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政策金融是指為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標而采取的金融手段，即為了培養(yǎng)特定的戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)，在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優(yōu)惠，并有選擇地提供資金。第二次世界大戰(zhàn)后，日本政府建立了一整套完整的政策金融體制，并通過該體制引導民間產(chǎn)業(yè)資本流向重點產(chǎn)業(yè)，以推動產(chǎn)業(yè)政策的順利實施和經(jīng)濟趕超目標的實現(xiàn)，為日本經(jīng)濟高速發(fā)展做出了巨大的貢獻。對于日本產(chǎn)業(yè)政策和銀行制度研究學術(shù)界也作了大量研究，相關(guān)文獻也比較多，但對于戰(zhàn)后日本政策金融體系是如何建立的？其作用機制如何？對日本經(jīng)濟發(fā)展有何利弊？國內(nèi)外相關(guān)研究比較少，本文試圖對這些問題進行探索與分析。

1戰(zhàn)后日本政策金融體系的建立

在戰(zhàn)后初期，由于戰(zhàn)爭的破壞，日本經(jīng)濟處于全面崩潰的邊緣，資本稀缺、物資匱乏、市場混亂。為了恢復生產(chǎn)，振興經(jīng)濟，日本政府根據(jù)有澤廣已教授的建議，實施了傾斜式生產(chǎn)方式——重點對煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)進行傾斜，并于1947年春設立了“復興金融公庫”，負責給重點產(chǎn)業(yè)部門提供低息貸款。盡管該金融公庫存在的時間不長1，但它與價格補貼、物資配給政策一起，推動了以“傾斜生產(chǎn)方式”為核心的復興產(chǎn)業(yè)政策的順利實施。到了20世紀40年代末至50年代初，日本政府實施了以鋼鐵、煤炭、電力、造船這“四大產(chǎn)業(yè)為重點”的產(chǎn)業(yè)合理化政策。根據(jù)該政策，日本政府鼓勵企業(yè)對重點產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)設備、生產(chǎn)技術(shù)進行現(xiàn)代化改造。由于歷史的原因，日本政府企業(yè)內(nèi)部資本較少，如1950~1962年，企業(yè)自有資本率僅為33％。為了滿足重點產(chǎn)業(yè)設備投資的需要，日本政府先后建立了日本進出口銀行和日本開發(fā)銀行，專門負責提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的長期資金，以彌補民間金融機構(gòu)長期資金的不足。后來為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、改善人民生活環(huán)境，日本政府又陸續(xù)建立了9家金融公庫，從而形成了2銀行、10公庫為主的政府金融機構(gòu)體系，如圖1所示。20世紀50年代中后期，日本政府為了促進公共投資，根據(jù)特別法令出資設立了中小企業(yè)振興事業(yè)團、日本道路公團等36家公團和事業(yè)團，負責對各自領域和地域進行公共投資和管理。

戰(zhàn)后日本政策金融機構(gòu)體系主要由兩個部分構(gòu)成。第一部分就是政策金融融資體系，由2家銀行、10家金融公庫和1個基金組成（見圖1），負責對特定領域內(nèi)的企業(yè)提供借款。其資金除部分通過發(fā)行債券和從外國政府和金融機構(gòu)借款外，主要來自于向政府資金運用部借款。第二部分是政策金融投資體系，由36家公團和事業(yè)團構(gòu)成，負責向各自領域的企業(yè)或事業(yè)進行投資。

2日本政策金融機制

戰(zhàn)后日本政府為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵民間企業(yè)進行設備投資建立了一整套完整的政策金融機制，該機制主要由運行機制和作用機制構(gòu)成。

2．1日本政策金融運行機制

日本政策金融運行機制又稱為財政投融資機制，是政府為了特定的目的，通過郵政儲蓄等從民間籌集資金，并投向重點產(chǎn)業(yè)、社會基礎設施建設、住宅建設等領域的投融資機制。日本政策金融運行大體上可分為編制計劃、籌措資金和運用資金三個階段（見圖2）。

（1）第一階段是編制計劃階段。每年7、8月份各個省廳根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要和企業(yè)資金需求，編制下一年度政策金融預算草案，并交給大藏省。大藏省根據(jù)預算收入和各省廳的資金需求，從財政和金融角度進行全面審議后，確定大藏省原案，并經(jīng)內(nèi)閣會議討論通過后，作為政策金融預算計劃提交國會審議。國會審議批準后，該政策金融計劃編制即告完成。政策金融計劃包括資金籌措計劃與資金運用計劃。

（2）第二階段籌措資金。大藏省根據(jù)已經(jīng)被批準的政策融資計劃，從資本市場籌措資金。日本政策金融資金主要來源于四個方面：①大藏省資金運用部以委托保管的形勢，從郵政儲蓄、國民年金和厚生年金部門吸收資金，這是政策金融主要資金來源；②政府經(jīng)營的建議人壽保險公司收取的保險費；③從國家一般會計預算中下?lián)艿馁Y金；④如果吸收的資金不能滿足預算支出的需要，則發(fā)行國債、政府擔保債券，以彌補資金缺口。

