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本文作者：劉旭東王勝本蔣炳武工作單位：河北聯(lián)合大學(xué)

河北省高等教育投資的分析與比較

(一)河北省高等教育投資分析:1993—2008高等教育投資是外部資金向高校內(nèi)部轉(zhuǎn)移的過程，最終形成高等教育財政收入。我國高等教育經(jīng)費收入根據(jù)來源渠道，劃分為國家財政性教育經(jīng)費、社會團體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐(集)資經(jīng)費、事業(yè)收入(主要是學(xué)費)及其他教育收入(高校投資收益等)等形式。［2］從投資的角度，本文對河北省1993－2008年的高等教育財政數(shù)據(jù)進行了匯總分析，具體結(jié)果如表2和圖1:并軌，并確立教育成本分擔(dān)機制以來，高校事業(yè)費收入(主要是學(xué)費)呈強勢上揚趨勢，增長率是34.15%，高于國家財政性教育經(jīng)費增長率21.38%。而一直被寄予厚望的社會投資和學(xué)校自營收益轉(zhuǎn)移支付未見任何起色，甚至基本處于停滯和倒退(社會資助增長率為－9.22%)。同時，盡管其它投資(學(xué)校營業(yè)收入、投資收益等)增長率高達到87.41%，但總體貢獻率微小，幾乎可以簡略。從1993—2008年高等教育投資的平均值來分析，實行成本分擔(dān)機制前后，高等教育分項投資的構(gòu)成比例發(fā)生了顯著變化，詳見表3和圖2、圖3。上述圖表顯示，1993—1997年間，財政性投資占高等教育投資的68.57%，學(xué)費投資占29.31%;實行成本分擔(dān)后，這一比例變?yōu)?7.02%和54.27%。學(xué)費作為主要的事業(yè)經(jīng)費來源，成為了高等教育投資的主要形式。但從各種投資渠道的比例構(gòu)成來看，多元目標的高等教育投資體系依然未能形成，社會投資的發(fā)展仍受嚴重局限。盡管總體上高等教育投資呈增長趨勢，但并不能說明高等教育投資率是樂觀的，這種增長具有蒙蔽性，當用“生均”的標準去對總量進行分解時，這種蒙蔽性就被揭開了。由于數(shù)據(jù)所限，我們選取了生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費作為“生均投資”的分析指標，盡管存在一定偏差，但總體上能反映出生均投資狀況的基本特征。分析結(jié)果如圖4所示:圖4河北省高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費走勢圖:1993—2008從上圖可以發(fā)現(xiàn)，1993年以來，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費呈波浪起伏形，總體上未見增長趨勢。特別是自1999年國家擴招后，生均財政投入明顯不足，曲線呈下降趨勢，并且這種下降趨勢一直持續(xù)了近十年。“兩個比例”、“三個增長”是《教育法》對各級人民政府在教育投入方面做出的明確規(guī)定，是考核教育投入的重要指標。圖5反映了1993—2008年期間，這五項指標的變化情況。圖5河北省高等教育投資“兩個比例”、“三個增長”指標變化趨勢圖:1993—2008注:兩個比例:1．財政性教育經(jīng)費投入占GDP的比例、2．預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出的比例);三個增長:1．預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款的增長與財政經(jīng)常性收入的增長比例、2．生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增減比例、3．生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費增減比例)從圖中可以看出，在教育成本分擔(dān)機制確立以后，“兩個比例”并沒有出現(xiàn)預(yù)期中的比例性增長，財政性教育投資在國家公共投資中的優(yōu)先地位并未體現(xiàn);在“三個增長”指標分析中可以看出，實行教育成本分擔(dān)后，1997年確實成為了投資走向的一個分界點。躍進式的擴招，并同時沒有帶來加速的財政撥款增長，這就形成了生均教育事業(yè)費在1997年以后出現(xiàn)了持續(xù)近十年的下降。(二)河北省高等教育投資的國內(nèi)外比較本文將河北省高等教育投資與同期全國高等教育投資情況進行了對比，比較結(jié)果如圖6。