導(dǎo)語：基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)政策研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

〔摘要〕本研究通過對(duì)17個(gè)省市41份政策的文本分析發(fā)現(xiàn)，有關(guān)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)政策的指導(dǎo)思想、政策目標(biāo)基本一致，在政策工具以及政策舉措上存在共性，但在集團(tuán)化辦學(xué)的分類、教師交流制度以及評(píng)估體系上凸顯出自身的特性。縱觀各省市的政策文件發(fā)現(xiàn)，存在實(shí)踐先于政策、政策支撐力度不足；政策內(nèi)容較為完整，但操作性不強(qiáng)；政策工具使用符合規(guī)律，但存在非均衡化等問題。為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)一步提升，政府亟需盡快出臺(tái)國家級(jí)教育集團(tuán)化專門政策，規(guī)范辦學(xué)行為；完善集團(tuán)化辦學(xué)政策的管理細(xì)則；優(yōu)化政策工具組合，提高集團(tuán)化政策實(shí)施效果。

〔關(guān)鍵詞〕基礎(chǔ)教育;集團(tuán)化辦學(xué);政策文本

集團(tuán)化辦學(xué)緣起于20世紀(jì)90年代的職業(yè)教育集團(tuán)化，進(jìn)入21世紀(jì)后，集團(tuán)化辦學(xué)模式開始從職業(yè)教育向基礎(chǔ)教育領(lǐng)域移植。2002年，浙江省杭州市成立了全國首個(gè)公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)，開啟了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的集團(tuán)化辦學(xué)新篇章。隨后，2005年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，在意見中指出“要充分發(fā)揮具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校的輻射、帶動(dòng)作用，采取與薄弱學(xué)校整合、重組、教育資源共享等方式，促進(jìn)薄弱學(xué)校的改造”。政策是推動(dòng)實(shí)踐的關(guān)鍵力量，隨著政策精神的進(jìn)一步指引以及實(shí)踐的不斷推進(jìn)，各省市逐步開始探索集團(tuán)化辦學(xué)模式，部分地區(qū)先后出臺(tái)了集團(tuán)化辦學(xué)的專門性政策文件，為指導(dǎo)集團(tuán)化辦學(xué)進(jìn)一步實(shí)施提供思路，也為促進(jìn)教育資源的均衡提供地方智慧。但集團(tuán)化辦學(xué)仍處于探索階段，面臨著諸多尚未得到有效解決的問題。本研究基于17個(gè)省市的41份集團(tuán)化辦學(xué)政策文本，首先對(duì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)集團(tuán)化政策制定的現(xiàn)狀進(jìn)行概括；其次從辦學(xué)目標(biāo)、政策工具和舉措等方面對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，梳理政策特征及現(xiàn)存問題；最后為有效推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)提出政策建議。

一、基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)政策制定現(xiàn)狀

通過在教育部、國務(wù)院等網(wǎng)站進(jìn)行檢索，并未發(fā)現(xiàn)關(guān)于基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的專門性政策文件，但在一些國家層面的文件中有所涉及。首次提到集團(tuán)化辦學(xué)的是2012年9月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，文件指出通過探索集團(tuán)化辦學(xué)等新辦學(xué)模式，整體提升學(xué)校的辦學(xué)水平；2013年教育部等部門出臺(tái)《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》，強(qiáng)調(diào)通過集團(tuán)化等方式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的覆蓋面，合理分流學(xué)生，解決大班額等問題；隨后，在2016年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中，指出通過實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)方式，對(duì)薄弱學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行扶持，促進(jìn)教育均衡發(fā)展；2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同出臺(tái)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)管理模式，探索集團(tuán)化辦學(xué)等辦學(xué)形式。