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摘要：“三農(nóng)”問題一直是我國非常重視的問題，然而由于城鄉(xiāng)差距使得農(nóng)村始終得不到商業(yè)性金融機構(gòu)的青睞。為減緩貧困、實現(xiàn)小康，小額貸款成為保證貸款資金到貧困戶及廣大農(nóng)民手中的有效工具。文章通過對小額貸款在農(nóng)村發(fā)展歷程的回顧，分析了制約小額貸款發(fā)展的因素，提出合理化建議，力求實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民、信用社互利共贏。

關(guān)鍵詞：小額貸款；制約因素；對策

一、我國小額貸款的發(fā)展歷程

小額貸款是指專向中低收入階層提供小額度的、持續(xù)的貸款服務(wù)活動，在20世紀70年源于孟加拉國。它是滿足窮人信貸需求的貸款方式，貸款對象僅限于窮人，額度小，無需抵押，現(xiàn)在亞洲、非洲和拉丁美洲的許多國家廣泛應(yīng)用，成為一種非常有效的扶貧方式。這一模式通過5家-10家農(nóng)戶為一組的相互聯(lián)保的方式發(fā)放小筆貸款。小組成員互助互促，一個組員不還款，整個小組都失去再貸款的資格。目前全世界有上千萬人在接受小額貸款，資金投入達數(shù)億美元。由世界銀行及亞洲開發(fā)銀行等組織建立的“國際小額貸款協(xié)作集團”計劃運用小額貸款模式在全球解決一億貧困戶的問題。

1981-1993年，小額貸款在我國的發(fā)展主要是參加一些國際NGOs小額信貸項目，1993年在中國社科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所設(shè)立的扶貧經(jīng)濟合作社在福特基金會和孟加拉鄉(xiāng)村銀行的支持下，率先在河北省易縣開始進行小額貸款試驗，完全按照小額貸款模式運作，并已經(jīng)有數(shù)百個小額貸款試點在全國范圍內(nèi)展開，這些試點都比較成功。我國的小額農(nóng)貸自1997年開始試點，1999年中國人民銀行開始也在農(nóng)村地區(qū)推進小額信用貸款。

2001-2006年農(nóng)戶小額信用貸款的平均增長速度為40.08%，農(nóng)戶聯(lián)保平均增長速度達到58.34%，可以看出小額信貸在我國農(nóng)村得到了快速發(fā)展（見表1）。截至2005年，全國農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款余額達到了1644億元，已經(jīng)覆蓋了7134萬農(nóng)戶，占2.2億農(nóng)戶的32.31%，但目前小額貸款只能滿足60%左右的農(nóng)戶需求，仍有1.2億左右農(nóng)民有貸款需求無法滿足。我國開展小額貸款的經(jīng)驗表明，農(nóng)村小額貸款是農(nóng)村金融非常有效的一種模式，對提高農(nóng)民收入效果顯著，比較適合于消除絕對貧困，同時對貸款者而言，小額貸款兼具壞賬率低、收益高等優(yōu)點。如從社科院的試點情況看，平均一戶借貸2000元每年可以增加凈收入400元-800元。我國占20%農(nóng)村人口的低收入的農(nóng)民年人均純收入僅為850元左右。小額貸款如果能夠大范圍推廣，可以提高我國低收入農(nóng)民年純收入10%-20%。而且，國際經(jīng)驗與我國眾多的試點經(jīng)驗均表明，小額貸款所采用的聯(lián)保方式，即通過鄰里的壓力往往比財產(chǎn)抵押的效果還要好，因此小額貸款的壞賬率較低。社科院的試點表明其回收率均達90%以上，大部分的試點高達98%以上。

二、我國開展農(nóng)村小額貸款的制約因素

小額貸款在我國農(nóng)村金融的建設(shè)中是必要其可行的，且我國也已經(jīng)積累了一定成功經(jīng)驗，但是在我國小額貸款并沒有象在許多國家一樣能迅速地成為大規(guī)模的運動，其原因主要是我國開展小額貸款的政策、貸款模式、資金來源及人才等因素的制約。

