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摘要：高等職業(yè)教育屬于國家高等教育的重要組成部分，其健康有序發(fā)展將對國家經濟建設貢獻巨大?！吨袊圃?025》明確提出要強化職業(yè)教育，加大專業(yè)技術人才和技能人才的培養(yǎng)，這為高職教育的再一次騰飛提供了契機。但是，當前我國高職教育法制建設水平滯后于高職教育的發(fā)展，高職教育法制建設存在碎片化、結構紊亂的現(xiàn)象，與高職教育發(fā)展極不相稱。因此，通過修訂完善《中華人民共和國職業(yè)教育法》、構建高職教育配套法規(guī)體系以及強化高職教育法律執(zhí)行監(jiān)督體系，已成為高職教育法制建設乃至高職教育發(fā)展急需解決的現(xiàn)實問題。

關鍵詞：高職教育；法制建設；新時代

我國高等職業(yè)教育在經歷了21世紀初的快速擴張期后，其規(guī)模已經可以和普通高等教育相提并論，緊隨而來的是當前我國高職教育面臨的發(fā)展瓶頸。為了解決當前高職教育面臨的困難和問題，使其規(guī)范有序發(fā)展，國務院及地方政府出臺了大量行政法規(guī)，試圖用法制手段來規(guī)范和保障高職教育建設，成效明顯，但同時也暴露了高職教育法制建設存在的一些問題。在此背景下，探索如何建立一個結構合理、邏輯嚴密、協(xié)調統(tǒng)一的高職教育法律體系顯得尤為迫切。

1我國高等職業(yè)教育法制建設發(fā)展歷程

我國高等職業(yè)教育及職業(yè)教育法制建設發(fā)展均較滯后，在相當長的時間內并沒有獲得明確的法律地位，直至1982年《中華人民共和國憲法》出臺，才解決了職業(yè)教育的法律依托問題。其“總綱”第十九條第二款規(guī)定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育?！逼鋵⒙殬I(yè)教育與中等教育、高等教育一起作為國家教育發(fā)展的對象，首次確立了職業(yè)教育的憲法地位，把職業(yè)教育納入國民教育體系之中。1985年5月，中共中央了《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》作為黨指引當時教育體制改革的綱領性文獻，地位重要?！稕Q定》指出：要調整中等教育結構，大力發(fā)展職業(yè)技術教育；明確了高中階段的職業(yè)技術教育和高等職業(yè)技術教育的生源來源，并提出要“在重點發(fā)展中等職業(yè)技術教育的同時，積極發(fā)展高等職業(yè)技術學院”，這是我國官方首次使用“高等職業(yè)技術院?！边@個名稱?！稕Q定》是在黨的十二屆三中全會力行改革經濟體制的大背景下的，是為了適應當時社會生產發(fā)展的需要，其對職業(yè)技術教育的發(fā)展做出了專門的闡述和要求，為我國長期薄弱的職業(yè)技術教育助力推進。同時，在當時社會對高等職業(yè)技術教育觀念比較模糊的時候，首次提出要積極發(fā)展高等職業(yè)技術教育，在促進職業(yè)教育多樣化發(fā)展以及中職與高職教育的有機銜接上發(fā)揮了巨大作用，為高等職業(yè)技術教育的發(fā)展提供了契機，也為高等職業(yè)教育入法打下了基礎。1996年5月，第八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）。該法的制定是對改革開放以來我國職業(yè)教育的肯定和總結，至此職業(yè)教育建設逐漸走向了法制化建設的道路?！堵殬I(yè)教育法》第十三條規(guī)定：“職業(yè)學校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學校教育。”其首次把高等職業(yè)教育作為職業(yè)教育體系的一個方面，與初等、中等職業(yè)教育一起寫入法律，為大力發(fā)展高等職業(yè)教育提供了法律依托，在高等職業(yè)教育發(fā)展史上具有里程碑式的意義。1998年8月，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），該法第六十八條規(guī)定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學校?！逼涿鞔_了高職院校的屬性和地位：在教育類別上它是職業(yè)型教育，不同于學術型、研究型教育；在教育層級上它是高等教育，不同于中等職業(yè)教育，是與普通高等教育平行的、職業(yè)教育的高級階段。至此，高職教育的發(fā)展方向更為明確、發(fā)展目的更為清晰。新中國成立后，國務院及其部委、地方各級人大及政府也先后制定了一些涉及高職教育發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，這些法規(guī)從相對微觀、注重操作的層面對高職教育的發(fā)展做出了比較詳細的規(guī)定。尤其是《職業(yè)教育法》實施后，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)轄區(qū)經濟發(fā)展及職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，陸續(xù)頒布了轄區(qū)職業(yè)教育實施條例或辦法，作為《職業(yè)教育法》的地方配套法規(guī)，以支撐本地區(qū)職業(yè)教育有序發(fā)展[1]。近年來，為促進職業(yè)教育適應社會經濟轉型及科學技術飛躍式發(fā)展，國務院先后了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《關于職業(yè)教育改革與發(fā)展情況的報告》《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《關于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告和審議意見的報告》等一系列關于職業(yè)教育的法律法規(guī)，尤其是2014年5月國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，對高等職業(yè)教育發(fā)展的基本原則、目標任務、方式方法等進行了全面的闡述，為高職教育建設走向規(guī)范化打下了法律基礎?？梢哉f我國高等職業(yè)教育法制建設發(fā)展到現(xiàn)在，雖然還沒有專門的高等職業(yè)教育法，但也初步形成了以《職業(yè)教育法》為中心，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章為補充的高等職業(yè)教育法規(guī)體系。

