環(huán)境行政公益訴訟。在我國，根據《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟的主體是一元的[4]，只能由人民檢察院提起訴訟，行政公益訴訟的對象應當是行政機關，主要是行政機關做出的行政行為。我國當前的行政公益訴訟規(guī)定了前置程序的強制適用。行政公益訴訟的前置程序指的是《行政訴訟法》第25條第四款規(guī)定的：“人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睆姆l文本可以看出，使用了“應當”一詞，2018年最新的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確規(guī)定了訴前程序是行政公益訴訟的起訴要件，意味著檢察機關在提起行政訴訟前必須向行政機關提出檢察建議，行政主體不改正的才可以向法院提起訴訟請求，此種前置程序使得環(huán)境行政公益訴訟時間長，對于重大、急切的環(huán)境破壞案件難以迅速實現法律救濟[5]。我國目前具有提起環(huán)境行政公益訴訟主體資格的只有檢察院，是否單一主體就能充分發(fā)揮行政公益訴訟的功能？我認為是不能的，通過當前的實踐來看，部分行政機關違反審批填海項目的規(guī)定進行房地產建設，導致當地居民輪番信訪、抗議等行為，地方檢察機關并未很好地依據法律對行政機關的行政行為進行法律監(jiān)督。主要原因有2點：1）檢察院的日常工作復雜且繁重，很多檢察院的內部并未設立單獨的機構或者部門來負責法律監(jiān)督，僅僅是在偵辦案件過程當中發(fā)現有侵害公共利益和國家利益的情況時才能有主動行使行政公益訴訟的可能，部分檢察院雖單獨設立了公益訴訟部門，但多流于形式，在主觀上積極性不足，不能主動地依職權行使權力；2）在上層的權力分工當中，權力的分劃依舊不徹底，檢察院的工作仍舊受到政府機關的影響和干涉較大，導致其在行使行政公益訴訟的能力上先天不足，而行政公益訴訟又僅能靠單一主體來行使，也就不難理解部分地區(qū)出現行政公益訴訟制度不能有效發(fā)揮作用，形同虛設的情況。

4結語

通過對比我國行政法體系下海洋環(huán)境保護制度，可以看出我國在行政立法上非常重視海洋環(huán)境的保護，但是仍然無法擺脫依賴上級政府審批或國務院直接管理的方式來保護海洋環(huán)境，缺乏相應的私法救濟，更缺少一般公民通過法律制度行使事前救濟的制度設計，一旦地方政府不正確履行職責會造成制度失靈，而一般的公民僅能通過侵權事后取得補償，但是被破壞的海洋環(huán)境卻需要大量的精力恢復，甚至有些不能完全恢復。完全依靠行政力量在實踐當中尚不足以實現保護海洋環(huán)境的目標的，因此我國未來仍然需要探索并建立私法上的海洋環(huán)境保護制度。

參考文獻：

[1]王盼.環(huán)境行政公益訴訟制度訴前程序研究[D].上海：上海交通大學,2018.

[2]胡衛(wèi)列.論行政公益制度的構建[J].行政法學研究,2012:2.

[3]江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實務（上冊）[M].北京:北京大學出版社,2011.

[4]高新華.行政訴訟原告論[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006.

[5]黃玲俐.海洋督察制度法治化研究[D].寧波：寧波大學,2018.

作者:趙海龍 單位:大連海事大學