導(dǎo)語：淺析新能源與可再生能源立法一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：由于新能源與可再生能源的研究和開發(fā)需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統(tǒng)能源，因此，必須依靠政府的干預(yù)才可以得到推廣。我國目前新能源與可再生能源立法中存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府干預(yù)不足，二是政府干預(yù)過度。我國新能源與可再生能源立法的完善應(yīng)從規(guī)劃、融資、稅收和價(jià)格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。

關(guān)鍵詞：新能源；可再生能源；立法

Abstract：Duetothehugecapitalinvestment，theexploitationandresearchofthenewandrenewableenergyshoulddependontheinterventionofthegovernment.Nowadays，therearetwomainproblemsinthenewandrenewableenergylegislationinChina.Oneisthelackofgovernmentintervention，theotherisexcessivegovernmentintervention.TheperfectionofChina’slegislationofnewandrenewableenergyshouldstartwithlayout，financing，revenueandprices，sothatmoreeffectivesystemsupportcanbeprovided.

Keywords：newenergy；sustainableenergy；legislation

一、我國新能源與可再生能源的立法現(xiàn)狀

能源工業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量都極為重要。在高速增長的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國能源工業(yè)面臨經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力。從能源長期發(fā)展戰(zhàn)略高度來審視，必須尋求一條可持續(xù)發(fā)展的能源道路。新能源和可再生能源對(duì)環(huán)境不產(chǎn)生或很少產(chǎn)生污染，既是近期急需的補(bǔ)充能源，又是未來能源結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質(zhì)能源、太陽能、地?zé)豳Y源以及海洋能源資源等。近20年來，我國新能源和可再生能源的開發(fā)利用有了很大發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)能源系統(tǒng)中不可缺少的組成部分。

20世紀(jì)70年代以來，鑒于常規(guī)能源資源的有限性和環(huán)境壓力的增加，世界上許多國家重新加強(qiáng)了對(duì)新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)展的支持。為了促進(jìn)新能源的開發(fā)和利用，世界各國紛紛通過各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)，創(chuàng)造了中國法律出臺(tái)速度最快的紀(jì)錄，于2006年1月1日正式實(shí)施。該法實(shí)施一年以來，各級(jí)政府都對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)給予了空前關(guān)注。同時(shí)，隨著《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》等相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，各類投資商、開發(fā)商和制造商紛紛涉足該領(lǐng)域，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了加速發(fā)展期。2007年新年伊始，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》及《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》等新政策的出臺(tái)，更是讓可再生能源企業(yè)看到了光明的未來?？傮w而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標(biāo)制度；二是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫?；四是可再生能源專?xiàng)資金和稅收、信貸鼓勵(lì)措施。該法律具有出臺(tái)速度快、對(duì)產(chǎn)業(yè)支持率高、影響大的特點(diǎn)，但同時(shí)，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實(shí)施有賴于國務(wù)院及其有關(guān)部門適時(shí)出臺(tái)配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。在一年的實(shí)際工作中，可再生能源產(chǎn)業(yè)遭遇了細(xì)則出臺(tái)速度過慢、細(xì)則難以實(shí)施等一系列困難。

二、我國新能源與可再生能源立法的檢討

由于可再生能源的研究和開發(fā)需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統(tǒng)能源，因此必須依靠政府的干預(yù)才可望得到推廣。目前，我國相關(guān)立法中存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府干預(yù)不足，二是政府干預(yù)過度。

