導(dǎo)語(yǔ)：環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的必要性與重要性

（一）環(huán)境法制建設(shè)是由環(huán)境保護(hù)的特性決定的自然環(huán)境是人類賴以生存的條件，人類的永續(xù)發(fā)展離不開(kāi)良好的環(huán)境，這決定了環(huán)境保護(hù)具有持久性，具有不以人類意志為轉(zhuǎn)移的客觀性，因此保護(hù)環(huán)境是人類世世代代都逃避不掉的永恒事業(yè)?！耙弓h(huán)境保護(hù)固定下來(lái)，永續(xù)下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，使環(huán)境保護(hù)不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法的改變而改變?！保?］因此必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，用制度來(lái)保護(hù)環(huán)境。

（二）我國(guó)的環(huán)境現(xiàn)狀要求進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)環(huán)境保護(hù)是常談常新的話題，一直受到國(guó)家的重視。但是，環(huán)保政策卻經(jīng)常被束之高閣，停留于文件和口號(hào)上，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，環(huán)境態(tài)勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。2013年春秋兩季北方地區(qū)集中爆發(fā)的連續(xù)大規(guī)模霧霾天氣雖然只是我國(guó)面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題的冰山一角，卻再次敲響了環(huán)境保護(hù)最沉重的警鐘。解決環(huán)境問(wèn)題，改善環(huán)境質(zhì)量，發(fā)達(dá)國(guó)家治理環(huán)境污染的措施和經(jīng)驗(yàn)對(duì)處于類似境遇的我國(guó)具有借鑒意義。通過(guò)制定科學(xué)的環(huán)境法律，規(guī)定、調(diào)整與環(huán)境資源有關(guān)的各方利益和利害關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作的制度化、法律化，將環(huán)境法制作為解決環(huán)境問(wèn)題的根本出路。

二、我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)面臨的困境

（一）環(huán)境法學(xué)核心概念不確定

“范疇體系的建立是一門學(xué)科成熟的標(biāo)志?！保?］環(huán)境法制建設(shè)首先必須明確環(huán)境法學(xué)的核心概念。這不僅關(guān)乎環(huán)境法學(xué)的獨(dú)立學(xué)科地位，更從根本上影響著當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題的解決。因此，環(huán)境法制建設(shè)必須圍繞著環(huán)境法學(xué)的核心概念來(lái)展開(kāi)，否則便不能構(gòu)建出邏輯一致、效果統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的環(huán)境法制體系，最終也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的終極目標(biāo)———“從根本上解決環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧”［3］。然而我國(guó)環(huán)境法學(xué)迄今為止仍然沒(méi)有形成公認(rèn)的核心概念。這阻礙了環(huán)境法學(xué)學(xué)科的獨(dú)立、發(fā)展和走向成熟，也導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的裹足不前或者是雜亂無(wú)章。環(huán)境法核心概念的缺位導(dǎo)致“環(huán)境法學(xué)諸理論之間往往各自為陣，缺乏呼應(yīng)與配合，無(wú)法推動(dòng)環(huán)境法學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科的整體發(fā)展”［4］，同時(shí)也不能將現(xiàn)行環(huán)境法諸原則、制度凝結(jié)為一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體系，更不能對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境法制建設(shè)提供具體指導(dǎo)。同時(shí)這種缺位也是目前環(huán)境法制領(lǐng)域混亂的根本原因。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度尚不完善