從國家層面出臺(tái)的政策文本來看，集團(tuán)化辦學(xué)已得到國家的充分重視，并將其視為擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的重要手段。然而，國家層面并沒有出臺(tái)專門性政策文件，在省市級(jí)層面也僅有北京市和上海市兩地出臺(tái)了專門性政策文件。通過以“集團(tuán)化辦學(xué)”和“教育集團(tuán)”為關(guān)鍵詞，在各省市的教育廳、教委、政府官網(wǎng)以及北大法寶進(jìn)行檢索，手動(dòng)排除職業(yè)教育相關(guān)政策文本，去除區(qū)縣級(jí)及以下的政策，共整理出專門性文本41份，涵蓋17個(gè)省份。涉及到的省市分布情況見表1。從頒布政策的地區(qū)來看，上海市出臺(tái)的文件數(shù)量最多，近一半的區(qū)出臺(tái)了專門性政策。整體來看，集團(tuán)化辦學(xué)政策的出臺(tái)主要集中在東南部地區(qū)，而東北三省、云南、海南和廣東省尚未出臺(tái)市級(jí)層面政策文件，西部地區(qū)除了青海和寧夏外，其他省市尚未出臺(tái)。從頒布的時(shí)間來看，最早出臺(tái)專門性政策的為浙江省杭州市。2001年，浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳等單位《關(guān)于進(jìn)一步拓寬教育融資渠道加快教育事業(yè)發(fā)展的意見》，首次提到要“組建教育集團(tuán)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”。2006年，杭州市教委《中共杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施中小學(xué)名校集團(tuán)化戰(zhàn)略的若干意見》，開啟了集團(tuán)化辦學(xué)的新思路。但尚未在其他省市得到推廣，直到2014年，河南省焦作市、安徽省蚌埠市出臺(tái)相關(guān)政策文件，正式啟動(dòng)了集團(tuán)化辦學(xué)工作。其他省市出臺(tái)的政策文件集中在2018年和2019年。從政策的文件名稱及體例結(jié)構(gòu)來看，在名稱上以“實(shí)施方案”為主的省市較多。上海市各區(qū)的政策文件名稱較為統(tǒng)一，均以上海市政府的政策文件為基礎(chǔ)，著重強(qiáng)調(diào)學(xué)區(qū)化集團(tuán)化。其他省份的政策中無明顯的統(tǒng)一，如浙江省杭州市、山東省青島市以及湖南省衡陽市對(duì)集團(tuán)化的范圍進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，具體指明中小學(xué)；河北省石家莊市、安徽省蚌埠市以及湖南省長沙市強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育；江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省南昌市以及河南省焦作市的政策文件中具體到義務(wù)教育階段；在山西省臨汾市最新出臺(tái)的政策文件中則強(qiáng)調(diào)普通高中?？傮w來說，在體例結(jié)構(gòu)上，各地較為統(tǒng)一，雖在表達(dá)方式上不同，但意思相近，實(shí)施內(nèi)容較為完整。只有寧夏回族自治區(qū)銀川市出臺(tái)了《集團(tuán)化辦學(xué)考核細(xì)則（試行）》，與其他地區(qū)出臺(tái)的政策內(nèi)容差別較大。

二、集團(tuán)化辦學(xué)政策內(nèi)容分析

內(nèi)容分析法是對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行定量或定性分析的方法。政策文件及與政策相關(guān)的文本是政策行為的反映，文本的語義則是政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證，內(nèi)容分析法特別適合對(duì)政策文本的對(duì)比和解讀。[1]因此，本文采用內(nèi)容分析法，對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的政策目標(biāo)、政策工具、政策舉措以及保障措施進(jìn)行分析。（一）集團(tuán)化辦學(xué)的政策目標(biāo)分析。政策目標(biāo)是決策者通過政策制定和實(shí)施所要達(dá)到的社會(huì)效果，具有明確性、針對(duì)性和可行性等特點(diǎn)。