（3）第三階段是運用資金階段。大藏省依據(jù)政策金融計劃，將一部分資金分配給政策金融投資部門，由他們對國營、公營事業(yè)提供投資；另一部分資金通過政策金融融資機構(gòu)貸放給企事業(yè)單位。一般而言，向政策金融機構(gòu)申請貸款的條件非常嚴格。只有當企業(yè)不能從民間金融機構(gòu)獲取貸款時，才能向政府金融機構(gòu)申請貸款。

2．2資金誘導機制

為了引導民間資本流向政府重點支持的產(chǎn)業(yè)部門，戰(zhàn)后日本政府充分發(fā)揮了政策金融機構(gòu)融資示范作用，建立了一套完整的資本誘導機制。該機制主要由兩個部分組成。

（1）通過政府機構(gòu)的示范效應帶動民間金融機構(gòu)向重點產(chǎn)業(yè)融資。由政策性金融機構(gòu)對處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點產(chǎn)業(yè)先行投資，表明該產(chǎn)業(yè)是政府重點支持的產(chǎn)業(yè)，具有良好的發(fā)展前景，從而增強了民間金融機構(gòu)的融資信心。當民間金融機構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的融資熱情高漲后，政策性金融機構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給民間金融機構(gòu)，再轉(zhuǎn)而扶持新的重點產(chǎn)業(yè)，形成一種政策性金融對商業(yè)性金融投資取向的倡導和誘導機制。一般說來，戰(zhàn)后日本政府金融機構(gòu)的金融貸款期限長、利率低、條件優(yōu)厚，企業(yè)獲得政府金融機構(gòu)貸款后更容易得到民間金融機構(gòu)的融資，因為民間金融機構(gòu)向企業(yè)進行融資的時候，政府金融機構(gòu)的融資起到了信譽擔保作用，因而政府金融機構(gòu)在帶動民間金融機構(gòu)向重點產(chǎn)業(yè)進行融資方面發(fā)揮了重要作用。為了刺激民間金融機構(gòu)向政府重點產(chǎn)業(yè)投資的積極性，戰(zhàn)后日本政府實施了護衛(wèi)艦隊管理模式——由大藏省擔保銀行不破產(chǎn)，并對存貸款利率進行嚴格的限制。限制存貸款利率做法保證了銀行能夠獲取穩(wěn)定的存貸款利差也即租金。由于該租金是一種相機性租金，其取得與否取決于貸款的規(guī)模和質(zhì)量。由于政府金融機構(gòu)融資對象都是政府重點支持的產(chǎn)業(yè)，向這些產(chǎn)業(yè)進行投資風險很小，因此，這種做法極大地刺激了民間金融機構(gòu)向重點產(chǎn)業(yè)提供貸款的積極性。與此同時，日本銀行為了支持民間金融機構(gòu)向從事重點產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)提供貸款，不僅增加了貨幣量，而且還直接向這些銀行提供最低限度的信貸保證。據(jù)統(tǒng)計，在1960年日本每家都市銀行都從日本銀行獲取了相當于300億日元的信貸，1961年3月每家銀行獲得500億日元的信貸，1961年9月每家銀行又獲得了900億日元的信貸，這進一步增加了民間金融機構(gòu)向重點產(chǎn)業(yè)融資的能力。

（2）引導民間企業(yè)投資方向。戰(zhàn)后日本為了扶植重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于從事重點產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)不僅給與資金支持，還在稅收、外匯配額等方面給予優(yōu)惠，因此，從事重點產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)通常能夠獲取較高的收益。當政府金融機構(gòu)向某個產(chǎn)業(yè)投融資表明政府支持其發(fā)展，從而增強民間企業(yè)投資信心，引導他們向重點產(chǎn)業(yè)投資。此外，與民間金融機構(gòu)相比，政府金融機構(gòu)在貸款利率和貸款期限方面更為優(yōu)惠，對企業(yè)更有吸引力。但只有政府重點支持的產(chǎn)業(yè)項目才能夠獲取政府融資，民間機構(gòu)要想獲得政策金融機構(gòu)的優(yōu)惠貸款，就只能向符合政策目標的產(chǎn)業(yè)投資。

3日本政策金融體制的利弊

戰(zhàn)后日本大規(guī)模的實施政策金融，這種政策金融體制在推動經(jīng)濟高速增長方面發(fā)揮積極作用的同時也存在一定的弊端。

3．1日本政策金融體制的積極作用

日本政策金融體制的積極作用主要體現(xiàn)在彌補市場失靈、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個方面。

（1）有利于彌補金融市場不足，補充完善民間金融機構(gòu)功能。通常民間金融機構(gòu)貸款非常注重貸款的安全性和收益性。對處于成長前期的重點產(chǎn)業(yè)而言，由于其發(fā)展前景不明朗，融資風險較大；中小企業(yè)由于在市場競爭中處于不利地位，融資風險也較大；而基礎產(chǎn)業(yè)投資投資規(guī)模大，回收期限長，都很難直接從民間機構(gòu)獲取貸款。由政府金融機構(gòu)向他們提供貸款有利于解決其發(fā)展的資金需求，促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以煤炭發(fā)展為例，煤炭工業(yè)貸款占復興金融公庫貸款總額的比例，1947年占35％，1948年占38％。到1949年4月，煤炭業(yè)設備資金凈借入額的98％均來自于復興金融公庫。此外，由政府金融機構(gòu)向風險大、回收期長的產(chǎn)業(yè)進行直接或間接的信用擔保，可以增強民間金融機構(gòu)向這些產(chǎn)業(yè)的融資安全感和信心，促進他們向經(jīng)營這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)融資。

