導(dǎo)語：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估困境與機(jī)制設(shè)計(jì)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐中，評(píng)估主體認(rèn)知理念的束縛、“穩(wěn)評(píng)”立法的相對(duì)滯后、“穩(wěn)評(píng)”中公眾參與和信息回應(yīng)的掣肘、“穩(wěn)評(píng)”第三方評(píng)估模式的發(fā)展困境等問題嚴(yán)重制約著權(quán)益引導(dǎo)與“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐的匹配銜接。確立權(quán)益引導(dǎo)型的機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)從四個(gè)方面入手，即幫助評(píng)估主體樹立科學(xué)的“穩(wěn)評(píng)觀”，加快“穩(wěn)評(píng)”立法建設(shè)步伐，完善公眾參與和信息回應(yīng)機(jī)制，穩(wěn)步發(fā)展“穩(wěn)評(píng)”第三方評(píng)估模式。

【關(guān)鍵詞】“穩(wěn)評(píng)”；權(quán)益引導(dǎo)；機(jī)制設(shè)計(jì)

進(jìn)入21世紀(jì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為影響我國社會(huì)發(fā)展的一種力量開始滋生，其普遍性和擴(kuò)散性帶動(dòng)著社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)體系的形成，也從新的角度和視野推動(dòng)著社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善。沿用這樣的邏輯思路，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡稱“穩(wěn)評(píng)”）作為創(chuàng)新政府治理模式的一種善治選擇十分契合風(fēng)險(xiǎn)治理的總體內(nèi)涵，自始至終引導(dǎo)著公眾權(quán)益事項(xiàng)的生成、演進(jìn)、發(fā)展和落實(shí)，推動(dòng)著秩序行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。