第一，缺乏發(fā)展小額貸款的政策環(huán)境。小額貸款發(fā)展比較好的國家，政府都有一定的支持小額貸款長遠發(fā)展的制度框架。其框架主要包括：一是給予小額貸款機構(gòu)明確的法律地位，并在小額貸款機構(gòu)發(fā)展到一定階段后，允許其擴大其金融業(yè)務(wù)，直至可以吸收存款；二是對小額貸款有一個監(jiān)管的框架，不吸收存款時采用非審慎監(jiān)管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進行小額貸款業(yè)務(wù)，銀行監(jiān)管部門對其采用審慎監(jiān)管的辦法。我國正缺少這種政府支持小額貸款長遠發(fā)展的制度框架。政府可以在現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)中新成立獨立的部門或獨立于現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)以外的專門監(jiān)管機構(gòu)來對農(nóng)村小額貸款進行監(jiān)督，此外，政府還可以對經(jīng)營良好的小額貸款機構(gòu)予以支持。

第二，貸款模式比較單一。小額貸款實行的貸款模式主要是鄉(xiāng)村銀行模式，沒有根據(jù)不同地區(qū)的情況采取不同的機構(gòu)和貸款模式，少數(shù)項目采取了村銀行模式。我國各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會宗教文化等都存在差異，不能照搬其他國家的模式。我國不少小額貸款機構(gòu)和項目在選點時并沒有考慮財務(wù)可持續(xù)性的要求或當?shù)氐膶嶋H情況，模式確定后很少進行改變，這也造成農(nóng)村小額貸款抵押物過于單一，多為房產(chǎn)，很多農(nóng)戶由于沒有屬于自己的房屋而無法貸款，這極大地限制了我國農(nóng)村小額貸款的發(fā)展速度。同時，鄉(xiāng)村銀行模式一般是在縣級設(shè)辦公室，在鄉(xiāng)設(shè)分支，村有信貸員，這樣三級的操作模式，使得機構(gòu)固定成本高，加上每個縣的資金規(guī)模小，直接影響到機構(gòu)財務(wù)的可持續(xù)性。

第三，農(nóng)村小額貸款缺少資金來源。在我國，小額貸款往往被當成一項扶貧措施，將貸款對象僅限于貧困戶，限制了小額貸款的發(fā)展?jié)摿?。由于觀念上存在誤區(qū)，其資金來源非常有限。以扶貧為目的的非政府機構(gòu)，資金基本上全依賴國內(nèi)外捐贈，目前，我國絕大部分的小額貸款試點項目是由國際多邊與雙邊組織或是由地方政府，群眾團體出資進行的，而沒有像許多其他國家一樣，一開始就與商業(yè)性資金結(jié)合起來，如成立一個獨立的銀行或金融機構(gòu)來進行，政策嚴加約束，商業(yè)性資金難以參與小額貸款，更進一步縮小了資金的來源；貸款本金、運作費用、技術(shù)支持費用基本靠捐贈和部分地方政府投入，這使小額貸款機構(gòu)和項目的管理、運行和模式均受到捐贈機構(gòu)和當?shù)卣挠绊憽Ｓ绕涫切☆~信貸，在20世紀90年代中期，捐贈機構(gòu)的捐贈目標主要是扶貧和社會發(fā)展，實際操作中，并不注重小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，大多數(shù)項目沒有后續(xù)資金安排，在財務(wù)不可持續(xù)的情況下，很難爭取到進一步投資。

第四，專業(yè)的金融人才匱乏。資金的匱乏必然導(dǎo)致人才的匱乏，加之小額貸款尚屬新興業(yè)務(wù)項目，從事人員較少，缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，面對實際情況，很難把握。我國農(nóng)村小額貸款并不是真正獨立于地方政府的，而是從屬于或受制于地方政府，主要是縣級和地方級的政府部門，這主要是因為我國的非政府組織必須要有一個掛靠單位，這個單位必須是當?shù)氐恼块T或其他直屬機構(gòu)，致使很多農(nóng)村小額貸款機構(gòu)的管理人員是當?shù)卣墓ぷ魅藛T，他們對于專業(yè)的金融知識并不是很了解，同時，由于沒有職位空缺，無法吸引人才，造成資源浪費，限制了我國農(nóng)村小額貸款的發(fā)展。人才的培養(yǎng)是一個長期的過程，需要國家的扶持政策來吸引更多的人才投身于專業(yè)金融領(lǐng)域。