[2]政策目標(biāo)的完整性可以通過指導(dǎo)思想和具體的工作目標(biāo)來衡量。指導(dǎo)思想是精神上的引領(lǐng)，各地政策的指導(dǎo)思想較為一致，其中共性均以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)，以辦人民滿意的教育為宗旨，進(jìn)而促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展。但各省市在工作目標(biāo)上呈現(xiàn)出不同的風(fēng)格，總體來看可分為含糊型和精準(zhǔn)型。含糊型目標(biāo)，多使用“不斷完善”“不斷健全”“更加合理”以及“進(jìn)一步提升”等詞語，在目標(biāo)上并無具體化的要求，無明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如北京市海淀區(qū)、上海市虹口區(qū)以及湖南省衡陽市等。而精準(zhǔn)型目標(biāo)，多用精準(zhǔn)的比例和具體的時(shí)間進(jìn)行闡釋，如：江蘇省常州市力爭“到2020年，基礎(chǔ)教育集團(tuán)覆蓋率達(dá)到50%左右”；浙江省杭州市要求“全市、參與跨層級(jí)、跨區(qū)域名校集團(tuán)化辦學(xué)的中小學(xué)比例達(dá)25%”；山東省青島市提出“到2020年，全市至少建立10個(gè)教育集團(tuán)，到2025年，全市至少建立30個(gè)教育集團(tuán)”。政策目標(biāo)過于抽象，不利于發(fā)揮政策的指引和約束作用，政策目標(biāo)越具體，在政策實(shí)施上的方向性則越強(qiáng)。（二）集團(tuán)化辦學(xué)的政策工具分析。政策工具是政府治理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或效果的方法和途徑。[3]同政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接的關(guān)聯(lián)性。關(guān)于政策工具有多重劃分方式，其中麥克唐奈和艾莫爾在基于現(xiàn)有方案、方案背后的理論前提以及想要達(dá)到的目標(biāo)與具體問題適切性等基礎(chǔ)上提出權(quán)威、激勵(lì)、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革四種政策工具。[4]本文的政策工具分析將借鑒此劃分方式。通過對(duì)各省市政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策中以權(quán)威工具和激勵(lì)工具為主，能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具為輔。權(quán)威工具指政府通過自己的合法權(quán)威支配個(gè)人和機(jī)構(gòu)行為的規(guī)則，合法權(quán)威包括許可、禁止或要求在特定環(huán)境下的行動(dòng)。[5]集團(tuán)化辦學(xué)是新興的辦學(xué)模式，各校需打破原有校的基本組織結(jié)構(gòu)，重構(gòu)組織并開展教育活動(dòng)。由于各自為政的辦學(xué)模式長期存在，很難通過自身力量進(jìn)行重組，因此，需通過行政手段推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)進(jìn)程。激勵(lì)工具指給予個(gè)人和機(jī)構(gòu)切實(shí)的回報(bào)來誘導(dǎo)與鼓勵(lì)其遵從實(shí)施政策的工具，它假定個(gè)體追求效用最大化，如果得到一定的回報(bào)，個(gè)體會(huì)積極地采取與政策相關(guān)的行動(dòng)。[6]在激勵(lì)工具的使用上，北京市海淀區(qū)、上海市虹口區(qū)、浙江省杭州市以及湖南省婁底市均提到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資、表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及晉升方面政策傾斜等內(nèi)容。能力建設(shè)工具是為個(gè)體與機(jī)構(gòu)提供必要的信息、培訓(xùn)、教育和資源來幫助其獲得采取決策行為的能力。[7]在各地政策中，能力建設(shè)工具較為統(tǒng)一，均以培訓(xùn)作為促進(jìn)教師質(zhì)量提升的主要手段。系統(tǒng)變革工具是將政府權(quán)威向個(gè)人與機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以提高效率或改變政治權(quán)力的分配，主要通過組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等方式。