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，我國(guó)已經(jīng)制定環(huán)境與資源保護(hù)法26部，行政法規(guī)50項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200項(xiàng)，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，地方性法規(guī)和規(guī)章1600多項(xiàng)［5］。毋庸置疑，隨著十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家的重要工作，環(huán)境法制體系會(huì)進(jìn)一步膨脹。但是空前繁榮的環(huán)境立法并沒(méi)有解決當(dāng)前我國(guó)面臨的環(huán)境危機(jī)。雖然現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律存在現(xiàn)代環(huán)保理念和具體制度的缺位，規(guī)定的基本制度不全面，留有大量的制度空白等不足。但問(wèn)題的關(guān)鍵也許不在于現(xiàn)行環(huán)境法制不夠全面，而在于現(xiàn)行規(guī)范大多沒(méi)有得到真正落實(shí)，未能充分發(fā)揮其作用。由于環(huán)境法學(xué)核心范疇的缺位，導(dǎo)致確立的環(huán)境制度之間缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，同其他法律規(guī)范中的環(huán)保條款缺乏有效銜接，相關(guān)的配套制度仍不健全，現(xiàn)有規(guī)定又存在過(guò)于原則的弊端，從而降低了現(xiàn)行制度的可行性，無(wú)法充分發(fā)揮其防治污染、保護(hù)環(huán)境的作用。同時(shí)，現(xiàn)行環(huán)境規(guī)范沒(méi)有理清政府、企業(yè)和公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，生態(tài)文明建設(shè)義務(wù)和責(zé)任機(jī)制不清，角色定位不準(zhǔn)確。此外，具體的環(huán)保規(guī)定也存在對(duì)環(huán)境違法行為處罰上限太低，致使違法成本低、守法成本高等弊端和環(huán)境權(quán)益損害救濟(jì)機(jī)制不健全等問(wèn)題。

（三）環(huán)境法構(gòu)建的環(huán)境管理體制存在明顯弊端

環(huán)境法制建設(shè)要求把生態(tài)文明的理念體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程中去，但現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境管理體制很難實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。首先，我國(guó)現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的地方政府績(jī)效考評(píng)制度不利于環(huán)境法制建設(shè)。我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展高于一切，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是地方官員政績(jī)考評(píng)的最重要指標(biāo)。推動(dòng)政府運(yùn)用行政力量強(qiáng)制推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，并成為現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者。因此政府將公共行政的經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為關(guān)注點(diǎn)，通過(guò)建立層層經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制來(lái)達(dá)到追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的目標(biāo)。其次，生態(tài)環(huán)保部門職能的分散交叉、部門職責(zé)定位的不準(zhǔn)確造成了現(xiàn)行環(huán)境法制的混亂。我國(guó)環(huán)保部門眾多，對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的管理比較分散，各部門職能劃分不清晰、職責(zé)定位不準(zhǔn)確，容易導(dǎo)致多頭管理或管理盲區(qū)。各部門往往從自身角度提出有關(guān)環(huán)保的指導(dǎo)意見(jiàn)，制定環(huán)保規(guī)范性文件，規(guī)定環(huán)保的具體制度，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了環(huán)境法制的混亂。最后，環(huán)境保護(hù)部門責(zé)任與權(quán)力的不匹配導(dǎo)致環(huán)境法制建設(shè)力量不足。我國(guó)對(duì)環(huán)境質(zhì)量實(shí)行地方政府責(zé)任制。一方面，環(huán)保部門隸屬于地方政府，受政府領(lǐng)導(dǎo)，而地方保護(hù)主義仍未徹底消除，這造成了環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)“頂?shù)米〉恼静蛔。镜米〉捻敳蛔　?；另一方面，地方環(huán)保部門的監(jiān)管力量薄弱，與日益繁重的環(huán)保工作越來(lái)越不相稱，基層環(huán)保部門在落實(shí)環(huán)境法制方面的人力、財(cái)力、物力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象［6］。

三、我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的對(duì)策

（一）確立公眾環(huán)境利益（即環(huán)境公益）作為環(huán)境法學(xué)的核心范疇

環(huán)境法學(xué)核心范疇的重要性不言而喻。目前我國(guó)環(huán)境法學(xué)界對(duì)于環(huán)境法學(xué)核心范疇的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在環(huán)境權(quán)和公眾環(huán)境利益上。環(huán)境權(quán)論者以美國(guó)薩克斯教授提出的“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”為理論依據(jù)，認(rèn)為“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問(wèn)題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”［7］，“是一項(xiàng)新型的獨(dú)立的基本人權(quán)”［8］，“應(yīng)該在憲法中把它確立為一項(xiàng)基本權(quán)利”。另一部分學(xué)者卻認(rèn)為環(huán)境權(quán)理論難挑環(huán)境法學(xué)核心范疇的大梁，因?yàn)樗綑?quán)性質(zhì)的環(huán)境權(quán)理論本身存在無(wú)法自圓其說(shuō)的矛盾［9］，同時(shí)又無(wú)法將整體環(huán)境這一不可分割的公共利益作為其權(quán)利客體，更不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境法制保護(hù)環(huán)境的價(jià)值目標(biāo)。他們認(rèn)為，只有“公眾環(huán)境利益才能真正擔(dān)當(dāng)起環(huán)境法學(xué)核心范疇的大任?！保?0］經(jīng)過(guò)比較分析，本文更傾向于采納第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為將公眾環(huán)境利益作為環(huán)境法的核心范疇更有利于環(huán)境法制的建設(shè)，更有利于環(huán)境問(wèn)題的解決。