三、對策與建議

第一，制定相關(guān)法律，加強規(guī)范監(jiān)管體制。對現(xiàn)有的民間小額貸款組織尚沒有出臺政策、法規(guī)確定小額貸款公司的歸屬問題，無法確立小額貸款組織的合法地位，這會阻礙外商對其投資，限制資金進入的渠道。我們需要通過立法建立一種新的機制，使小額貸款機構(gòu)合法化，并部分開放貸款利率，規(guī)范和扶持小額貸款試點項目，探索適當?shù)囊?guī)則和條例，規(guī)范監(jiān)管體制。新的立法應(yīng)與現(xiàn)有的法律、法規(guī)保持一致，避免可能出現(xiàn)的矛盾。需要確認農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)是否屬于《商業(yè)銀行法》規(guī)定的廣義的銀行業(yè)務(wù)，如果是，則需要考慮通過明確的修改或者解釋法律條文，將農(nóng)村小額貸款機構(gòu)從《商業(yè)銀行法》規(guī)定的適應(yīng)范圍內(nèi)排出。當然法律也不宜過細，沒必要為農(nóng)村小額貸款制定詳細的監(jiān)管條款，但需要為金融管理部門或農(nóng)村小額貸款監(jiān)管當局明確規(guī)定監(jiān)管手段，具體細則則應(yīng)由金融管理部門或?qū)ｉT的監(jiān)管組織來制定。

第二，貸款模式多元化。各地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，選取不同的貸款模式，最大程度地降低機構(gòu)的固定成本，同時探尋農(nóng)村小額貸款新的工具和手段，不要局限于抵押房產(chǎn)或是擔保貸款，應(yīng)逐步開展信用貸款等其他貸款形式

。各類團體、組織有積極性開展“只貸不存”的小額貸款活動，同時要求其具備基本條件，符合規(guī)范，以形成良性競爭局面，對吸收社會存款的機構(gòu)則應(yīng)從嚴掌握，拓寬服務(wù)對象和市場，根據(jù)不同地區(qū)不同客戶的需求，提供有效的信貸服務(wù)。同時適當實施跨區(qū)借貸，由于農(nóng)民無法跨區(qū)借貸，農(nóng)村信用社是自主經(jīng)營、自負盈虧，類似于壟斷經(jīng)營。國家可以采取試點形式，實行信用社完全市場化，讓其參與完全競爭，使資源達到最優(yōu)配置。

第三，轉(zhuǎn)變觀念，增加資金來源。農(nóng)村小額貸款存在的意義是為了農(nóng)村更好地發(fā)展，農(nóng)民更好地生活，并不是一種扶貧措施，貸款對象也不局限于貧困戶，我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變這種錯誤的觀念，增加農(nóng)村小額貸款的資金來源，與商業(yè)性資金結(jié)合起來，逐步減小捐贈機構(gòu)和當?shù)卣畬π☆~貸款機構(gòu)和項目的管理、運行和模式的影響，注重小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，科學(xué)確定小額貸款利率，提高小額貸款額度。貸款的的年利率多為9%。應(yīng)該根據(jù)從事的項目不同，實行不同的利率。如種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，適當降低種植業(yè)的貸款利率，由于種植業(yè)的盈利較少，風險較大。同時，分支機構(gòu)可在法規(guī)和政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)貸款利率授權(quán)，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、資金及管理成本、風險水平、資本回報要求以及當?shù)厥袌隼仕降纫蛩兀诟訁^(qū)間內(nèi)進行轉(zhuǎn)授權(quán)或自主確定貸款利率。根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平以及借款人生產(chǎn)經(jīng)營狀況、償債能力、收入水平和信用狀況，因地制宜地確定農(nóng)村小額貸款額度。如對農(nóng)村小額信用貸款額度，發(fā)達地區(qū)可提高到10萬-30萬元，欠發(fā)達地區(qū)可提高到1萬-5萬元，其他地區(qū)在此范圍內(nèi)視情況而定。

第五，加大宣傳力度，吸納培養(yǎng)專業(yè)金融人才。在解決資金問題的前提下，通過加大宣傳力度，增強民眾對小額貸款的認知度，公開小額貸款操作規(guī)程，大力宣傳小額貸款的操作方法，使農(nóng)民知情貸款，提高貸款辦理的透明度、知情權(quán)。將一些好的職位空出來以吸納專業(yè)性的金融人才，同時可以設(shè)立培訓(xùn)機構(gòu)，培養(yǎng)當?shù)鼐哂幸欢ㄖR水平的人成為專業(yè)性金融人才，因為這些人對當?shù)氐膶嶋H情況較為了解，可以為當?shù)馗玫胤?wù)。