2我國高等職業(yè)教育法制建設問題分析

2.1高職教育法制建設與高職教育發(fā)展不平衡。從20世紀80年代我國東南沿海經濟發(fā)達地區(qū)率先創(chuàng)辦職業(yè)大學至今，高職教育發(fā)展已有40年歷史。并且，隨著改革開放的逐步深入及社會經濟的飛速發(fā)展，我國高職教育也經歷了“探索發(fā)展—示范建?！焖贁U張”的發(fā)展歷程。2015年《全國職業(yè)教育工作專項督導報告》指出：2014年，全國高等職業(yè)院校1327所，招生337.98萬人，我國高等職業(yè)教育規(guī)模首次突破1000萬[2]。而在高職教育法制建設方面，作為職業(yè)教育的基本法，《職業(yè)教育法》自1996頒布至今，沒有根據(jù)職業(yè)教育及經濟社會不斷發(fā)展變化的情況及時進行修訂，致使職業(yè)教育乃至高職教育的社會認同感不強、地位低、辦學經費得不到保障等等，而與高職教育相關的配套法律法規(guī)均為各地方政府和國務院部委的規(guī)章及指示要求，其在法律實效上大打折扣，并且造成高職教育辦學一定程度上的混亂。2.2職業(yè)教育法律規(guī)范碎片化，不成體系。我國高等職業(yè)教育法律規(guī)范散見于《職業(yè)教育法》《高等教育法》《教師法》等法律規(guī)定中。而《教育法》《高等教育法》作為國家教育的基本法規(guī)，均只提到職業(yè)教育，特別是《高等教育法》全文僅有一處出現(xiàn)了“職業(yè)技術教育”。并且《職業(yè)教育法》制定之時高等職業(yè)教育尚處于起步狀態(tài)，其制定的主要目的是為了規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，在法律天然“滯后性”的特點下，其不可能對高等職業(yè)教育的發(fā)展進行詳細的規(guī)定。在高職教育基本法及專項法律欠缺的情況下，涉及高職教育發(fā)展各個方面的法律規(guī)定大多為各級地方政府、國務院及其部門的各類通知、決定及意見，由于其缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，導致法律規(guī)定臨時性、隨意性強，在內容上相對單一、不具有普遍性，在結構上比較零散、不成體系，在效力上層級較低、不具權威性。2.3職業(yè)教育法律規(guī)范結構紊亂。作為職業(yè)教育的基本法律，《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育做了原則性的規(guī)定，但是對于涉及職業(yè)教育的一些具體問題以及對其發(fā)展產生影響的事項并沒有做出專項法律規(guī)定，而是依賴政府進行政策性主導和調控，出臺大量的《決定》《意見》《通知》《計劃》，從而導致職業(yè)教育立法在縱向結構上出現(xiàn)了斷層，并且由于其立法缺乏系統(tǒng)性和同一性，立法的角度、部門不一，實施的時間、地域不同，導致法規(guī)、規(guī)章之間橫向邊界不清，相互交叉重疊，法律法規(guī)結構紊亂。