圖6河北省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費與全國平均值比較圖:1993—2008該圖顯示，1993—2008年間河北省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費與全國平均值的曲線走向出奇地一致，呈曲線形平行狀態(tài)。但是，河北省的生均值一直處于全國水平之下(平均值1500元左右)，這表明，河北省的財政性高等教育投資與全國平均水平還存在較大差距。出于比較的全面性，本文分析了類似時期美國高等教育投資數(shù)據(jù)。美國是高等教育成本分擔(dān)理論的發(fā)源地，具有教育成本分擔(dān)的歷史傳統(tǒng)和成功經(jīng)驗。根據(jù)美國教育統(tǒng)計摘要的數(shù)據(jù)(NCES)，本文繪制了1980年—2001年期間美國公立高等教育分項投資比例構(gòu)成圖。圖7美國公立高等教育分項投資比例構(gòu)成圖(均值):1981－2001資料來源:U．S．NationalCenterforEducationStatistics，DigestofEducationStatistics，annual．從美國的經(jīng)驗來看，自成本分擔(dān)理論指導(dǎo)美國高等教育投資改革以后，市場資金在高等教育財政收入結(jié)構(gòu)中占有明顯優(yōu)勢。其中社會捐贈和大學(xué)銷售服務(wù)收入等份額，占美國全部公立高等教育投資的63.56%。這成為美國高等教育投資的最大貢獻者，遠高于各級政府26.23%的份額。在其他國家，私人承擔(dān)的高等教育份額也比較高，比如加拿大和澳大利亞私人分擔(dān)比例在50%左右，韓國更是高達77%。［2］同樣的比例，河北省社會投資僅占8.9%，政府投資卻高達40.8%。以學(xué)費為主的事業(yè)費成為投資最大的貢獻者，占投資總額的50%左右。由此看出，發(fā)達國家高等教育的財政投入體制是多元因素競爭性共存的。相比之下，河北省高等教育投資形式非常單一，政府資助和學(xué)生繳費成為高等教育投資的主要方式，社會資助力量和市場化運作機制遠未被激活。

分析與討論

基于實踐的分析研究，本文對《綱要》中就如何進行河北省高等教育投資改革，從以下幾點進行解讀，并提出相應(yīng)建議:1．根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的情況保障對高等教育公共財政投資的優(yōu)先權(quán)在“兩個比例”、“三個增長”的分析中，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，教育成本分擔(dān)后，河北省高等教育的財政性投資優(yōu)先權(quán)并未體現(xiàn)，財政投資的增長也并未隨著GDP的增長同步提高，河北省遠未實現(xiàn)教育財政性支出占GDP4%的目標。但令人可喜的是，在2011年3月1召開的全省教育工作會議上，多位省領(lǐng)導(dǎo)提出要加強和保障高等教育公共財政投資的力度?！柏斦Y金優(yōu)先保證教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。要健全教育經(jīng)費投入機制，加大財政投入力度，將教育作為財政支出的重點領(lǐng)域，確保財政教育支出如期達到中央核定比例目標，并保持穩(wěn)定增長”。［4］要做到落實“一個責(zé)任”、健全“一個體制”、做到“一個優(yōu)先”、實現(xiàn)“四個確保”和完善“五個機制”，以此來加強教育投入的保障。［4］特別是有人提出了更加具體的目標，“到2012年預(yù)算內(nèi)教育撥款占財政支出比例達到22%，各級學(xué)校生均經(jīng)費達到全國平均水平。努力提高地方公辦普通本科院校生均撥款標準，到2012年達到12000元。”［4］規(guī)劃的明確目標，是落實《綱要》要求的根本前提。建議政府在此目標規(guī)劃下，能夠使高等教育的投資優(yōu)先權(quán)得到切實的保證，從財政角度不讓高等教育投資仍處于被動地位。2．培育成熟的教育投資市場，完善高等教育投資的多元渠道教育市場機制的形成是實現(xiàn)高等教育成本分擔(dān)機制的必備條件，培育成熟的教育投資市場需要解決打破公共教育服務(wù)的政府的壟斷，建立教育服務(wù)的“生產(chǎn)者市場”;同時賦予學(xué)生和家長選擇學(xué)校的權(quán)力，確立教育受眾的“消費者主權(quán)”。這兩個基本問題的解決是完善高等教育投資機制的基本前提。從河北省1993－2008年的情況來看，河北省高等教育投資體系遠未達到成本分擔(dān)的理想目標，與全國平均水平也存在較大差距，更無法與發(fā)達國家相比。