導(dǎo)語：政策性金融功能：制度與體系重構(gòu)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

如何規(guī)范理論認(rèn)識(shí)，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)其原理、功能、制度載體的構(gòu)建模式、運(yùn)行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學(xué)構(gòu)造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機(jī)制融合，為政策性金融的功能重構(gòu)提供對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

通過政府信用、政策導(dǎo)向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長(zhǎng)期信貸的優(yōu)勢(shì)，有力扶持“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體淤的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財(cái)務(wù)可持續(xù)性時(shí)，往往會(huì)強(qiáng)調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償觀點(diǎn)較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點(diǎn)，則更關(guān)注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。他們認(rèn)為政策性金融存在經(jīng)營(yíng)機(jī)制問題，應(yīng)改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，且是市場(chǎng)建設(shè)的“開路先鋒”。本文認(rèn)為，對(duì)于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機(jī)制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎(chǔ)。即在保證政策性金融服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營(yíng)效率，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，達(dá)成金融公平的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎(chǔ)、功能作用和實(shí)踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構(gòu)的公平、效率目標(biāo)是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎(chǔ)

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎(chǔ)和需求廣泛的業(yè)務(wù)對(duì)象群體。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的轉(zhuǎn)型升級(jí)，遭金融排斥的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對(duì)政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務(wù)不構(gòu)成與政策性金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)、替代關(guān)系于，而是相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級(jí)發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的整合形式？這需要首先對(duì)政策性金融的理論背景進(jìn)行厘清。以金融功能的作用機(jī)制為視角，政策性金融的理論基礎(chǔ)涉及經(jīng)濟(jì)金融、金融風(fēng)險(xiǎn)管理和普惠金融等多個(gè)領(lǐng)域。

1政策性金融的經(jīng)濟(jì)金融理論基礎(chǔ)。政策性金融的服務(wù)對(duì)象是通常金融業(yè)務(wù)中的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體，其所面對(duì)的金融市場(chǎng)是非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。金融約束理論認(rèn)為，非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制很難發(fā)揮作用（Hellmanetal，1997），因此針對(duì)市場(chǎng)無效部分，政策性金融在不與商業(yè)性金融進(jìn)行業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔(dān)擔(dān)保保險(xiǎn)責(zé)任，通過特殊金融安排可發(fā)揮資源配置導(dǎo)向的作用。同時(shí)也由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的作用，以及“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體自身的信用信息不完全，使得“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體或處于國(guó)家戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)地位，或關(guān)乎國(guó)計(jì)民生重要部門、關(guān)乎社會(huì)公平，因此其消費(fèi)的金融產(chǎn)品就不同于“私人產(chǎn)品”，而是具有了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特征。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)存在著市場(chǎng)失靈，其供給難以滿足實(shí)際需求，這就為政策性金融的進(jìn)入預(yù)留了市場(chǎng)空間。更重要的是，在資源配置目標(biāo)上政策性金融追求的是社會(huì)整體合理性，而不主要是經(jīng)濟(jì)有效性，這對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來說，是無意也無力承擔(dān)的。因此，政策性金融功能是補(bǔ)充而不是取代商業(yè)性金融功能，二者的協(xié)調(diào)合作對(duì)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)來說具有重要意義。

2政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)管理。與商業(yè)性金融不同的是，人們對(duì)政策性金融的研究會(huì)較少關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)管理問題。但從我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)來看，實(shí)則不然。政策性金融作為金融業(yè)務(wù)形式，天生就必然需要面對(duì)收益風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡問題。政策性金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮其金融功能，發(fā)揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的資金來源、項(xiàng)目選擇、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制，以及自身經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等問題。更進(jìn)一步地，政策性金融要發(fā)揮金融協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)金融效率和金融公平的統(tǒng)一，發(fā)揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的視角來重新設(shè)計(jì)其金融實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容與形式（賈康，2011）。

3政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務(wù)的可得性（低收入或弱勢(shì)群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會(huì)生產(chǎn)性投資（如教育和創(chuàng)業(yè)）的機(jī)會(huì)。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會(huì)導(dǎo)致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低商業(yè)性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，結(jié)構(gòu)性矛盾多，地區(qū)金融發(fā)展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國(guó)必須發(fā)揮金融公平與金融協(xié)調(diào)的資源配置作用，促進(jìn)金融普惠發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷盂（白欽先等，2010）。

四、政策性金融功能與資源配置目標(biāo)

政策性金融可以看作是財(cái)政與金融的某種結(jié)合，但不同于無償撥付的財(cái)政，也有別于利潤(rùn)優(yōu)先的商業(yè)性金融，其對(duì)資源配置的回報(bào)要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對(duì)金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會(huì)讓政策性金融陷入資金預(yù)算的“軟約束”。在改革“轉(zhuǎn)型”時(shí)（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場(chǎng)化”目標(biāo)，利用政策優(yōu)勢(shì)來進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這讓政策性金融的功能發(fā)生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標(biāo)。有學(xué)者指出，政策性金融功能的核心是對(duì)“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體的金融支持，是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合理性目標(biāo)的滿足；支持戰(zhàn)略性、重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)金融排斥的金融公平。財(cái)務(wù)盈利并非不重要，但要權(quán)衡政策目標(biāo)的社會(huì)價(jià)值、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。