[8]由于是新型的組織關(guān)系，需要增加新的職能部門或是在原來部門的基礎(chǔ)上增加職能，在政策文件中可以看到，部分省市設(shè)立了新的部門和機(jī)構(gòu)對(duì)集團(tuán)化進(jìn)行有效管理，如設(shè)立“集團(tuán)管委會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部署集團(tuán)工作”等。（三）集團(tuán)化辦學(xué)政策的措施分析。1.劃分多種辦學(xué)模式。在集團(tuán)化辦學(xué)模式上，各地雖在表述上略有差別，但實(shí)質(zhì)上存在較多共性。根據(jù)集團(tuán)校和成員校之間的關(guān)系，可分為緊密型、協(xié)作型、幫扶型和托管型。緊密型強(qiáng)調(diào)總校長負(fù)責(zé)制以及統(tǒng)一管理問題，如安徽省合肥市的“單一法人型”、河北省石家莊市的“兼并重組型”以及湖南省婁底市的“緊密合作型”等；協(xié)作型更加強(qiáng)調(diào)各校間有獨(dú)立的法人，行政隸屬關(guān)系不變以及獨(dú)立經(jīng)費(fèi)問題，但在教育教學(xué)事務(wù)上均由牽頭學(xué)校統(tǒng)一管理，如上海市虹口區(qū)以及浦東新區(qū)的“多法人協(xié)作型”；幫扶型指的是人、財(cái)、物上都是獨(dú)立的，同區(qū)域的優(yōu)質(zhì)校師資去薄弱校進(jìn)行教學(xué)管理，如浙江省溫州市；托管型也就是所謂的委托管理，通過教育行政部門與優(yōu)質(zhì)校簽訂協(xié)議，以購買服務(wù)等方式，加快薄弱學(xué)校的發(fā)展，采用該模式的地區(qū)主要有山東省濱州市以及江蘇省常州市等。另外一種劃分方式是根據(jù)合作校的類型，如：山東省臨沂市劃分為核心校+新校、核心校+弱校、核心校+農(nóng)村校、域外名校+本地校等模式；河南省焦作市和山東省青島市在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大集團(tuán)的外延，將企業(yè)、綜合高中、實(shí)踐基地等納入集團(tuán)化辦學(xué)范疇，構(gòu)建了“1+N+X”模式；浙江省杭州市則鼓勵(lì)名校與進(jìn)城務(wù)工人員子女學(xué)校締結(jié)教育聯(lián)盟。此外，還有一些特殊的辦學(xué)模式，如湖南省長沙市的“多推一模式”，整合多校的優(yōu)質(zhì)資源，集中力量助推一所新建校。2.重構(gòu)學(xué)校內(nèi)部組織。在集團(tuán)化辦學(xué)背景下，學(xué)校間的組織邊界被打破，學(xué)校組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，因此，需要重新構(gòu)建內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。新型學(xué)校組織構(gòu)建過程中需要有各地政府的統(tǒng)籌，教委、財(cái)政以及人力資源保障部門的大力支持。如河北省石家莊市、江蘇省常州市以及山東省臨沂市等均強(qiáng)調(diào)不同部門之間的合作。在構(gòu)建內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上，北京市海淀區(qū)和湖南省婁底市提出要設(shè)立理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)或管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，著重指出集團(tuán)理事會(huì)理事長由牽頭學(xué)校校長擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)其他成員學(xué)校的教學(xué)和管理工作。人事管理、組織的設(shè)立離不開章程的保障，90%以上的地區(qū)均將章程放在了最重要位置。如福建省福州市在政策文件中明確提出“章程統(tǒng)領(lǐng)辦學(xué)。教育集團(tuán)制定符合法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件要求的集團(tuán)章程，作為統(tǒng)領(lǐng)集團(tuán)管理和實(shí)施辦學(xué)行為的綱領(lǐng)文件?！?.優(yōu)化資源共享機(jī)制。優(yōu)質(zhì)校與薄弱校間最大的差別在于資源的優(yōu)質(zhì)與否。教育資源包括隱形資源和顯性資源，其中隱形資源指的是學(xué)校長期積淀下來的文化以及學(xué)校的整體氛圍；而顯性資源是指教師、課程以及學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施。隨著學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，學(xué)校在基礎(chǔ)設(shè)施間的差距逐漸縮小，因此，學(xué)校質(zhì)量的核心在于師資和課程。優(yōu)質(zhì)教師資源的流動(dòng)有利于提升教學(xué)質(zhì)量，各地在教師流動(dòng)的時(shí)間和比例上做出了具體規(guī)定。