1.政府干預(yù)不足

①在新能源和可再生能源的開發(fā)上政府干預(yù)不足。

新能源和可再生能源的發(fā)展，政府是關(guān)鍵性的力量，所需的補(bǔ)貼、激勵(lì)、稅收、低息貸款、加速折舊、市場(chǎng)開拓等一系列的優(yōu)惠政策是可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始動(dòng)力?？墒牵芏喙賳T對(duì)石油、煤炭等傳統(tǒng)能源資源開采熱情很高，對(duì)新能源只是“紙上談兵”，沒有具體政策扶持。新能源品種很多，但國內(nèi)很多單位和企業(yè)沒有把主要精力放在自主研發(fā)上，而是走捷徑模仿和抄襲，使我國新能源技術(shù)創(chuàng)新乏力，沒有形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群。這主要因?yàn)檎块T負(fù)責(zé)新能源技術(shù)開發(fā)研究的機(jī)構(gòu)少，專業(yè)研發(fā)人才匱乏，技術(shù)設(shè)備落后。許多課題就是高等院校、科研院所立幾個(gè)項(xiàng)，寫幾篇論文就交賬，研發(fā)的成果未能有效轉(zhuǎn)化，產(chǎn)學(xué)研未能緊密結(jié)合。在技術(shù)開發(fā)上，國家應(yīng)該進(jìn)行正確的引導(dǎo)。對(duì)于一些基礎(chǔ)性的研發(fā)，作為市場(chǎng)的競(jìng)爭主體——企業(yè)不太愿意或者沒有能力看到其遠(yuǎn)景時(shí)，國家應(yīng)從基礎(chǔ)研發(fā)的角度加以扶持。同發(fā)達(dá)國家相比，我國對(duì)新能源和可再生能源的開發(fā)投入太少，如對(duì)太陽能研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)投入不及美國的1%，甚至不及印度等國家[1]。在這方面我們起步已經(jīng)很遲了，需要迎頭趕上。日本從1978年開始就不間斷地實(shí)施了規(guī)模龐大的“新陽光計(jì)劃”，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，采取政府、企業(yè)和大學(xué)三者聯(lián)合的方式，共同攻關(guān)，解決能源開發(fā)方面遇到的各種難題。政府每年要為該計(jì)劃撥款570多億日元，其中大部分用于新能源技術(shù)開發(fā)。隨著“新陽光計(jì)劃”的實(shí)施，替代能源和新能源開發(fā)取得明顯成效，能源多元化初步形成，石油比重從1973年的77%降到51%，天然氣比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地?zé)?、太陽能等新能源?%[2]。日本能源的抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯提高，其做法值得中國借鑒。

②在新能源和可再生能源的利用上政府干預(yù)不足。

首先，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。

新能源最開始進(jìn)入的時(shí)候，應(yīng)該由政府加以扶持，然后逐步進(jìn)入價(jià)格降低的過程，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。可是，現(xiàn)實(shí)中有些政策的制定恐怕更強(qiáng)調(diào)其市場(chǎng)競(jìng)爭的主體地位，而采取市場(chǎng)競(jìng)爭的策略強(qiáng)調(diào)開發(fā)主體。例如，我國對(duì)風(fēng)電采用通過招標(biāo)確定的中標(biāo)價(jià)格，導(dǎo)致一些企業(yè)特別是國有企業(yè)以不合理的低價(jià)進(jìn)行投標(biāo)，從而出現(xiàn)惡性競(jìng)爭的局面。目前，我國的風(fēng)能發(fā)電成本大致是每千瓦時(shí)0.5～0.6元，而前段時(shí)間某項(xiàng)目的竟標(biāo)價(jià)居然報(bào)出0.39元。市場(chǎng)競(jìng)爭導(dǎo)致價(jià)格越來越低，最后是新能源和可再生能源行業(yè)萎縮了，誰都不愿意做了。從四期風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)的實(shí)踐看，中標(biāo)電價(jià)水平都使風(fēng)電項(xiàng)目虧損[3]。上網(wǎng)電價(jià)不能使風(fēng)電項(xiàng)目盈利，加上對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的激勵(lì)不足，導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)在收購隨機(jī)變化的風(fēng)電同時(shí)，“風(fēng)電越多越麻煩”。為保持電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行需要提供很多“附加服務(wù)”，而相關(guān)的實(shí)施細(xì)則對(duì)此卻沒有明確規(guī)定，很難鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)接受風(fēng)電的主動(dòng)性，因此大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電必然受到制約。為什么德國太陽能發(fā)展很快?其原因主要是國家政策和立法的有效激勵(lì)。相比而言，我國《可再生能源法》的第20條規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)依照本法第19條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)?。具體辦法由國務(wù)院價(jià)格主管部門制定”。這在實(shí)際操作當(dāng)中很難實(shí)現(xiàn)，電網(wǎng)企業(yè)、用戶從保護(hù)自身利益出發(fā)，誰都不愿意遵照此規(guī)定執(zhí)行。