1地方政策性金融的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及其功能表現(xiàn)。事實(shí)上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，歸納了省級(jí)政策性金融的若干經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰(zhàn)略性重點(diǎn)項(xiàng)目作為其主要的金融支持對(duì)象，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)穩(wěn)中有升，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力也不斷增強(qiáng)，但相比較其宗旨與目標(biāo)，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目，但覆蓋面較小，中長(zhǎng)期貸款投放的行業(yè)占比仍不足20%；（2）支持的項(xiàng)目常常是國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，或有國(guó)有經(jīng)濟(jì)背景，或?yàn)樾袠I(yè)龍頭企業(yè)，真正“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機(jī)構(gòu)數(shù)量（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置）相對(duì)缺乏，資本金和資金來源較為有限，業(yè)務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制榆更處于“空白”；（4）和商業(yè)性金融一樣，政策性金融雖創(chuàng)新了各項(xiàng)“債權(quán)保障”措施，但針對(duì)政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制卻仍未形成；（5）“三農(nóng)”、低收入者和小微經(jīng)濟(jì)，仍是金融支持最薄弱的領(lǐng)域，彌補(bǔ)商業(yè)金融缺陷的金融公平仍難實(shí)現(xiàn)。

2政策性金融的資源配置目標(biāo)———效率或公平。圖1是政策性金融與中長(zhǎng)期貸款投放的增長(zhǎng)率對(duì)比，圖中兩條增長(zhǎng)率曲線的走勢(shì)變化較為一致，但政策性金融的貸款增長(zhǎng)率相對(duì)更為平穩(wěn)，具有一定逆周期、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。這一對(duì)比說明：（1）政策性金融和商業(yè)性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其效果要大于兩者間的互補(bǔ)關(guān)系。（2）政策性金融的中長(zhǎng)期貸款在有助金融公平的同時(shí)，也有助于長(zhǎng)期的金融穩(wěn)定。從貸款投放地區(qū)來看，政策性金融與商業(yè)性金融也存在著較大的相關(guān)性。將貸款投放地區(qū)劃分成浙江省的11個(gè)地市（順序?yàn)楹贾?、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺(tái)州、麗水和舟山），以國(guó)家開發(fā)銀行為代表，將政策性金融和商業(yè)銀行的地區(qū)貸款投放進(jìn)行了對(duì)比。中的曲線變化關(guān)系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區(qū)偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業(yè)金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區(qū)投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢(shì)”地區(qū)“、弱勢(shì)”項(xiàng)目和“弱勢(shì)”群體，實(shí)際更難獲取政策資金的支持。3政策性金融的金融協(xié)調(diào)。通過貼息、信用擔(dān)保、銀團(tuán)貸款，或銀政企融資平臺(tái)等方式，政策金融能吸引商業(yè)金融和聚合社會(huì)資本，發(fā)揮金融協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)銀行資金和民間資本的聯(lián)合、共贏。其中，“政策引導(dǎo)”與“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是政策金融制度的關(guān)鍵。然而，限于體制、機(jī)制等多方面原因，現(xiàn)有的政策性金融體系實(shí)際較難承擔(dān)起金融協(xié)調(diào)的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團(tuán)貸款金額分別只有8億和2512億，占貸款總額的比率也分別只有03%和079%。

五、政策性金融的體系和功能重構(gòu)

如上文所述，我國(guó)政策性金融實(shí)現(xiàn)功能重構(gòu)的關(guān)鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國(guó)政策性銀行的改革實(shí)踐歷程來看，指望幾家股份制的企業(yè)實(shí)體承擔(dān)起全部的社會(huì)金融職能顯然并不現(xiàn)實(shí)。從金融公平和金融效率的目標(biāo)出發(fā)，本文為我國(guó)政策性金融的體系和功能重構(gòu)提供如下的發(fā)展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項(xiàng)目進(jìn)行融資，或提供金融服務(wù)（包括擔(dān)保、保險(xiǎn)、支付結(jié)算等）。資金的來源應(yīng)多元化，由借款人（提供擔(dān)保）、政府和金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，以此形成激勵(lì)相容和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。

（二）引入政策性金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破業(yè)務(wù)壟斷

政策性金融的改革應(yīng)以政策性金融功能的實(shí)現(xiàn)為首要目標(biāo)，而不是去維護(hù)政策或業(yè)務(wù)的權(quán)威。通過招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來選擇確定最具經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)和金融效率的業(yè)務(wù)承擔(dān)者，打破政策性金融業(yè)務(wù)的壟斷。

（三）鼓勵(lì)組建地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，形成地方金融中的政策性金融體系

推動(dòng)銀行網(wǎng)點(diǎn)、中小銀行和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立。通過社會(huì)信用體系建設(shè)的政策及條件，為地方金融生態(tài)的形成培育成長(zhǎng)沃土。通過政策性業(yè)務(wù)的分賬管理、單獨(dú)核算，整合地方性中小金融機(jī)構(gòu)成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業(yè)務(wù)，而且能為金融風(fēng)險(xiǎn)的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財(cái)政支持和地方政府主導(dǎo)

通過制度建設(shè)或立法約束，保證公共財(cái)政對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)的資金支持，向業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供直接的貼息、財(cái)政貸款或定期的資本金補(bǔ)充。鼓勵(lì)地方政府在政策性金融業(yè)務(wù)中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，明確政策目標(biāo)、篩選監(jiān)管項(xiàng)目和制定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)霓k法。通過發(fā)揮政府信用優(yōu)勢(shì)，搭建融資合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)合作。

（五）由被動(dòng)選擇項(xiàng)目轉(zhuǎn)向主動(dòng)項(xiàng)目推薦

即賦予金融需求者主動(dòng)申請(qǐng)政策性金融支持的機(jī)會(huì)和渠道（通過政府部門或金融機(jī)構(gòu)）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、減少環(huán)節(jié)、創(chuàng)造條件，借助政策性金融體系和新金融技術(shù)，為受排斥的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體提供低成本、無差異的政策性金融服務(wù)。讓金融普惠在效率中產(chǎn)生，讓金融公平于政策中實(shí)現(xiàn)。

作者:周丹 單位:浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)