導(dǎo)語：平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度設(shè)計(jì)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的核心是市場價值論，認(rèn)為在有效市場條件下，在利潤最大化原則的驅(qū)動下，社會生產(chǎn)要素總是向最大效率流動，即是通過市場進(jìn)行資源配置，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。林業(yè)是資源型產(chǎn)業(yè)，其提供的產(chǎn)品具有雙重屬性，除了普通產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性外，更重要的是森林生態(tài)效益屬性。森林資源防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水分、凈化空氣、美化環(huán)境等生態(tài)和社會價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過木材產(chǎn)品本身的經(jīng)濟(jì)價值，但得不到市場補(bǔ)償，發(fā)生了市場失靈現(xiàn)象。多年來國內(nèi)外專家一直致力于森林生態(tài)價值核算體系研究，試圖建立一套科學(xué)的衡量生態(tài)價值方法和生態(tài)價值補(bǔ)償機(jī)制，但由于其復(fù)雜性至今還未能建立有效的森林生態(tài)環(huán)境服務(wù)市場，以糾正森林資源產(chǎn)品市場失靈現(xiàn)象。本研究分析了江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標(biāo)、基金來源結(jié)構(gòu)、基金管理及其績效評價，構(gòu)建了林業(yè)生態(tài)基金制度的基本框架，以期為促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1建立林業(yè)生態(tài)基金制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

森林的生態(tài)、社會價值只能由行使管理職能的政府來補(bǔ)償，實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金制度正是政府履行調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)［1］。以下按照森林資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，對森林生態(tài)產(chǎn)品市場均衡進(jìn)行理論分析。如圖1所示，森林生態(tài)產(chǎn)品市場是由總供給和總需求決定的，即D曲線和S曲線的交點(diǎn)E決定了森林生態(tài)產(chǎn)品的價格和數(shù)量。圖1中，其價格為PE，需求數(shù)量為QE。就甲、乙消費(fèi)者而言，均衡點(diǎn)確定后，由于森林生態(tài)產(chǎn)品是公共物品，具有非競爭性和非排他性，所以其需求量都為QE，那么其價格分別是P1和P2，支付總額分別是OP1DQE和OP2FQE，甲、乙消費(fèi)者剩余分別為P1bD和P2cF，社會總消費(fèi)者剩余為PEgE，生產(chǎn)者剩余為aPEE［2］。森林生態(tài)產(chǎn)品的公共物品特征和市場失靈存在，市場機(jī)制難以補(bǔ)償其生產(chǎn)成本。按照“庇古稅”理論，只有通過征收環(huán)境稅，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，因此首先要確定消費(fèi)者應(yīng)支付的森林生態(tài)產(chǎn)品價格。但由于森林生態(tài)產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，不用購買就可以消費(fèi)，從客觀上這種特征會誘導(dǎo)消費(fèi)者愿意為森林生態(tài)產(chǎn)品支付的最高環(huán)境稅是0，即“假報價格”，這就是所謂的“搭便車”(freerider)，即不購買而消費(fèi)物品或勞務(wù)。換言之，如果消費(fèi)者無論支付多少費(fèi)用都對其消費(fèi)沒有影響，就會刺激其不為這種消費(fèi)品付費(fèi)［3］。

2現(xiàn)行林業(yè)基金制度分析

2．1林業(yè)基金制度沿革

從建國后到1981年，我國林業(yè)基金制度是林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部單一來源渠道的育林基金制度，其原則是“以林養(yǎng)林”，是對木材銷售收入按一定比例提取育林基金進(jìn)行籌集，其還不是真正意義上的林業(yè)基金制度。1981年的《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》中第一次提出建立國家林業(yè)基金制度，文件指出:“要把國家的林業(yè)投資、財(cái)政撥款、銀行貸款、按照規(guī)定提取的育林基金和更改資金，列入林業(yè)基金，由國家和地方林業(yè)部門按規(guī)定權(quán)限分級管理，?？顚Ｓ?，年終結(jié)余允許跨年度使用”。由此，林業(yè)基金不再僅來源于林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，政府財(cái)政支出成為林業(yè)基金的重要組成部分。1984年制定的《中華人民共和國森林法》中第一次用法律的形式提出建立國家林業(yè)基金制度，文件中明確指出:“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩?。雖然此后確立了較為科學(xué)的林業(yè)基金制度，但由于體制因素，林業(yè)基金的征收和運(yùn)行不暢，無法集中管理，林業(yè)基金制度沒有真正落到實(shí)處。1988年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立了國家級和省級林業(yè)基金制度，把林業(yè)基金確定為林業(yè)主管部門用于發(fā)展林業(yè)的專項(xiàng)資金，為林業(yè)基金制度的實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)。2000年后我國林業(yè)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，確立了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的主體地位，明確林業(yè)建設(shè)的核心意義是發(fā)揮其生態(tài)效益，因此林業(yè)基金工作主要是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金以及建立森林生態(tài)效益有償使用制度。