其次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的保障機(jī)制。

1997年全國人大曾頒布《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)能法》)，1996年國務(wù)院曾經(jīng)批轉(zhuǎn)《國家經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委等部委關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》，但是這些法律法規(guī)的執(zhí)行不能令人滿意，在一些國家明確鼓勵(lì)支持的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方向，某些利益集團(tuán)的態(tài)度是有用的就執(zhí)行，沒用的就拒不執(zhí)行，而行政部門也只能束手無策。例如北京高碑店污水處理廠是北京第一個(gè)采用沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)的可再生能源市政工程，將污水處理中的淤泥進(jìn)行發(fā)酵，生產(chǎn)沼氣發(fā)電，將發(fā)電后的余熱用于發(fā)酵系統(tǒng)保溫升溫。這一系統(tǒng)可以有效降低沼氣中的甲烷和臭氣污染，有效利用可再生能源。但是沼氣發(fā)電廠的并網(wǎng)工作長期無法“合法化”，遭遇到北京電力部門以安全等理由的“為難”，最后使得以后建設(shè)的污水處理廠無人再敢問津這一技術(shù)。北京周邊有大量的垃圾填埋場(chǎng)，每年產(chǎn)生大量沼氣，既污染環(huán)境，也不安全。很多企業(yè)曾考慮積極參與利用這些資源，但都在并網(wǎng)問題上無法“突破”而止步不前。連并網(wǎng)都難以落實(shí)，更何況向電網(wǎng)售電[4]。北京尚且如此，全國可見一斑。其實(shí)國家鼓勵(lì)利用這些可再生能源是早已寫進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的，但是這些對(duì)國家法律、法規(guī)置若罔聞的中央直屬企業(yè)的業(yè)務(wù)、人事是垂直領(lǐng)導(dǎo)，中央政府的主管機(jī)構(gòu)和地方政府既管不了他們的業(yè)務(wù)工作，也決定不了人事任免，說了怕他們生氣，告了怕沒結(jié)果，只能委曲求全。《可再生能源法》與《節(jié)能法》等法律、法規(guī)面臨著一個(gè)同樣的難題，就是缺乏行政執(zhí)法主體。《環(huán)保法》、《水法》、《電力法》等都有自己的執(zhí)法主體，所以法律執(zhí)行相對(duì)順利。但主管新能源開發(fā)利用的機(jī)構(gòu)卻被一次次削減，執(zhí)法系統(tǒng)無法完善，機(jī)構(gòu)不健全，節(jié)能和新能源利用、開發(fā)工作被邊緣化了。如果不能建立一個(gè)有力的執(zhí)法主體，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)，沒有配套的可操作的實(shí)施細(xì)則，新能源的相關(guān)法律將很難得到有效的實(shí)施。

再次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。

新能源和可再生能源的市場(chǎng)環(huán)境不完善，無序競(jìng)爭加劇成本，好的項(xiàng)目難推廣。相關(guān)的行業(yè)法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也很缺乏，政府部門對(duì)新能源市場(chǎng)缺乏有效的監(jiān)管。由于沒有規(guī)范市場(chǎng)和監(jiān)管，各種打著新能源旗號(hào)的項(xiàng)目、產(chǎn)品到處推銷，嚴(yán)重影響高、精、尖項(xiàng)目的推廣應(yīng)用。

2.政府干預(yù)過度

政府干預(yù)過度主要體現(xiàn)在目前混亂的能源管理體制上。

傳統(tǒng)能源體制所產(chǎn)生的能源生產(chǎn)和管理的弊端，也給新能源的開發(fā)利用帶來負(fù)面影響。條塊分割的能源管理體制混亂，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，多頭管理、不合法的壟斷經(jīng)營等屢見不鮮。經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委、政府能源辦等機(jī)構(gòu)繁多，但是誰負(fù)什么責(zé)?怎么分工協(xié)調(diào)?別說百姓不懂、企業(yè)不清楚，就連這些部門自己也弄不明白。我國曾在1988年設(shè)立過能源部，但在1993被撤銷，恢復(fù)國家煤炭部、電力部，對(duì)能源的管理由集中管理改為分散管理，能源管理的職能被拆分和弱化。2003年3月，十屆全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由國家發(fā)改委下設(shè)能源局。國家發(fā)改委下屬的能源局是一個(gè)局級(jí)單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業(yè)，每年要負(fù)責(zé)全國上萬個(gè)能源項(xiàng)目的制定實(shí)施，無論是權(quán)力還是人力都不可能在國務(wù)院各委部之間以及大型國有能源企業(yè)之間發(fā)揮有效的管理和協(xié)調(diào)作用，而且還有政企不分之嫌。近年來大型國有煤礦瓦斯爆炸事故接連不斷，也與缺乏國家級(jí)綜合能源監(jiān)管部門有關(guān)。正是發(fā)改委能源局的“力不從心”，直接導(dǎo)致了政府在能源領(lǐng)域的多頭管理。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前我國能源行業(yè)的相關(guān)職責(zé)分散在國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、電監(jiān)會(huì)、國家環(huán)?？偩?、科技部等相關(guān)部門。這種過于分散的能源管理模式突出的問題是管理分散，職能劃分不清，特別是缺少戰(zhàn)略管理，難以適應(yīng)能源和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，也不符合能源自身發(fā)展的規(guī)律。