第一，環(huán)境權(quán)自身存在無(wú)法克服的局限性不能與具有明顯公益色彩的整體環(huán)境相匹配。私權(quán)性的環(huán)境權(quán)理論更多強(qiáng)調(diào)了個(gè)體性，強(qiáng)調(diào)每個(gè)公民所享有的具體環(huán)境權(quán)利，這與環(huán)境的整體性和公共性是相悖的，這種通過(guò)賦予個(gè)體權(quán)利來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的思維模式，無(wú)法適應(yīng)環(huán)境保護(hù)這樣的公益領(lǐng)域。最后往往將主體對(duì)環(huán)境的權(quán)利曲解為主體對(duì)環(huán)境要素所享有的權(quán)利，以達(dá)到自圓其說(shuō)的目的。環(huán)境公益理論將全人類或者一定地域范圍（如國(guó)家）內(nèi)的環(huán)境作為一定集體的不可分割的共同利益進(jìn)行保護(hù)，這與環(huán)境法制的公益性是吻合的。

第二，環(huán)境權(quán)理論無(wú)法解釋環(huán)境法諸現(xiàn)象、諸理論和原則，無(wú)法給具體環(huán)境制度建設(shè)提供指導(dǎo)。私權(quán)性的環(huán)境權(quán)理論或許尚可解釋環(huán)境損害賠償和侵權(quán)救濟(jì)等私法色彩的制度，但無(wú)法解釋環(huán)境法制建設(shè)中存在的如環(huán)境許可、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境公益訴訟等具有明顯公法色彩的制度?！爸挥幸原h(huán)境公益為起點(diǎn)才能夠邏輯一致地解釋既有環(huán)境法現(xiàn)象，環(huán)境法與傳統(tǒng)法律部門不一致的地方都能夠（也只能）從環(huán)境公益那里找到合法性說(shuō)明”［11］。

第三，環(huán)境權(quán)理論無(wú)助于環(huán)境法價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，環(huán)境法制以保護(hù)環(huán)境作為價(jià)值取向?！碍h(huán)境權(quán)雖然能夠?yàn)榄h(huán)境受害者主張個(gè)人救濟(jì)提供依據(jù)，但卻不可能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題，也難以對(duì)環(huán)境損害提供充分救濟(jì)?！保?2］但是，環(huán)境公益卻是以整體環(huán)境作為對(duì)象，對(duì)任何環(huán)境的破壞，無(wú)論是否產(chǎn)生了直接損害，皆可以訴諸法律，請(qǐng)求救濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的絕對(duì)保護(hù)。

第四，從國(guó)際司法實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)法院普遍拒絕承認(rèn)私權(quán)性的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)自西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)端以來(lái)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。環(huán)境權(quán)成為環(huán)境立法的普遍趨勢(shì)和通行做法。越來(lái)越多的國(guó)家在憲法或環(huán)境基本法中對(duì)實(shí)體環(huán)境權(quán)作出了抽象的、原則性的規(guī)定或政策性的宣告。遺憾的是，這些立法大多停留于抽象層面，并未因此而產(chǎn)生出具有可操作性的具體制度?！半m得到了有限的承認(rèn)，但法院認(rèn)為在立法者通過(guò)法律將其具體化之前，不能作為直接主張權(quán)利的依據(jù)?！保?3］而以環(huán)境公益為核心來(lái)保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，卻得到了司法的認(rèn)同，并建立起相關(guān)的制度，如“美國(guó)的‘公民訴訟’制度、日本的公害糾紛行政處理制度和公害健康受害行政補(bǔ)償制度等即其著例”［14］。

