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論文關(guān)鍵詞:公平效率優(yōu)獎(jiǎng)困貸可持續(xù)發(fā)展

論文摘要:家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助關(guān)乎教育公正、社會(huì)和諧,也關(guān)乎公平和效率。對(duì)教育的基本公共服務(wù),應(yīng)在政府主導(dǎo)的同時(shí),構(gòu)建對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的優(yōu)獎(jiǎng)困貸模式,以利于國家助學(xué)政策更有效、更公平、可持續(xù)的發(fā)展。

隨著教育部所屬師范院校師范學(xué)生免學(xué)費(fèi)的政策出臺(tái)和國家《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》的頒布實(shí)施,政府對(duì)教育的基本公共服務(wù)和對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助再次引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。而當(dāng)國家助學(xué)金等無償資助在具體實(shí)施過程中折射出困難學(xué)生認(rèn)定、學(xué)生道德失范等困境和現(xiàn)象時(shí),[1]社會(huì)的關(guān)注多了憂慮和思考。

一、問題的提出

實(shí)施擴(kuò)大規(guī)模、繳費(fèi)上學(xué)、分擔(dān)教育成本是我國高等教育體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。一方面,這在一定程度上促進(jìn)了我國高等教育從精英化向大眾化的轉(zhuǎn)型,滿足了較大范圍內(nèi)適齡國民接受全日制高等教育的需求;另一方面,占人均GDP相對(duì)較高值的高等教育學(xué)費(fèi),凸現(xiàn)了部分農(nóng)村和城市低收入等家庭經(jīng)濟(jì)困難人群中的上學(xué)難問題。包括國家助學(xué)貸款制度在內(nèi)的資助政策和資助體系也應(yīng)運(yùn)而生,力求構(gòu)建解決此類問題的途徑和平臺(tái)。現(xiàn)今,隨著新的資助政策的落實(shí)到位,每年國家用于助學(xué)的財(cái)政投入、助學(xué)貸款和學(xué)校安排的助學(xué)經(jīng)費(fèi)將達(dá)到500億元,全國每年將有大約400萬大學(xué)生和1600萬中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生獲得各種形式的資助,[2]更多家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生有了順利進(jìn)校、求學(xué)的機(jī)會(huì)。

筆者能夠深刻認(rèn)識(shí)和理解這些措施、政策對(duì)于實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、促進(jìn)教育公平和社會(huì)公正的重要意義。但從另一角度,對(duì)比考察世界各主要國家高等教育發(fā)展的規(guī)律,回顧我國高等教育體制改革的進(jìn)程,基于高等教育的教育回報(bào)理論和大眾化高等教育的可持續(xù)發(fā)展分析,針對(duì)這種免費(fèi)無償?shù)恼Y助模式,筆者在思考政府對(duì)教育的基本公共服務(wù)和投入的切入點(diǎn)、高等教育成本分擔(dān)的改革進(jìn)程中公平合理的政府資助模式的構(gòu)建等問題。筆者設(shè)想,政府的資助主要以助學(xué)貸款的形式投入按市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的規(guī)則保證需要資助的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生有暢通、高效的貸款渠道;科學(xué)合理且有追責(zé)實(shí)效的貸款償還機(jī)制,使學(xué)生在就業(yè)后有能力的情況下歸還貸款;貸款資金重復(fù)使用。這是否是現(xiàn)階段政府資助更有效、更公平、可持續(xù)發(fā)展的模式?