2．2現(xiàn)行林業(yè)基金制度存在的問題

2．2．1對林業(yè)基金的理論認(rèn)識存在差異對林業(yè)基金理論

認(rèn)識差異的根源在于對林業(yè)基金的作用定位不統(tǒng)一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，林業(yè)基金是非常廣義的概念，包括由國家統(tǒng)一管理的各種林業(yè)投資。因此，政府的有關(guān)財(cái)政性撥款、銀行貸款、林業(yè)內(nèi)部征收的稅費(fèi)以及即將開征的生態(tài)效益補(bǔ)償基金等都應(yīng)納入林業(yè)基金管理［4］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，林業(yè)基金是狹義的概念，即用于林業(yè)建設(shè)的專項(xiàng)基金，不包括各種性質(zhì)的銀行貸款、林業(yè)內(nèi)部征收的稅費(fèi)等。其中有人認(rèn)為，林業(yè)基金應(yīng)該是國家投入林業(yè)的風(fēng)險基金和生態(tài)效益補(bǔ)償基金;還有人認(rèn)為，林業(yè)基金就是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。筆者認(rèn)同林業(yè)基金就是國家投入林業(yè)的風(fēng)險基金和生態(tài)效益補(bǔ)償基金的觀點(diǎn)，林業(yè)周期長、風(fēng)險大、受自然和市場因素影響大，是以生態(tài)建設(shè)為主的產(chǎn)業(yè)，因此建立完善的林業(yè)風(fēng)險基金和生態(tài)效益補(bǔ)償基金體系是保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。2008年我國南方冰凍災(zāi)害給災(zāi)區(qū)林業(yè)造成了致命性毀滅，許多林農(nóng)的大量資金投入毀于一旦，靠自身無法恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)，急需專項(xiàng)資金幫助，因此建立林業(yè)風(fēng)險基金制度成為完善林業(yè)基金制度的必然趨勢。

2．2．2林業(yè)基金管理不規(guī)范林業(yè)基金來源混雜，而且沒有體現(xiàn)其林業(yè)基金的特征。

當(dāng)前林業(yè)基金的來源既有政府財(cái)政撥款、林業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部資金，又有銀行貸款和社會來源資金，林業(yè)基金變成了林業(yè)資金，造成林業(yè)基金性質(zhì)的混亂。為契合國家投入林業(yè)的風(fēng)險基金和生態(tài)效益補(bǔ)償基金這一專項(xiàng)基金性質(zhì)，林業(yè)基金的來源應(yīng)主要是國家財(cái)政撥款和征收生態(tài)效益消費(fèi)稅。在林業(yè)基金的使用上，目前的主要問題是使用范圍太大，許多林業(yè)基金被用于基于經(jīng)濟(jì)效益的林業(yè)生產(chǎn)如速生豐產(chǎn)用材林、經(jīng)濟(jì)林等，有的甚至變成了“養(yǎng)人和養(yǎng)機(jī)構(gòu)資金”，沒有切實(shí)做到?？顚Ｓ?。林業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生后，林農(nóng)不能規(guī)范地從林業(yè)基金中獲取風(fēng)險補(bǔ)償，更多地是政府重新下?lián)芫葹?zāi)專項(xiàng)資金，給林農(nóng)再生產(chǎn)進(jìn)行資金補(bǔ)貼。我國已經(jīng)實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，也有了明確管理辦法，但補(bǔ)貼范圍是國家確定的公益林，目前在平原農(nóng)區(qū)還沒有科學(xué)的公益林和經(jīng)濟(jì)林劃分標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼中也沒有考慮經(jīng)濟(jì)林的生態(tài)價值，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，與森林生態(tài)效益的主體地位不相適應(yīng)。

2．2．3林業(yè)風(fēng)險基金制度還不完善林業(yè)投資大、生產(chǎn)周期長，使其經(jīng)營風(fēng)險大，林農(nóng)抗風(fēng)險能力弱。

我國目前還沒有完善的林業(yè)風(fēng)險基金制度來分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，發(fā)生林業(yè)災(zāi)害時主要有依靠國家援助和經(jīng)營者承擔(dān)兩種方式，在一定程度上影響了林農(nóng)投資林業(yè)的積極性。建立林業(yè)風(fēng)險基金制度可有效分散林農(nóng)經(jīng)營風(fēng)險，保證林農(nóng)遇到林業(yè)災(zāi)害時及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高恢復(fù)森林資源的能力。