其中在交流時(shí)間方面，上海市金山區(qū)強(qiáng)調(diào)校級(jí)后備干部服務(wù)時(shí)間最少2年，教師編制不變，交流時(shí)間原則上不少于2年；安徽省合肥市規(guī)定管理團(tuán)隊(duì)和優(yōu)秀教師交流時(shí)間不少于2年。在交流比例方面，上海市崇明區(qū)明確提出同學(xué)段學(xué)區(qū)的教師交流比例達(dá)到10%~20%，跨學(xué)段學(xué)區(qū)的教師交流比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的5%；湖南省婁底市規(guī)定集團(tuán)校教師交流比例不低于5%，牽頭學(xué)校教師幫扶比例不低于3%；河南省焦作市強(qiáng)調(diào)教育集團(tuán)內(nèi)各校教師原則上按照5%~10%的比例，統(tǒng)籌安排到教育集團(tuán)內(nèi)各校任教。集團(tuán)化辦學(xué)強(qiáng)調(diào)由“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”，因此在教師培訓(xùn)方面，各地投入的力度較大。如：上海市崇明區(qū)著力提升教師專業(yè)素養(yǎng)，在校本研修的基礎(chǔ)上，探索開展學(xué)區(qū)、集團(tuán)內(nèi)師資培訓(xùn)機(jī)制，形成多層級(jí)教師培訓(xùn)的新架構(gòu)；福建省福州市則強(qiáng)調(diào)一體化的教師培訓(xùn)機(jī)制。在課程上，各地的政策較為一致，強(qiáng)調(diào)總校對(duì)成員校的課程進(jìn)行規(guī)劃、研發(fā)與實(shí)施的指導(dǎo)。除此之外，各校充分發(fā)揮線上課程優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)線上與線下相結(jié)合。如：上海市虹口區(qū)推出電子書包項(xiàng)目，提高優(yōu)質(zhì)資源的使用價(jià)值和輻射效果；浙江省杭州市強(qiáng)調(diào)在線平臺(tái)資源共享、溫州市發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”教育等。文化是一個(gè)學(xué)校長期積淀下來且達(dá)成共識(shí)的一種價(jià)值觀念。在之前的研究中，學(xué)者對(duì)于集團(tuán)化辦學(xué)最大的擔(dān)憂是同質(zhì)化問題，學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)格如同復(fù)制粘貼，為了避免出現(xiàn)同質(zhì)化等問題，各地在政策中均提到在共同追求價(jià)值文化的基礎(chǔ)上，保持自身的個(gè)性特色，形成一校一品的格局等。4.建立多重保障措施。保障措施是政策執(zhí)行中的關(guān)鍵。保障措施離不開經(jīng)費(fèi)的支持和制度的保障。如：上海市金山區(qū)、山東省濟(jì)南市以及湖南省婁底市等均提到設(shè)立專門經(jīng)費(fèi)用于集團(tuán)化辦學(xué)活動(dòng)的開展；浙江省杭州市提及到經(jīng)費(fèi)的具體數(shù)目，“安排每年500萬專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)村名師工作室每年2萬經(jīng)費(fèi)、特級(jí)教師所在學(xué)校每人每年安排不少于4萬元的工作經(jīng)費(fèi)用于特級(jí)教師下鄉(xiāng)開展課題研究以及組織青年教師培訓(xùn)等”；安徽省蚌埠市、湖南省永州市以及山東省青島市在政策中提及，對(duì)于跨地區(qū)的集團(tuán)化辦學(xué)，需要遵循“誰受益、誰出資”的原則，受惠方的政府要通過“購買服務(wù)”的方式給予核心校資金支持。在制度保障層面上，各地的措施較為相近，對(duì)于參加流動(dòng)的教師要在工資、晉升、評(píng)比先進(jìn)等方面給予傾斜。還有一些地方如江蘇省鎮(zhèn)江市和湖南省永州市等地實(shí)行“縣管校聘”的改革方式，讓教師從學(xué)校人向系統(tǒng)人轉(zhuǎn)變，促進(jìn)教師間的軟流動(dòng)。集團(tuán)化辦學(xué)的成效如何離不開政策評(píng)價(jià)，各地在政策中均有涉及考核機(jī)制問題，其中，江蘇省常州市、浙江省杭州市以及上海市靜安區(qū)均提到社會(huì)參與第三方考核機(jī)制，但具體評(píng)價(jià)還有待于進(jìn)一步細(xì)化，目前只有寧夏回族自治區(qū)銀川市專門出臺(tái)了具體的評(píng)估細(xì)則。

三、集團(tuán)化辦學(xué)政策中的特征與問題