二、國內(nèi)外政府資助模式的簡要考察

教育成本分擔(dān)是世界各主要國家高等教育發(fā)展的基本模式,在教育成本分擔(dān)的基礎(chǔ)上不斷豐富和完善高等教育資助體系和方式也是各國高等教育的基本政策和制度。1944年英國《巴特勒法案》規(guī)定設(shè)立大學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金,幫助有才華的學(xué)生考入大學(xué)并完成學(xué)業(yè),并用頒發(fā)獎(jiǎng)學(xué)金的辦法引導(dǎo)部分學(xué)生學(xué)習(xí)指定專業(yè),從法律上肯定了國家對(duì)學(xué)生實(shí)行資助的形式和辦法。到了20世紀(jì)60年代,西方國家在理論上受舒爾茲人力資本理論影響,認(rèn)為教育直接貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,高等教育投入是一種具有直接收益的投資,這促成了各國政府對(duì)大學(xué)生實(shí)行大規(guī)模資助,高等教育對(duì)學(xué)生資助的形式主要以不需償還的助學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金為主。1964年美國《國防教育法》關(guān)于高等教育資助的有關(guān)規(guī)定就是這個(gè)背景下的產(chǎn)物。進(jìn)入上世紀(jì)80年代,教育理論認(rèn)為,高等教育的最大受益者是學(xué)生和其家庭,此思想在美國、加拿大、韓國、日本、印度及歐洲許多國家的教育法中得以體現(xiàn),這就形成了世界范圍內(nèi)由無償資助轉(zhuǎn)為向?qū)W生貸款的有償資助模式,這一資助模式發(fā)展至今。

我國高等教育助學(xué)制度也經(jīng)歷了一個(gè)由無償?shù)接袃數(shù)倪^程。新中國成立后,為了國家發(fā)展、民族振興,國家把極為有限的高等教育資助與嚴(yán)格選拔發(fā)現(xiàn)聰穎人才相結(jié)合,培養(yǎng)國家棟梁,國家利益至上的思想支持了高等教育對(duì)學(xué)生無償資助的制度。今天,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善,社會(huì)勞動(dòng)力市場(chǎng)迅速形成,大學(xué)畢業(yè)生面向市場(chǎng)就業(yè),實(shí)行教育成本的分擔(dān)和政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的有償資助已成事實(shí)。[3]

高等教育是一項(xiàng)收益較高的投資,不僅能為受教育者創(chuàng)造較高的個(gè)人預(yù)期貨幣收益,也能獲得其他非貨幣的收益,如降低失業(yè)的可能性(包括失業(yè)機(jī)會(huì)小于其他人,并且比較容易轉(zhuǎn)換職業(yè))、更高的社會(huì)地位、更多的選擇機(jī)會(huì)、更容易適應(yīng)環(huán)境和社會(huì)的變化;他們的子女往往有更好的教育機(jī)會(huì)和更高的教育成就等。若拿廣大納稅人,包括低收入階層的錢作為福利贈(zèng)予或無償資助給未來的少數(shù)高收入、高待遇階層,顯然是不公平的。同時(shí),由于我國目前沒有實(shí)行居民經(jīng)濟(jì)收入申報(bào)制度,兼之地域遼闊,東西部之間、城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村與城市內(nèi)部之間,經(jīng)濟(jì)差異大,各地生活水準(zhǔn)不同,這就為確定無償資助對(duì)象帶來了困難。實(shí)行有償資助,明確償還義務(wù),可以憑學(xué)生個(gè)人真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況決定是否需要資助,有限資金的使用自然提高了效率。我國高等教育現(xiàn)階段學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)的改革舉措,雖有政府教育投入不足的困境,但其思路和方向卻符合國際高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì),也是教育投資與收益市場(chǎng)理念的體現(xiàn),只有這樣,才能維系并不斷發(fā)展全世界最大的國民教育體系。

世界各國高等教育資助制度的指導(dǎo)思想是,只對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的和優(yōu)秀的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)資助,我國助學(xué)制度的指導(dǎo)思想也應(yīng)如此。對(duì)品學(xué)兼優(yōu)和某方面有特長的優(yōu)秀學(xué)生設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金制度給予獎(jiǎng)勵(lì)資助。通過相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì),引導(dǎo)學(xué)生發(fā)奮圖強(qiáng)全面發(fā)展,激勵(lì)學(xué)生的創(chuàng)新精神,充分發(fā)揮優(yōu)秀學(xué)生的示范和導(dǎo)向作用,使有限的學(xué)生資助資金在提高教育教學(xué)質(zhì)量中發(fā)揮最大的效用。