3完善我國高職教育法制建設的幾點建議

3.1加快修訂《職業(yè)教育法》，做好高職教育法制建設頂層設計?！堵殬I(yè)教育法》不僅僅是初等和中等職業(yè)教育的母法，也是高等職業(yè)教育的母法，但其沒有對高職教育的性質、任務、管理、運行等根本問題做出規(guī)定，明顯與高職教育發(fā)展現(xiàn)狀不相適應。早在2009年，教育部在工作要點中就明確提出要加快《職業(yè)教育法》修訂進程，如今這一工作顯得更為迫切。3.1.1確立與高職教育地位相對應的教育體系。根據(jù)《高等教育法》“高等職業(yè)學校屬于高等學?！钡囊?guī)定，在《職業(yè)教育法》中進一步明確高職教育與普通高等教育并重的法律地位，構建由技術?？?、技術本科和技術研究生為主體的區(qū)分層級的高職教育學歷體系，從法律制度上解決長期以來高職教育被“看低”、被質疑“是不是大學”，以及高職教育在高等教育領域被邊緣化、現(xiàn)實存在感逐漸弱化的現(xiàn)象，剎住近年來由于愈演愈烈的高職院校升本的“升級戰(zhàn)”而引起的脫離職業(yè)教育序列的現(xiàn)象，讓高職院校認清職能使命，不忘初心、做好本職。3.1.2建立科學合理的高職教育管理體系。根據(jù)《教育法》第十四條“高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”的規(guī)定，建立在國務院領導下，省級政府主管、地（市）級政府協(xié)助、社會參與的高職教育管理體制，并且按照《高等教育法》第三十二條至三十八條的規(guī)定，強化高職教育享有的同普通高等教育同等的7項自主辦學權利，保障高職院校能夠依據(jù)社會經濟發(fā)展、地方建設需求及學校實際情況，在法律框架內靈活自主開展學科專業(yè)設置、招生比例調節(jié)、教職人員評聘、對外科學技術交流以及經費財產使用等。3.1.3構建多層次的高職教育保障體系。根據(jù)《高等教育法》第七章高等教育投入和條件保障的相關規(guī)定，在法律上進一步明確教育經費分配原則，調整高職教育與普通高等教育公共教育經費的分配比例，制定公平的財政政策，改變高職教育投入受地區(qū)經濟發(fā)展制約嚴重的現(xiàn)象。同時，制定具體的激勵政策，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體及個人向高職教育投入資金，為高職教育發(fā)展提供經費補充，逐步建立以政府投入為主、受教育者及社會投入為兩翼的高職教育經費保障體系。3.1.4完善產學研結合的人才培育模式。2014年國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中明確提出“?？聘叩嚷殬I(yè)院校要密切產學研合作”，為校企合作實施產學研相結合方式提供了基本依據(jù)。為落實決定要求，各地方政府也陸續(xù)采取了一系列發(fā)展高職教育的舉措，但是由于缺乏法律層面的強制性規(guī)范，并且各地出臺的規(guī)章制度力度不一、舉措各異，甚至不盡合理，導致企業(yè)的參與積極性不高，實效并不明顯。因此，有必要在法律中明確企業(yè)參與高職教育的權利及義務，制定企業(yè)參與標準、規(guī)范參與方式，明確政府在產學研中的職能定位，同時也對高職院校參與產學研活動進行規(guī)范，從而實現(xiàn)學校和企業(yè)雙贏合作。3.2制定高職教育配套法規(guī)，構建協(xié)調統(tǒng)一的高職教育法律體系。高等職業(yè)教育是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會的方方面面，《職業(yè)教育法》能夠對高職教育的基本制度做出原則性規(guī)定，但是到具體操作層面只有這一基本法還遠遠不夠，還需要就其機構設置、組織運行、保障管理等方面做出專項法律規(guī)定，調整相應領域的問題。3.2.1厘清法律橫向邊界。應當按照《職業(yè)教育法》中關于高職教育的調整范圍、對象，圍繞高職教育這一中心，合理劃分法律門類，使高職教育專項法律相互之間邊界清晰、互為支撐，做到門類統(tǒng)一、內容齊全，共同凝練高職教育法律體系的“靈魂”。