（2）引導民間資本投融資方向。政策金融機構(gòu)由于自身資金規(guī)模所限，由其直接向民間企業(yè)提供融資作用有限，他們對產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多地體現(xiàn)在對民間資本的引導和帶動上。由政策金融機構(gòu)先向重點產(chǎn)業(yè)提供融資，在政策金融機構(gòu)資本誘導機制作用下，使民間資本源源不斷地流向政策支持的重點產(chǎn)業(yè)，從而在資金上保證了日本產(chǎn)業(yè)政策的順利實施。圖3如實地反映了戰(zhàn)后日本政策金融在資本誘導方面的效果。

3．2日本政策金融的弊端

在經(jīng)濟高速增長階段，日本政策金融體制在補充民間金融機構(gòu)不足，引導民間資本流向方面發(fā)揮積極作用。但隨著日本市場體制的逐步建立和完善，政策金融的缺陷與弊端也逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）排擠民間事業(yè)，與民間金融機構(gòu)爭奪資源。盡管戰(zhàn)后日本政府對政府機構(gòu)的貸款條件進行了嚴格的限制，但在經(jīng)濟高速增長結(jié)束以后，民間企業(yè)投資放緩情況下，該限制并不能有效阻止政府金融機構(gòu)與民間機構(gòu)在優(yōu)質(zhì)客戶方面的爭奪。與民間金融機構(gòu)相比，政策金融機構(gòu)的貸款期限、利率和擔保等條件更為優(yōu)惠，對民間資本需求者更有吸引力。因此民間金融機構(gòu)在和政府金融機構(gòu)爭奪優(yōu)質(zhì)客戶時……，處于不利地位。

（2）資源配置效率低下。戰(zhàn)后日本政策金融資金最主要來源于郵政儲蓄，約占全部政策金融資金的45％。由于郵政儲蓄在利率和存款期限方面比民間金融機構(gòu)更為優(yōu)惠，并且享受免稅待遇，導致民間資金大量向郵政儲蓄轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟高速增長結(jié)束后內(nèi)需不足的情況下，郵政儲蓄大量吸收本應流向消費領域和投資領域的資金造成了資金的浪費。

（3）阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過政策金融機構(gòu)對企業(yè)提供貸款和融資擔保，使那些從事夕陽產(chǎn)業(yè)經(jīng)營或效益低下的企業(yè)獲得喘息的機會，不僅容易產(chǎn)生道德風險，也阻礙了企業(yè)正常的新陳代謝和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級。

（4）信息批漏不充分，容易滋生腐敗。戰(zhàn)后日本政策銀行、金融公庫、事業(yè)團和公團，其資金主要來源于政府財政融資。與民間金融機構(gòu)相比，政府對他們監(jiān)管不嚴、信息批漏不充分，不僅導致不良資產(chǎn)的增加，也容易引發(fā)腐敗現(xiàn)象。

4對我國政策金融的啟發(fā)意義

我國政策金融始于新中國成立初期，1993年又先后成立了國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行3家政策性銀行，從而建立了我國的政策金融體系?？梢灶A見，在目前我國市場機制不完善、地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的背景下，政策金融還將在較長時間內(nèi)存在。研究日本政策金融發(fā)展的經(jīng)驗與教訓，對我國政策金融發(fā)展具有十分重要的啟發(fā)意義。其具體有以下幾點。

（1）明確政策金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍，防止與商業(yè)銀行爭奪資源。我國應該建立和健全政策金融制度，規(guī)范政策金融機構(gòu)運行范圍。可以參照日本的經(jīng)驗，將三家政策金融機構(gòu)各自經(jīng)營業(yè)務范圍進行嚴格的限定，使其與商業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營范圍進行嚴格的區(qū)分，以避免出現(xiàn)爭奪資源。

（2）強化政策性金融機構(gòu)融資引導功能。政策性銀行應該大力開展信用擔保、貼息等功能，通過政策融資誘導機制的作用促進商業(yè)銀行向國家重點產(chǎn)業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)融資。

（3）加強對政策銀行的監(jiān)管，建立政策銀行監(jiān)督制度和法規(guī)。我國應該加緊對政策銀行立法工作，從法律層面上對三大政策銀行進行監(jiān)管。加強政策銀行經(jīng)營信息批露制度，并實行嚴格的財務管理制度和經(jīng)營責任制。

（4）多渠道籌措資金。政策銀行應拓寬資金來源渠道，以增強其自身資金充足率，除由國家財政和匯金公司注資以外，還可以在債券市場上發(fā)行國家擔保債券和從國際金融機構(gòu)籌措資金。