對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生,遵循通例和發(fā)展趨勢(shì),設(shè)立助學(xué)貸款制度。助學(xué)貸款制度不僅可以解決學(xué)生暫時(shí)付不起學(xué)費(fèi)的問題,而且還具有受益付款、有償使用的性質(zhì),更符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大、收費(fèi)制度的實(shí)施,無論是從困難學(xué)生的數(shù)量還是從困難程度講,所需資金將會(huì)急劇膨脹,仍靠無償資助為主,國家和社會(huì)將難以支撐。而助學(xué)貸款則可以通過資金回收使資金重復(fù)使用,這樣,可以節(jié)省開支,滿足更多學(xué)生的求學(xué)需要。同時(shí),受助學(xué)貸款資助的學(xué)生也更容易產(chǎn)生比較強(qiáng)的責(zé)任感,必須努力學(xué)習(xí)掌握一技之長,以便畢業(yè)后盡快償還貸款,在這種意識(shí)的支配下,學(xué)生更傾向于發(fā)奮苦讀。

三、現(xiàn)階段我國助學(xué)貸款制度一個(gè)角度的分析

實(shí)際上,我國高等教育資助制度從1999年開始的試點(diǎn)到至今的運(yùn)行機(jī)制一直遵循著各國通行的做法和慣例,但為何取得的實(shí)際效果并不盡如人意?為何會(huì)出現(xiàn)渠道不暢、效率不高、主次不明、助學(xué)力度不夠的問題和現(xiàn)象呢?筆者認(rèn)為,根本原因在于資助制度的設(shè)計(jì)中,政府主導(dǎo)作用不到位。我國中央政府在長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響而形成的政府主導(dǎo)型金融體制下,在最初進(jìn)行制度安排時(shí),選擇了由商業(yè)銀行而不是政府來提供貸款,雖然制度建設(shè)的初始成本投資少,但是難以達(dá)到社會(huì)公眾的預(yù)期值。商業(yè)銀行缺乏通過國家助學(xué)貸款推動(dòng)金融創(chuàng)新來提高運(yùn)營效率的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力,致使國家助學(xué)貸款制度整體上處于低效率運(yùn)行狀況。[4]一方面,在實(shí)踐中,國家助學(xué)貸款在人民銀行、教育部(包括高校)、商業(yè)銀行等部門之間被分割,政策制定、執(zhí)行和協(xié)調(diào)成本居高不下,往往產(chǎn)生部門利益摩擦。另一方面,我國商業(yè)銀行的市場(chǎng)主體地位還沒有得到社會(huì)公眾有效承認(rèn),利率沒有成為激勵(lì)國家助學(xué)貸款制度供給與需求的杠桿。相反,最開始通過財(cái)政性資金注入或支持方式來建立國家助學(xué)貸款體制,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再轉(zhuǎn)到商業(yè)銀行,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法和經(jīng)驗(yàn)。在美國,資助學(xué)生的主要資金來源于聯(lián)邦政府,約占所有資助金額的2/3以上。在日本,政府的專項(xiàng)撥款一般會(huì)達(dá)到當(dāng)年貸款投放總量的一半以上。

我國財(cái)政體制被劃分為中央與地方兩級(jí)財(cái)政,地方擁有較大的財(cái)政自主權(quán)。而我國金融體制呈現(xiàn)出顯著的中央控制特色,本質(zhì)上是一種縱向系統(tǒng)。因此,這種局面使得統(tǒng)一的金融政策面對(duì)不統(tǒng)一的財(cái)政政策,導(dǎo)致?lián)碛胸?cái)政自主權(quán)的地方政府不可避免地對(duì)高校學(xué)生貸款產(chǎn)生應(yīng)對(duì)策略:[5]當(dāng)上級(jí)權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入時(shí),可以很努力的推動(dòng)此項(xiàng)工作,而當(dāng)上級(jí)權(quán)力弱勢(shì)介入時(shí)則可以分文不貸。由于這種彈性矛盾的存在,使得國家助學(xué)貸款雖然想走純商業(yè)性貸款設(shè)計(jì)的思路,卻始終無法改變依靠行政干預(yù)才能開展的局面。四、政府主導(dǎo)的國家助學(xué)貸款制度構(gòu)建