（二）健全環(huán)境法律制度，落實(shí)環(huán)境法律規(guī)范

“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度?！保?5］十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)取得了顯著成績(jī)，形成了比較完善的環(huán)境法制體系。但諷刺的是，就在我國(guó)環(huán)境立法空前繁榮的年代里，環(huán)境污染卻越來(lái)越嚴(yán)重。這說(shuō)明我國(guó)的環(huán)境立法自身及其實(shí)施存在著重大問(wèn)題。新形勢(shì)下，建設(shè)環(huán)境法制必須轉(zhuǎn)變環(huán)境立法理念，科學(xué)合理立法，更加注重環(huán)境法律的實(shí)施。

1.轉(zhuǎn)變立法理念，實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法的合理轉(zhuǎn)型。我國(guó)環(huán)境法律體系已經(jīng)相當(dāng)龐大，存在的立法盲區(qū)并不多，現(xiàn)階段的環(huán)境法制建設(shè)應(yīng)側(cè)重于“改錯(cuò)”與“補(bǔ)缺”，即修正現(xiàn)行環(huán)境制度的不科學(xué)性與彌補(bǔ)環(huán)境立法空白相結(jié)合?，F(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范的最大不足就是不具可操作性的一般號(hào)召性規(guī)范較多，實(shí)質(zhì)性的行為規(guī)范和法律責(zé)任規(guī)范較少。環(huán)境規(guī)范本身不具操作性也是得不到落實(shí)的重要原因。完善環(huán)境立法，首先應(yīng)加入環(huán)境責(zé)任追究制度，“立法中應(yīng)將污染者與責(zé)任具體化、明確化，誰(shuí)污染誰(shuí)治理?！保?6］改變環(huán)境法律規(guī)范重環(huán)境行政相對(duì)人的法律責(zé)任，輕政府的環(huán)境法律責(zé)任的現(xiàn)狀，“增加追究政府環(huán)境責(zé)任的條款在我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)中的分量和比重”［17］。利用新《民事訴訟法》中確立的“公益訴訟”制度，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任”。此外，必須糾正現(xiàn)行環(huán)境立法以污染事后治理為核心的理念，在立法中更加注重對(duì)環(huán)境和資源的事前保護(hù)，提高立法的預(yù)防性和前瞻性。我國(guó)存在的“立法越繁榮，污染越嚴(yán)重”的怪圈，同事后立法思維模式是有關(guān)系的?！碍h(huán)境立法一定要堅(jiān)持‘立法為主，保護(hù)優(yōu)先’的原則，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)保護(hù)并重，堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并舉的方針?！杯h(huán)境立法可以更多地借鑒環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)較好的先進(jìn)國(guó)家的制度和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，環(huán)境立法要注意制度之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，注意環(huán)境立法同其他部門法的銜接和保持邏輯一致，在公眾環(huán)境利益的核心范疇指導(dǎo)下，系統(tǒng)合理地構(gòu)建環(huán)境法制體系。最后，環(huán)境立法要完善法律監(jiān)督體系。環(huán)境法律要得到落實(shí)，必須有完善的法律監(jiān)督體系。尤其是我國(guó)，在環(huán)保領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，自由裁量權(quán)大，法律監(jiān)督尤為必要。環(huán)境立法應(yīng)建立包括正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督手段，構(gòu)建涵蓋立法、行政、司法、政黨、社會(huì)組織及公眾的完善法律監(jiān)督體系，“健全舉報(bào)制度，落實(shí)社會(huì)監(jiān)督”。