（一）實(shí)踐先于政策，政策支撐力度不足。經(jīng)過十幾年的探索，集團(tuán)化辦學(xué)已成為有效解決優(yōu)質(zhì)教育資源不足的重要途徑。有些省份在實(shí)踐層面開展集團(tuán)化辦學(xué)較早，且發(fā)展速度較快，通過檢索發(fā)現(xiàn)關(guān)于集團(tuán)化辦學(xué)的新聞報(bào)道幾乎涵蓋所有省份，但并不是所有省份均有相關(guān)的政策支持。在省級(jí)層面只有上海、北京兩市出臺(tái)了專門性政策文件；在國家層面尚未出臺(tái)專門性文件，只在宏觀教育政策中涉及到集團(tuán)化辦學(xué)的相關(guān)內(nèi)容。這是國家對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)形式的肯定，也為各地開展集團(tuán)化辦學(xué)指明了方向，但終究不是專門性的政策文本，各地政府在執(zhí)行中無法從中獲取更為直觀的有效信息，不利于將國家的意見指示與地方特色相結(jié)合。政策是支撐實(shí)踐的重要依據(jù)，只有不斷完善，實(shí)踐才能有章可循。（二）政策內(nèi)容較為完整，但操作性不強(qiáng)。通過對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容較為完整，均從目標(biāo)、原則、舉措以及保障措施等方面進(jìn)行闡釋，這對(duì)于規(guī)范管理集團(tuán)化辦學(xué)具有重要指導(dǎo)意義。但在政策內(nèi)容的表述上過于含糊，缺乏可操作性。一是在辦學(xué)模式及管理模式上，各省按照不同的依據(jù)劃分多種模式，但有的省市并未具體解釋不同模式間的差異以及管理模式；二是除少數(shù)省市將教師流動(dòng)以及課程的共享等內(nèi)容具體化外，大多數(shù)省份一概而過，在各省份的政策中有部分省份提到教師交流的比例，但并未談及參加教師交流的資格認(rèn)證問題；三是在政策中提到教師的激勵(lì)機(jī)制問題，但如何評(píng)價(jià)教師在交流過程中的貢獻(xiàn)性問題需要進(jìn)一步探討；四是集團(tuán)化辦學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制是有效提升政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵，但是縱觀各省市出臺(tái)的文件，卻未提及具體的評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)維度。若政策的內(nèi)容不具體化、不明確，缺乏對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容的細(xì)節(jié)化表述，就容易給一些沒有踏實(shí)做事的人留有“鉆空子”的空間，出現(xiàn)“搭便車”的行為，不利于政策的進(jìn)一步落地，有悖于政策制定的初衷。（三）政策工具使用符合規(guī)律，但存在非均衡化問題。在現(xiàn)有的政策文本中，以權(quán)威工具和激勵(lì)工具為主，能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具使用較少。權(quán)威工具是政府最常使用的政策工具之一，因其強(qiáng)制性和可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，能夠讓政府各系統(tǒng)迅速采取行動(dòng)，有利于政府自上而下地管理與控制。但是，過多使用權(quán)威政策工具，可能會(huì)導(dǎo)致政策制定主體與政策實(shí)施主體之間的矛盾增加，影響政策的實(shí)施效果。另外，行政力量過強(qiáng)，成員校之間缺乏主體意識(shí)，師資間流動(dòng)容易過于被動(dòng)。在行政手段的主導(dǎo)下，容易出現(xiàn)教育集團(tuán)規(guī)模過大以及學(xué)校間同質(zhì)化嚴(yán)重等問題。從各省份的政策中可以看到，激勵(lì)工具使用較多，主要通過績效工資、補(bǔ)貼等方式，在集團(tuán)化辦學(xué)過程中給有貢獻(xiàn)的學(xué)校和教師予以獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具使用較少。能力建設(shè)工具的適用對(duì)象范圍較小，針對(duì)一線教師的培訓(xùn)較多，但缺少管理層的系統(tǒng)培訓(xùn)，也同樣忽略了家長這一關(guān)鍵群體，然而，這一群體對(duì)政策的實(shí)施有間接的促進(jìn)作用。同樣在系統(tǒng)變革工具使用上，只有部分省市的政策文本中提到成立專門委員會(huì)、集團(tuán)化理事會(huì)等部門去統(tǒng)籌管理。

四、完善集團(tuán)化辦學(xué)政策的策略