一、權(quán)益引導(dǎo)融入“穩(wěn)評(píng)”的必要性

2006年，四川省遂寧市在全國率先出臺(tái)了《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度》。［1］伴隨著遂寧模式的推廣，全國多地形成了具有地方治理特色的實(shí)踐模式，圍繞著政策調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、涉農(nóng)事項(xiàng)等逐步形成了四川模式、江蘇模式、上海模式等。多地實(shí)踐模式的開展雖已成效斐然，但大多是相互借鑒學(xué)習(xí)與自我內(nèi)部創(chuàng)新的產(chǎn)物，并沒有上升為一個(gè)總體性運(yùn)作邏輯的機(jī)制設(shè)計(jì)。2012年，《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》出臺(tái)，確立了評(píng)估范圍、評(píng)估主體、結(jié)果運(yùn)用等具體事項(xiàng)。地方層面，《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》《重慶市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分類評(píng)估辦法》等地方“穩(wěn)評(píng)”規(guī)范為地方實(shí)踐的開展提供了具體指導(dǎo)。經(jīng)過多年發(fā)展，各地的“穩(wěn)評(píng)”應(yīng)用操作已為總體機(jī)制設(shè)計(jì)的形成提供了相對(duì)充足的土壤，也為地方探索自我運(yùn)行模式和機(jī)制創(chuàng)新開拓了較為廣闊的空間。無論是決策的出臺(tái)還是項(xiàng)目的推行，維護(hù)和保障公眾合法權(quán)益應(yīng)作為評(píng)價(jià)某一事項(xiàng)是否合理有效的主要指標(biāo)，這也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要工作?！胺€(wěn)評(píng)”的目的，就是對(duì)可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)關(guān)注和妥善處理，以充分尊重和保障公眾的合法權(quán)益，促使該決策或項(xiàng)目在推行后能帶來更長遠(yuǎn)的社會(huì)效益。因而，權(quán)衡“穩(wěn)評(píng)”的科學(xué)性和有效形成了較大的反差，盡管在一些評(píng)估過程中有信訪辦等主管部門工作人員在場，但其本身對(duì)評(píng)估事項(xiàng)缺乏足夠認(rèn)識(shí)也會(huì)讓他們?cè)诤凸姕贤〞r(shí)很少闡釋與澄清。在具體的“穩(wěn)評(píng)”過程中，基于公眾的認(rèn)識(shí)層次差異和具體評(píng)估的操作差別，一旦同類事項(xiàng)的評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)偏差，公眾在進(jìn)行相互比對(duì)后就很容易產(chǎn)生心理落差。以權(quán)益引導(dǎo)、保障和維護(hù)為核心要素的“穩(wěn)評(píng)”工作，離不開與公眾的有效對(duì)話。對(duì)話的關(guān)鍵，除了對(duì)事項(xiàng)的解釋說明和對(duì)民意的理解傾聽，還應(yīng)重視對(duì)線上和線下信息的回應(yīng)與謠言的破除。重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往因缺乏“數(shù)據(jù)證據(jù)”支撐而給評(píng)估主體和決策主體預(yù)留了可操作性空間。［4］行政權(quán)力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的不當(dāng)干預(yù)，致使“評(píng)估為了績效”“評(píng)估做給上級(jí)看”“評(píng)估流于形式”等詬病不斷。公眾作為“穩(wěn)評(píng)”中的確定型利益主體，他們才是評(píng)判程序是否合理、結(jié)果是否公正的主要評(píng)判角色。如果擬推行事項(xiàng)沒有充分得到公眾參與和信息反饋，評(píng)估結(jié)果就很容易偏離預(yù)期目標(biāo)。尤其在公眾內(nèi)部“意見領(lǐng)袖”的推波助瀾下，那些“服從整體者”會(huì)緊隨其后，與評(píng)估主體或決策主體展開壓力式、對(duì)抗式和威脅式對(duì)話，通過增加籌碼以提高自身利益獲取條件。實(shí)行第三方評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是為了提高評(píng)估效率，從深度和廣度上帶動(dòng)公眾的參與積極性，集思廣益，促成重大事項(xiàng)決策更加科學(xué)合理。相比帶有封閉式特點(diǎn)的傳統(tǒng)評(píng)估模式，第三方評(píng)估的開展更能提高公眾的參與度，后者的聲音和意愿也更為洪亮和清晰。實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，第三方評(píng)估的專業(yè)化問題一直是限制其發(fā)展的短板?！胺€(wěn)評(píng)”第三方機(jī)構(gòu)在發(fā)展初期很少有專門從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)或項(xiàng)目咨詢的，大多是兼職型或掛靠型，如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)兼職從事。即便是專門的“穩(wěn)評(píng)”公司，內(nèi)部組成人員也呈現(xiàn)出專業(yè)人員數(shù)量少、綜合職業(yè)水平低、職業(yè)流動(dòng)性大等缺點(diǎn)。雖然一些地方政府文件明確了第三方“穩(wěn)評(píng)”人員應(yīng)具備專業(yè)化水平，但并沒有充分的實(shí)質(zhì)性要求和審查。追責(zé)機(jī)制的建設(shè)可以在很大程度上克服第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)草率評(píng)估和傾向評(píng)估的問題。當(dāng)前，第三方“穩(wěn)評(píng)”機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度尚未完全確立，多是零散表述于一些政府文件或工作會(huì)議中，未形成對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)精確有效的外部監(jiān)管。第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估嚴(yán)謹(jǐn)度和科學(xué)度會(huì)存在較大自由發(fā)揮的空間，為了“自身經(jīng)濟(jì)利益而草率評(píng)估”或“為評(píng)估合同相對(duì)方利益而傾向評(píng)估”的情況時(shí)有發(fā)生。以個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，在評(píng)估過程中也會(huì)存在壓縮流程甚至跳過必要評(píng)估程序的做法。目前，對(duì)第三方“穩(wěn)評(píng)”機(jī)構(gòu)的追責(zé)并不常態(tài)化，一是少有對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)的情況發(fā)生，二是追責(zé)大多以領(lǐng)導(dǎo)口頭警告或批評(píng)等形式懲處，治標(biāo)不治本的追責(zé)力度不能從根本上解決實(shí)質(zhì)問題。