3江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度設(shè)計(jì)

3．1明確江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是實(shí)施特定政策所要達(dá)到的明確社會目標(biāo)，是具體的、可評價的。建立林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金的目的不是為解決林業(yè)投入不足的問題，也不是用于調(diào)節(jié)林木市場價格波動，其不是具有營利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，而是政府設(shè)立的非營利性社會公益型基金，目的是通過科學(xué)運(yùn)用公共財(cái)政資源服務(wù)于林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和森林生態(tài)效益補(bǔ)償［1］。只有明確了林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標(biāo)，才能制訂出規(guī)范的林業(yè)生態(tài)基金管理制度，對林業(yè)生態(tài)基金的使用進(jìn)行有效監(jiān)督，使林業(yè)生態(tài)基金制度更有效地促進(jìn)農(nóng)區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。江蘇省平原地區(qū)農(nóng)林共生，這有別于南方集體林區(qū)。一是平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入項(xiàng)目選擇范圍大，與南方集體林區(qū)相比，平原地區(qū)經(jīng)營林業(yè)的機(jī)會成本高，經(jīng)營林業(yè)的風(fēng)險相對較高。二是江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生產(chǎn)是以家庭經(jīng)營為主，林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)碾y度較南方集體林區(qū)要大，因此須考慮是否要針對不同典型地區(qū)制訂不同的林業(yè)生態(tài)基金制度政策目標(biāo)。

3．2江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的來源結(jié)構(gòu)

林業(yè)生態(tài)基金制度的核心是林業(yè)生態(tài)基金來源，建立穩(wěn)定的、符合市場化運(yùn)作規(guī)則的基金來源機(jī)制十分重要。當(dāng)前我國還未建立完善的林業(yè)生態(tài)基金制度，已有的林業(yè)基金來源一部分是政府撥款，其他則是由林業(yè)行政主管部門征收，征收對象是相關(guān)林業(yè)單位和個人。實(shí)質(zhì)上，林業(yè)部門征收林業(yè)基金的意義并不大，充其量是林業(yè)資金的內(nèi)部循環(huán)，并不能從根本上起到對林業(yè)資金的補(bǔ)充作用［5］。因此，林業(yè)生態(tài)基金的籌集要從以林業(yè)部門內(nèi)部征收為主轉(zhuǎn)為以面向社會征收為主。從理論上說，林業(yè)生態(tài)基金應(yīng)向享受森林資源生態(tài)效益的社會公眾籌集，但是森林生態(tài)效益的受益對象在一般情況下是不可確指的，即使受益對象確定，但消費(fèi)森林生態(tài)效益的數(shù)量是難以量化的，因此廣泛地向全體社會公眾征收的方式實(shí)際操作難度很大。然而如果森林生態(tài)效益補(bǔ)償全部由國家財(cái)政補(bǔ)貼，也是不可能、不公平的:國家財(cái)政難以承受，而且社會公眾享受森林資源生態(tài)效益所帶來的社會福利存在差異。采取“庇古稅”是籌集林業(yè)生態(tài)基金的可行手段，“庇古稅”是對于產(chǎn)生正外部性者給以補(bǔ)貼，而對于產(chǎn)生負(fù)外部性者征收稅收。目前“庇古稅”已應(yīng)用于我國的退耕還林制度、排污收費(fèi)制度等。征收“庇古稅”即森林生態(tài)環(huán)境稅的關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)征稅對象、稅基和稅率。在左旦平的研究中，先假定所有稅種都是以經(jīng)濟(jì)活動總量(如銷售收入、營業(yè)額、實(shí)物量等)作為征稅依據(jù)，經(jīng)濟(jì)活動總量越大對森林生態(tài)造成的負(fù)面影響越大，其納稅額就越大。所謂的森林生態(tài)環(huán)境稅可用幾個主要稅種附加稅的形式征收，國家級林業(yè)基金可以采用國家稅附加稅的方式征收，省、市、縣級林業(yè)基金可以采用地方稅附加稅的方式征收［1］。