鑒于此,筆者認(rèn)為應(yīng)該建立由政府主導(dǎo)的國家助學(xué)貸款制度,這一制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建包括以下方面的主要內(nèi)容:(1)改現(xiàn)由商業(yè)銀行承擔(dān)國家助學(xué)貸款“放貸人”身份為政府直接“經(jīng)營”國家助學(xué)貸款工作,從根本上解決政府社會(huì)目標(biāo)和銀行商業(yè)目標(biāo)之間的矛盾,奠定國家助學(xué)貸款工作適應(yīng)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、各主體利益博弈等因素能得以順利開展的基礎(chǔ)。政府財(cái)政投入或設(shè)立、指定專門的政策銀行,整合部分教育投入、國家獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金,以生源地就近貸款為主,憑高校錄取通知和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道有關(guān)該生家庭經(jīng)濟(jì)困難的證明,即可在當(dāng)?shù)卣块T或?qū)ｉT的政策銀行高效、暢通、便捷地獲得國家助學(xué)貸款。

(2)若考慮政策制度的延續(xù)性,仍確立商業(yè)銀行作為開展國家助學(xué)貸款工作的主要貸款方,在繼續(xù)保持配套的貼息、減免營業(yè)稅等財(cái)政和金融政策基礎(chǔ)上,筆者建議改革風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度,建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)和政府擔(dān)保制度。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金雖有彌補(bǔ)銀行風(fēng)險(xiǎn)和損失、保障銀行利益的功用,但風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金并不與國家助學(xué)貸款的拖欠等違約事項(xiàng)相關(guān),這不僅與實(shí)際的擔(dān)保制度相去甚遠(yuǎn),反而使政府、銀行、高校合作中權(quán)利義務(wù)的不確定性增加。而建立政府擔(dān)保制度,一則符合銀行業(yè)的商業(yè)運(yùn)作法則,二是高信用的政府擔(dān)?？梢悦馊ャy行的“后顧之憂”,三來擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)作可以協(xié)助學(xué)校、銀行對(duì)貸款申請(qǐng)進(jìn)行審核,督促學(xué)校、銀行開展貸款工作的時(shí)效性,加強(qiáng)拖欠違約等查處力度,監(jiān)督、核實(shí)如違約率等數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性,形成一個(gè)相互制約且均衡的機(jī)制。

(3)助學(xué)貸款的償還制度是國家助學(xué)貸款制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。筆者建議改革完善現(xiàn)行國家助學(xué)貸款制度中,貸款學(xué)生畢業(yè)后六年內(nèi)償還貸款的規(guī)定,并且充分考慮高校畢業(yè)生一定程序的就業(yè)難和學(xué)生所分擔(dān)高等教育成本占人均GDP相對(duì)較高的現(xiàn)實(shí),學(xué)習(xí)借鑒國際上較通行有效的機(jī)制,建立“按收入比例還款”和由“稅收部門或者養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)回收貸款”并與擔(dān)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信息交流的貸款償還制度。

這一制度的實(shí)施需要建立完善的國家助學(xué)貸款信息系統(tǒng)和銀行征信系統(tǒng)及收入申報(bào)查詢系統(tǒng),這些系統(tǒng)的建立是發(fā)展的趨勢(shì)。用工部門代扣代繳義務(wù)和惡意拖欠罰息制度也是助學(xué)貸款償還制度設(shè)計(jì)中不可或缺的部分。同時(shí),貸款償還制度還需根據(jù)教育的投入回報(bào)和政府社會(huì)發(fā)展目標(biāo)建立減免機(jī)制,如對(duì)社會(huì)急需、工作艱苦、待遇較差的專業(yè)學(xué)習(xí)和工作的(筆者認(rèn)為師范學(xué)生的免學(xué)費(fèi)制度政策可以考慮對(duì)學(xué)習(xí)師范教育專業(yè)并從事邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)教師工作的實(shí)行學(xué)費(fèi)返還或貸款減免制度),到部隊(duì)服務(wù)、到“老、少、邊、貧”地區(qū)工作且達(dá)到一定工作年限的等等情況,可減免貸款,由政府代償。

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