2.保證環(huán)境法律規(guī)范和制度的實(shí)施，是環(huán)境法制建設(shè)的重點(diǎn)。環(huán)境執(zhí)法不力，各部門之間相互脫節(jié)，社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)不高、主動(dòng)性不強(qiáng)也是我國(guó)環(huán)境法治效果不理想的重要原因。環(huán)境法制不能只做好看的“花瓶”，必須得到實(shí)施才有生命力，才能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。因此，環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)加大環(huán)境執(zhí)法力度。當(dāng)前加大環(huán)境執(zhí)法的力度，就是要嚴(yán)格落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》確立的各項(xiàng)環(huán)境制度，貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)有關(guān)生態(tài)文明制度建設(shè)的各項(xiàng)新要求。環(huán)境法制的實(shí)施要求改變各執(zhí)法部門相互脫節(jié)、各自為政的局面。各部門間可以建立高規(guī)格的環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各行政部門有關(guān)環(huán)境保護(hù)的工作，加強(qiáng)相關(guān)部門與環(huán)境執(zhí)法部門在日常執(zhí)法工作中的溝通和配合。通過(guò)部門相互協(xié)作或聯(lián)動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理環(huán)境事件，提高政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的反應(yīng)能力和應(yīng)急處置能力，總結(jié)環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一執(zhí)法行為，保證環(huán)境執(zhí)法程序的流暢性、高效性。同時(shí)，環(huán)境法制建設(shè)又是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要各方的參與才能實(shí)現(xiàn)，特別是社會(huì)公眾的參與。環(huán)境法制的實(shí)施要求提高社會(huì)公眾的環(huán)境意識(shí)，要求公眾以負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與到環(huán)境法制建設(shè)中來(lái)，自覺(jué)維護(hù)自身環(huán)境權(quán)利，履行環(huán)保義務(wù)，發(fā)揮公眾的社會(huì)監(jiān)督作用。政府應(yīng)該為公眾參與環(huán)境事務(wù)提供便利，及時(shí)公布環(huán)境信息，加大環(huán)境保護(hù)基本知識(shí)及相關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，完善公民環(huán)境訴求表達(dá)的渠道和方式。

（三）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理體制改革

1.改革地方政府政績(jī)考核體制，實(shí)行生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度。地方政府政績(jī)考核是引導(dǎo)地方政府工作方向的重要激勵(lì)機(jī)制。環(huán)境法制建設(shè)必須充分利用地方政府政績(jī)考核制度的導(dǎo)向作用，把地方政府的注意力吸引到環(huán)保領(lǐng)域中來(lái)。這要求“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重”，實(shí)行生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度。十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”，也是為了糾正地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)造成的傾向。實(shí)行生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度，必須注意以下幾點(diǎn)：

（一）必須兼顧制度的目的性與導(dǎo)向性，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)“雙贏”的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展的目的與引導(dǎo)各級(jí)政府堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、樹(shù)立正確的“綠色政績(jī)觀”相結(jié)合。

（二）注重考評(píng)指標(biāo)設(shè)置的系統(tǒng)性和科學(xué)性?？荚u(píng)指標(biāo)的選取既不能過(guò)于狹窄也不能過(guò)于寬泛，以免不能全面反映環(huán)境保護(hù)水平。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，該制度的落實(shí)要求考核指標(biāo)既要全面、系統(tǒng)，又要分清主次、突出重點(diǎn)，既要系統(tǒng)，又要科學(xué)，才能準(zhǔn)確地反映和描述政府的環(huán)保執(zhí)法工作，變GDP考核為“綠色GDP”評(píng)價(jià)。

（三）注意相關(guān)配套制度建設(shè)。生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度不能單獨(dú)起作用，必須和其他相關(guān)制度結(jié)合才能發(fā)揮其保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)效作用，如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和環(huán)境責(zé)任追究制度。我國(guó)應(yīng)借鑒世界環(huán)境立法的通行做法，將環(huán)境責(zé)任明確賦予各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，而將具體的環(huán)境監(jiān)管事務(wù)賦予各級(jí)政府職能部門，從而杜絕政府及其主要負(fù)責(zé)人在作出有關(guān)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策時(shí)出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)象［18］。