二、創(chuàng)新“穩(wěn)評(píng)”權(quán)益引導(dǎo)機(jī)制的策略思考

（一）幫助評(píng)估主體樹立科學(xué)的“穩(wěn)評(píng)觀”?！胺€(wěn)評(píng)”觀念的轉(zhuǎn)變有助于制度權(quán)威的強(qiáng)化，即將機(jī)制設(shè)計(jì)所具備的一般性和特殊性在復(fù)雜的評(píng)估實(shí)踐過程中加以融合，并為“穩(wěn)評(píng)”不受個(gè)人價(jià)值影響、沿既定運(yùn)行軌道穩(wěn)步前進(jìn)而保駕護(hù)航。首先，應(yīng)提高評(píng)估主體對(duì)“穩(wěn)評(píng)”的重視程度，避免個(gè)人權(quán)威的過度干涉，助推制度權(quán)威的強(qiáng)化。其次，完善“穩(wěn)評(píng)”知識(shí)宣講及相關(guān)重要工作會(huì)議的開展，從程序設(shè)置上增強(qiáng)“穩(wěn)評(píng)”的制度化水平，幫助部分評(píng)估主體樹立科學(xué)的“穩(wěn)評(píng)觀”?！胺€(wěn)評(píng)”作為優(yōu)化政府公共決策的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)避免單純以績效考核為導(dǎo)向的一元主導(dǎo)模式，形成兼顧績效考核和權(quán)益維護(hù)雙重目標(biāo)的二元主導(dǎo)模式。首先，增強(qiáng)對(duì)公眾的權(quán)益引導(dǎo)意識(shí)，讓評(píng)估主體認(rèn)識(shí)到，“穩(wěn)評(píng)”是為識(shí)別、揭示、分析、化解項(xiàng)目實(shí)施前對(duì)公眾有直接或間接影響的不確定性風(fēng)險(xiǎn)及圍繞維護(hù)公眾合法權(quán)益而開展的政府治理行為。其次，創(chuàng)新績效考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)，通過對(duì)“穩(wěn)評(píng)”前、中、后三個(gè)階段的綜合考量，分析結(jié)果與目標(biāo)的達(dá)成比例，綜合研判公眾對(duì)該次評(píng)估的支持度和滿意度，并將結(jié)果納入考評(píng)體系。（二）加快“穩(wěn)評(píng)”立法建設(shè)步伐?！胺€(wěn)評(píng)”立法建設(shè)之目的，是要將公眾的合法權(quán)益保障融入法治程序，并從法律上賦予“穩(wěn)評(píng)”較強(qiáng)的應(yīng)用性、可接受性和權(quán)威性?？煽紤]從地方立法開始，“穩(wěn)評(píng)”立法應(yīng)與地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，在設(shè)區(qū)的市先制定符合當(dāng)?shù)亍胺€(wěn)評(píng)”發(fā)展實(shí)際的地方性法規(guī)。在地方立法實(shí)踐取得一定成效且相對(duì)成熟之時(shí)，通過經(jīng)驗(yàn)汲取與優(yōu)勢提煉，再從頂層立法擇機(jī)推動(dòng)。尤為重要的是，頂層立法應(yīng)對(duì)評(píng)估主體、范圍、內(nèi)容、程序、結(jié)果應(yīng)用、責(zé)任追究等方面進(jìn)行確定，以進(jìn)行整體指導(dǎo)，避免形成地區(qū)間依各自文件辦事而缺乏統(tǒng)一性的局面。在程序上，“穩(wěn)評(píng)”立法應(yīng)循序漸進(jìn)，可逐步從政策合法化（政策的合法價(jià)值達(dá)成與程序正當(dāng)）到政策法律化（成熟政策演進(jìn)為法律規(guī)范），在這個(gè)過程中引入咨詢專家制度，以求相互討論、集思廣益。“穩(wěn)評(píng)”的長效發(fā)展，離不開法治思維、原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)估實(shí)踐的引導(dǎo)、衡量與維護(hù)。一方面，評(píng)估主體要樹立“穩(wěn)評(píng)”的法治思維，突破傳統(tǒng)行政的過度干預(yù)壁壘，為“穩(wěn)評(píng)”的科學(xué)長效發(fā)展注入更多的行政法治化元素。另一方面，注重法治思維的應(yīng)用，將法治觀念、理念、原則、價(jià)值以及法律的指引、教育、強(qiáng)制等功能融入“穩(wěn)評(píng)”領(lǐng)域，協(xié)調(diào)公眾之間、公眾與決策主體之間、公眾與評(píng)估主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，以期形成能被廣泛接受的結(jié)果。（三）完善公眾參與和信息回應(yīng)機(jī)制。