3．3江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的使用管理

基于林業(yè)生態(tài)基金制度的政策目標(biāo)，林業(yè)生態(tài)基金主要用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償和林業(yè)經(jīng)營災(zāi)害性風(fēng)險補(bǔ)償兩方面，即主要是生態(tài)林建設(shè)資金和恢復(fù)林業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險資金。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)施分級管理和分類管理制度。分級管理是按國家級、省級、市縣級，進(jìn)行林業(yè)生態(tài)基金使用管理。國家級林業(yè)生態(tài)基金主要用于國家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，如大江、大河上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工程和生態(tài)脆弱地區(qū)防護(hù)林體系建設(shè)工程等。省級林業(yè)生態(tài)基金主要用于本省河流生態(tài)林和重點(diǎn)生態(tài)林建設(shè)工程，如江蘇省沿海、沿江、沿湖防護(hù)林體系建設(shè)。市縣級林業(yè)生態(tài)基金主要用于本地的生態(tài)林建設(shè)和城鎮(zhèn)綠化等檔次較低的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。分類管理是按林業(yè)生態(tài)基金的補(bǔ)償使用主體不同，分為國有林場和集體林場(包括自然保護(hù)區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體單位、林農(nóng)和其他經(jīng)營主體。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分配給不同的經(jīng)營主體，由其用于生態(tài)林建設(shè)，林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)林業(yè)基金使用的監(jiān)督管理，保證森林生態(tài)效益得以實(shí)現(xiàn)。林業(yè)風(fēng)險基金是分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險特別是林業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償基金。林業(yè)風(fēng)險基金可采用財(cái)政資金為主、商業(yè)保險為輔的模式。國家林業(yè)風(fēng)險基金主要負(fù)責(zé)大規(guī)模林業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償，如大規(guī)模森林火災(zāi)、惡劣氣候?qū)φ麄€林區(qū)森林資源的毀滅性破壞，來源于國家財(cái)政資金。地方林業(yè)風(fēng)險基金主要負(fù)責(zé)地方林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶林業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償，由于地方財(cái)政資金有限，地方林業(yè)風(fēng)險基金的規(guī)模很難滿足需要，因此，鼓勵林農(nóng)或其他經(jīng)營主體購買林木商業(yè)保險。保險公司應(yīng)服務(wù)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，設(shè)立林木險，相關(guān)保險費(fèi)用由政府財(cái)政和林農(nóng)共同負(fù)擔(dān)。2009年5月中國人民銀行、銀監(jiān)會等5部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》明確提出，應(yīng)盡快建立政策性森林保險制度。相關(guān)保險機(jī)構(gòu)要本著“低保費(fèi)、低保額、保成本”原則，針對性地推出基本林業(yè)險種和可選擇的其他林業(yè)險種，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置不同的保險費(fèi)率，引導(dǎo)林農(nóng)參加投保，擴(kuò)大保險覆蓋面，有效降低林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，提高林農(nóng)抵御自然災(zāi)害的能力。

3．4江蘇省平原地區(qū)林業(yè)生態(tài)基金的績效評價

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為解決“市場機(jī)制失靈”問題，須要政府進(jìn)行干預(yù)使森林資源的正外部效益得以內(nèi)部化，但如果政府干預(yù)不當(dāng)偏離既定目標(biāo)，就會出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象［1］。對于林業(yè)生態(tài)基金，可以采取“成本－效益”分析法來評價其績效。“成本－效益”分析法，是依據(jù)林業(yè)生態(tài)基金特定政策所要達(dá)到的明確社會目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可供選擇方案，詳列各種方案的全部預(yù)期成本和預(yù)期效益。通過分析比較，選擇最優(yōu)的林業(yè)生態(tài)基金投資項(xiàng)目，其選擇的依據(jù)是該項(xiàng)目的凈社會效益。林業(yè)生態(tài)基金投資持續(xù)多年后，期間每年都要產(chǎn)生效益和成本，必須考慮這些“效益流”和“成本流”。凈社會效益的計(jì)算公式如下:NSB=PV(B－C)=∑Hr=0Bt(1+r)t－∑Hr=0Ct(1+r)t(1)式中:NSB為凈社會效益;PV為現(xiàn)值;B為收益;C為成本;r為貼現(xiàn)率;t為年限;H為時間期界。根據(jù)上述公式，可對林業(yè)生態(tài)基金投資的可行性進(jìn)行判斷:當(dāng)NSB＞0時，則項(xiàng)目可行;當(dāng)NSB=0時，須要計(jì)算內(nèi)部收益率(凈現(xiàn)值=0時的貼現(xiàn)率)，如果內(nèi)部收益率大于銀行貸款利率，則該項(xiàng)目可行;當(dāng)NSB＜0時，則該項(xiàng)目不可行。當(dāng)NSB＞0且邊際成本等于邊際收益時，林業(yè)生態(tài)基金可以取得最大的凈收益。