為此《綱要》提出了明確的發(fā)展目標，“健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入，把教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，擴大社會資源進入教育途徑。實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等多渠道籌措經(jīng)費的機制。完善學(xué)校債務(wù)化解機制和債務(wù)風(fēng)險控制機制，積極化解學(xué)校債務(wù)。健全國家資助政策體系”［5］在建立多元的高等教育投資體制過程中，政府應(yīng)當擺正自己在高等教育中的位置，積極培育多元的投資市場，鼓勵捐(集)資、贈予、轉(zhuǎn)移支付等多種形式的社會資金進入大學(xué)財政。政府應(yīng)在立法、稅收等方面提供政策保障。3.切實加強高校自身的收入轉(zhuǎn)移支付能力，維護大學(xué)的自治在市場經(jīng)濟條件下，政府要真正尊重高校的辦學(xué)主體和融資主體的地位，使高校真正成為多渠道籌集辦學(xué)資金的融資主體。高等學(xué)校應(yīng)當具有自主決定成本開支標準、制訂融資戰(zhàn)略的權(quán)力。政府應(yīng)當通過制訂減稅、免稅等稅收優(yōu)惠等政策，運用財政工具的調(diào)控權(quán)鼓勵高校通過合理運營獲得資金贏余，并且允許學(xué)校將贏余轉(zhuǎn)移支付到學(xué)校內(nèi)部改善辦學(xué)條件。另外，大學(xué)應(yīng)該尋求更靈活的辦學(xué)形式，通過“轉(zhuǎn)制”等方法，創(chuàng)辦產(chǎn)權(quán)多元的高等教育投資機構(gòu)，積極引入外資力量、社會力量行使高等教育投資的權(quán)利與義務(wù)。4．建立高校財政評估監(jiān)督機構(gòu)，提高和保障資金的利用效率評估監(jiān)督組織是構(gòu)成高校和政府之外的第三方，中間機構(gòu)能夠以“旁觀者”的立場更客觀的對高校財政投資進行評估和監(jiān)管，從而提高資金的利用率?！毒V要》在此方面也有具體建議，“加強經(jīng)費管理，建立科學(xué)化精細化預(yù)算和經(jīng)費管理機制，科學(xué)編制各類學(xué)校預(yù)算，提高學(xué)校預(yù)算執(zhí)行效率。在高等學(xué)校試行設(shè)立總會計師職務(wù)，公辦高等學(xué)?？倳嫀熡烧??！保?］另外，《綱要》還對各項任務(wù)進行了具有分工，在保障經(jīng)費投入方面，明確提出建立由省財政廳、省教育廳、省發(fā)改委、省審計廳等十多部門的聯(lián)動保障體系。［5］這些具體措施將有力推進河北省高等教育投資的穩(wěn)健成長。5．加強高等教育財政資助的立法建設(shè)新中國成立以來，我國高等教育財政資助立法嚴重滯后，尚未見到全國人大制定的高等教育財政資助專門法律，只在學(xué)校條例或者教育法規(guī)中有關(guān)于教育財政資助方面的條款。由于缺乏有效的法律保障，因此教育財政資助在國民經(jīng)濟中的分配比例一直偏低。教育財政資助的嚴重不足，成為普及和發(fā)展高等教育的重要障礙。對此，已引起決策部門的重視，在《綱要》中已經(jīng)有專門章節(jié)闡述了高等教育立法的規(guī)劃。第二十一章“依法治教”部分指出，“加強教育法治建設(shè)，加快依法治教進程，充分發(fā)揮法律手段在協(xié)調(diào)教育關(guān)系、規(guī)范教育行為、維護教育秩序、促進教育發(fā)展中的作用……依法行使辦學(xué)自主權(quán)……建立依法治校評估檢查制度”。［6］這些依法治教內(nèi)容的提出，表明了河北省對大力加強教育法制進程的重視。但客觀地分析，這些文字性描述仍然很籠統(tǒng)，缺乏具體操作性，特別是沒有提到針對高等教育投資的專門立法規(guī)劃，這實應(yīng)引起高度重視。這反映出，今后河北省高等教育投資改革依然任重而道遠?？傊诮逃杀痉謸?dān)目標下，投資體制的改革和完善是保障高等教育可持續(xù)發(fā)展的根本出路。謀求多元的高等教育投資體制，既能提高高校的辦學(xué)自主權(quán)，多渠道的調(diào)動社會力量進行融資引資，推動河北省高等教育的不斷發(fā)展，又能在一定程度上澄清政府的高等教育管理職責(zé)，回歸政府的本原角色，從而引導(dǎo)市場力量和學(xué)術(shù)力量對大學(xué)管理的加強，最終構(gòu)建基于高等教育成本分擔(dān)目標下的高等教育投資體制，促進現(xiàn)代大學(xué)制度的形成。