公眾是否有效參與是權(quán)衡“穩(wěn)評(píng)”程序與結(jié)果是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著“穩(wěn)評(píng)”和“穩(wěn)管”的深度結(jié)合，“評(píng)管脫節(jié)”問題得到了一定改善。參與主體對(duì)參與價(jià)值的追求及參與主體成熟度的不斷提高，促使公眾參與系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生正向協(xié)同效應(yīng)。［5］因而在具體評(píng)估流程，尤其是公眾參與環(huán)節(jié)，不可掉以輕心，可通過豐富和完善前期宣講會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪等形式進(jìn)行宣傳解釋和合理引導(dǎo)，注重答疑解惑而非勸說接受。此外，充分找準(zhǔn)“穩(wěn)評(píng)”權(quán)益導(dǎo)向與公平感知的相互邏輯，以公眾權(quán)益為線索，做好信息反饋工作，夯實(shí)“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐力度。線下和線上輿情作為影響“穩(wěn)評(píng)”的重要因素，是涵蓋了多元意見表達(dá)的重要信息渠道。首先，政府應(yīng)提高預(yù)警意識(shí)，充分發(fā)揮柔性治理的優(yōu)勢。其次，對(duì)輿情中已經(jīng)產(chǎn)生的失真信息，不能一味敷衍，可設(shè)置新聞發(fā)言人制度，根據(jù)評(píng)估進(jìn)展需要，由具有公信力的官方代表主持召開新聞會(huì)，及時(shí)對(duì)公眾心中顧慮進(jìn)行疏導(dǎo)，做好謠言澄清工作。再次，完善常態(tài)的應(yīng)急機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)不實(shí)信息或謠言，應(yīng)盡早報(bào)告和盡早處理，及時(shí)做好謠言的源頭阻斷工作。（四）穩(wěn)步發(fā)展“穩(wěn)評(píng)”第三方評(píng)估模式。鑒于“穩(wěn)評(píng)”行業(yè)對(duì)專業(yè)化、可操作化和程序化等價(jià)值的客觀需求，一個(gè)基本的路徑是理清權(quán)責(zé)問題，這有助于明確主體權(quán)限，推進(jìn)良性互動(dòng)。比較理想的主體模式是多元主體協(xié)同模式，即在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、第三方評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)等共同參加的評(píng)估工作機(jī)制。［6］在提高第三方評(píng)估主體專業(yè)技能方面，主管部門可根據(jù)實(shí)際需要組織授課或講座，對(duì)第三方評(píng)估人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高專業(yè)技能；在日常行為規(guī)范方面，可通過出臺(tái)文件加強(qiáng)實(shí)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；在考核方面，由主管部門建立年終考核制，對(duì)第三方評(píng)估主體和已評(píng)項(xiàng)目進(jìn)行綜合考核，考核結(jié)果作為第三方機(jī)構(gòu)推薦名單的重要參考。建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度是一種外部約束，建立的前提是主體間權(quán)責(zé)劃分明確且沒有相互重疊的部分。在增強(qiáng)主體地位獨(dú)立性的同時(shí)，“穩(wěn)評(píng)”實(shí)施前必須明確參與主體間的責(zé)任，一旦出現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，則啟動(dòng)責(zé)任倒查機(jī)制嚴(yán)格追究相關(guān)主體的責(zé)任。［7］政府文件的零散規(guī)定不能完全實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管與追責(zé)作用，可以考慮通過建立地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)的方式，將追責(zé)機(jī)制的內(nèi)涵、對(duì)象、范疇、時(shí)效等要素納入其中，以提高約束力和權(quán)威性，縮小第三方“穩(wěn)評(píng)”機(jī)構(gòu)在評(píng)估中的隨意發(fā)揮空間，從而形成強(qiáng)有力的外部約束。

作者:鄒東升 陳 昶 陳思穎 單位:西南政法大學(xué)