2.完善我國(guó)環(huán)境行政管理體制。環(huán)境行政管理體制是環(huán)境法制建設(shè)的重要組成部分，也是“生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制已不能滿足當(dāng)前環(huán)境法制建設(shè)的需要，亟需改革。首先，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制“條塊分割”嚴(yán)重，環(huán)境管理體制的立法混亂，造成了環(huán)境監(jiān)管部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，影響了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的穩(wěn)定性。因此，國(guó)家應(yīng)該制定有關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門的專門法律，系統(tǒng)明確規(guī)定各個(gè)管理機(jī)構(gòu)的地位、構(gòu)成、職能、權(quán)限，建立環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的組織體系。通過(guò)各環(huán)境單行法，對(duì)綜合法律關(guān)于具體部門的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。其次，實(shí)行“大環(huán)保賦權(quán)”，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境大部門體制改革，將“環(huán)境管理體制中職能相近、業(yè)務(wù)雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，以期最大限度地避免職能交叉、政出多頭、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目的，以改變目前的混亂現(xiàn)狀”［19］，改變環(huán)境行政管理權(quán)力配置分散化、不科學(xué)的局面。最后，目前以統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合，“橫向管理”與“縱向管理”相結(jié)合為特點(diǎn)的行政管理體制，存在著“統(tǒng)管”與“分管”之間分工不明，“橫向”壓倒“縱向”，地方保護(hù)主義盛行的弊端。因此，我國(guó)必須在明確各環(huán)境管理部門權(quán)責(zé)的前提下，科學(xué)界定“統(tǒng)管”與“分管”部門的角色。一般說(shuō)來(lái)，“環(huán)境保護(hù)綜合部門的功能定位為綜合協(xié)調(diào)，其職能實(shí)際上包含協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)四個(gè)方面的內(nèi)容”［20］，起著宏觀監(jiān)管的作用；分管部門則負(fù)擔(dān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的具體工作，發(fā)揮著自我監(jiān)督本部門承擔(dān)的環(huán)保任務(wù)的作用。在“橫向”與“縱向”關(guān)系上，要逐步從財(cái)政、人事等方面削弱橫向上環(huán)境主管部門對(duì)同級(jí)政府的依賴，加強(qiáng)縱向上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)力度，減少政府對(duì)環(huán)保工作的干預(yù)，扼制地方保護(hù)主義。

3.樹(shù)立環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)威，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)組織建設(shè)力量。國(guó)家當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻環(huán)境態(tài)勢(shì)和對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，要求進(jìn)一步樹(shù)立環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)的權(quán)威，提高環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政地位。環(huán)境管理機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)由行政級(jí)別較高的官員擔(dān)任。環(huán)境管理機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)應(yīng)得到增強(qiáng)，應(yīng)將環(huán)境監(jiān)管事務(wù)列為政府常務(wù)會(huì)議的例行議題?！耙獜?qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力，提高環(huán)保部門的執(zhí)法能力。應(yīng)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，加大環(huán)保部門的強(qiáng)制執(zhí)法力度。”［21］目前，要應(yīng)對(duì)日益繁重、瑣碎的環(huán)境執(zhí)法事務(wù)，處理越來(lái)越復(fù)雜的環(huán)境污染案件，就必須加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，從人力、物力、財(cái)力等方面增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力量。在人力上，國(guó)家應(yīng)增加環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制，擴(kuò)大環(huán)境執(zhí)法人員隊(duì)伍，注重提高執(zhí)法人員的政策業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法操作能力和應(yīng)急處置能力，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平；在物力上，改善環(huán)境執(zhí)法的手段和條件，及時(shí)更新環(huán)境執(zhí)法的設(shè)備和儀器，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源，推進(jìn)執(zhí)法手段的科技化、現(xiàn)代化；在財(cái)力上，保證環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和辦公經(jīng)費(fèi)，合理穩(wěn)步增加在環(huán)境保護(hù)事務(wù)方面的經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入，必要時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)實(shí)行獨(dú)立財(cái)政體制，實(shí)行“先支后收，收支兩條線”的模式，保障環(huán)境執(zhí)法行為的順利實(shí)施。十八屆三中全會(huì)提出健全和完善環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法制度，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)的支持。環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設(shè)需要各方主體的參與，需要以環(huán)境法制體系為支撐。霧霾天氣帶來(lái)的不止是人們對(duì)環(huán)境污染的嘆息，也是環(huán)境保護(hù)的契機(jī)，更是對(duì)藍(lán)天白云、錦繡中華的期待。環(huán)境法制建設(shè)之路漫漫且修遠(yuǎn)兮，吾輩亦應(yīng)上下求索。

作者：李曉麗工作單位：四川大學(xué)法學(xué)院