（一）盡快出臺(tái)國家級(jí)教育集團(tuán)化專門政策，規(guī)范辦學(xué)行為。按照政策制定的主體可將政策分為國家政策和地方政策。國家政策的出臺(tái)表明某一問題已受到了國家層面的重視?，F(xiàn)有多部國家政策中提及集團(tuán)化辦學(xué)，但國家對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)并未出臺(tái)專門性的政策，導(dǎo)致地方政策在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)的方案缺乏一定的政策依據(jù)。只能根據(jù)國家的政策精神進(jìn)一步探索地方政策，難以在國家政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化和改進(jìn)。在2020年的兩會(huì)上，有委員提出要“盡快出臺(tái)國家級(jí)集團(tuán)化辦學(xué)政策，對(duì)不同模式下的集團(tuán)化辦學(xué)形式進(jìn)一步的規(guī)范”。因此，國家應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，為集團(tuán)化辦學(xué)提供強(qiáng)有力的政策支持。（二）進(jìn)一步完善集團(tuán)化辦學(xué)政策的管理細(xì)則。集團(tuán)化辦學(xué)模式已在多個(gè)省市開展，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但基于我國區(qū)域教育不平等的現(xiàn)狀，制定具有地方特色的集團(tuán)化辦學(xué)政策是必然的方向。各地要進(jìn)一步探索更符合自身發(fā)展需要的政策，加強(qiáng)調(diào)查研究，在集團(tuán)化辦學(xué)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題上，逐一突破，如在集團(tuán)化學(xué)校類型劃分、組織結(jié)構(gòu)的建立、權(quán)力的分配、教師交流的資格認(rèn)定等問題上需要進(jìn)一步細(xì)化。對(duì)于教師培訓(xùn)要避免面子工程、敷衍了事、為了培訓(xùn)而培訓(xùn)，要提升校長的管理水平和領(lǐng)導(dǎo)能力以及教師的教學(xué)水平；對(duì)于保障制度，仍要持續(xù)完善，需要對(duì)集體中的每個(gè)成員進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，如正面的獎(jiǎng)勵(lì)和反面的懲罰，對(duì)有貢獻(xiàn)的學(xué)校和教師，提供物質(zhì)和非物質(zhì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)一些違背集團(tuán)化規(guī)章制度的學(xué)校和教師給予處分等；對(duì)于評(píng)價(jià)制度，教育行政部門要為教育集團(tuán)提供強(qiáng)有力的智力支持，組織專家團(tuán)隊(duì)以及一線教育工作者結(jié)合本省市的發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)學(xué)校、教師、學(xué)生以及社會(huì)等主體設(shè)計(jì)不同且可操作性較強(qiáng)的指標(biāo)體系。（三）優(yōu)化政策工具組合，提高集團(tuán)化政策實(shí)施效果。首先，在權(quán)威工具應(yīng)用的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)給予學(xué)校充分的自主權(quán)，在一些原則性問題以及硬性條件上進(jìn)行規(guī)范。另外，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)國家機(jī)構(gòu)以外的各類社會(huì)主體興辦民辦學(xué)校，形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界積極參與的多元化辦學(xué)發(fā)展格局。其次，要不斷完善激勵(lì)工具的使用，注重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，應(yīng)給予精神層面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)優(yōu)秀教育工作者給予肯定，加大宣傳力度，幫助其增加榮譽(yù)感和責(zé)任感。再次，擴(kuò)充能力建設(shè)工具的范圍，不僅要對(duì)管理者、一線教師進(jìn)行培訓(xùn)，也要向家長傳遞集團(tuán)化辦學(xué)的理念，讓其給予試點(diǎn)校更多的理解和支持。最后，在系統(tǒng)變革工具上，合理地調(diào)整和增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)、研究和管理集團(tuán)化的專門組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，從宏觀層面對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的行為進(jìn)行規(guī)范和管理，解決集團(tuán)化辦學(xué)過程中遇到的各種問題，進(jìn)而提高集團(tuán)化辦學(xué)效果。

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作者:曹連吉吉 方晨晨 單位:首都師范大學(xué)教育學(xué)院