3.2.2嚴密法律縱向邏輯。嚴格按照法律效力層級，堅持上位法統(tǒng)領下位法、基本法統(tǒng)領專項法的原則，構建層級分明、內容協(xié)調、邏輯嚴謹?shù)目v向高職教育法律體系。一是在《憲法》統(tǒng)領下，依據(jù)《教育法》《高等教育法》，修訂完善《職業(yè)教育法》，對高職教育領域根本性、全局性問題做出一般性規(guī)定；二是根據(jù)《職業(yè)教育法》，對高職教育發(fā)展建設的非根本性、局部性、專項性內容做出具體法律規(guī)定，增強法律的執(zhí)行力和可操作性，為高職教育建設提供更加明確的法律指引；三是在法律統(tǒng)領下，各地方立法部門根據(jù)地區(qū)社會經濟發(fā)展情況以及高職教育發(fā)展現(xiàn)狀，制定具有地方特色、針對性較強的法律規(guī)章，作為《職業(yè)教育法》和專項法律規(guī)范的有力補充，共同推動高職教育規(guī)范有序發(fā)展。3.3強化末端控制和監(jiān)督，構建高效的高職教育法律實施體系。法律的關鍵在于實施，再好的法律如果得不到有效實施也只是一紙空文。因此，在制定齊備的高職教育法律規(guī)范基礎上，還應該健全法律執(zhí)行監(jiān)督機制，確保法律規(guī)范得到有效施行。而高職教育法律規(guī)范的執(zhí)行與政府部門、企事業(yè)單位、社會團體和職業(yè)教育機構等密切相關，應當明確各部門的職能、責任，提高依法行政水平。3.3.1建立高職教育年度報告制度。根據(jù)《高等教育法》第十四條的規(guī)定，在《職業(yè)教育法》中明確建立各級政府高職教育專項報告制度。地（市）級地方政府每年應當就本地區(qū)高職教育發(fā)展建設情況專題報送省級人民政府，省級人民政府應當匯集、整理本轄區(qū)范圍內高職教育開展及高職教育法規(guī)落實情況，分析研判轄區(qū)內高職教育發(fā)展形勢，并制定針對性的措施、提出意見建議，報國務院審查，為國務院制定國家高職教育發(fā)展決策提供可靠依據(jù)。3.3.2強化人大教育執(zhí)法檢查機制。2015年上半年，全國人大常委會開展了《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查，時任委員長的張德江同志親自擔任檢查組組長、親自做執(zhí)法檢查報告并主持專題問詢，這充分體現(xiàn)了全國人大常委會對職業(yè)教育工作的高度重視。在這種背景下，充分發(fā)揮地方各級人大教育執(zhí)法檢查作用，建立各級人大高職教育專項執(zhí)法檢查機制顯得尤為重要，這不僅能夠有效監(jiān)督地方各級政府高職教育法規(guī)落實情況，更能突出高職教育法律地位，營造良好的高職教育法制發(fā)展環(huán)境。3.3.3充分利用社會輿論監(jiān)督作用。社會輿論監(jiān)督主要是指公眾利用大眾傳播媒介對國家機關、國家機關工作人員和公眾人物的與公共利益有關的事務進行揭露、批評和提出建議的行為[3]。隨著網(wǎng)絡、自媒體的迅速發(fā)展，社會輿論監(jiān)督已經涉及社會的各個方面，發(fā)揮的作用也越來越大。高職教育發(fā)展建設也應當與時俱進，充分利用社會輿論監(jiān)督的巨大威力，充分發(fā)揮高職院校學生、家長、新聞媒體、社會團體等民間力量的作用，引導、規(guī)范其對高職教育執(zhí)法行為進行強有力的監(jiān)督。

參考文獻：

[1]朱愛瑩，謝元海.法制的保障與職教的未來———關于江西職業(yè)教育立法與職業(yè)教育發(fā)展的思考[J].職教論壇，2014（31）：80-84.

[2]全國職業(yè)教育工作專項督導報告[EB/OL].（2015-09-15）[2015-10-05]2015-09-15.

[3]周甲祿.輿論監(jiān)督權論[M].濟南：山東人民出版社，2006.

作者:陳藝麗 單位:漳州衛(wèi)生職業(yè)學院