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金融危機救助中的懲罰制度是整個金融危機救助制度不可或缺的重要組成部分，因其獨有的威懾力可以有效地防范危機救助中的不規(guī)范性、隨意性、道德風險性和浪費性，避免救助中權力的濫用，從而保障金融危機的有效治理。為此，我國應未雨綢繆，在防范與化解金融危機中努力構建完善的危機救助懲罰制度。

一、金融危機救助中懲罰制度的缺憾

我國已經頒布了不少金融法律法規(guī)，也明確了金融監(jiān)管機構及工作人員、經營性金融機構及員工的違法違規(guī)行為的懲罰問題。如我國《商業(yè)銀行法》確立了商業(yè)銀行對存款人或其他客戶造成財產損害的民事賠償責任，商業(yè)銀行工作人員收受賄賂、貪污、侵占以及玩忽職守的刑事責任，直接負責的董事、高級管理人員以及其他責任人違法違規(guī)的紀律處分與刑事責任等。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可根據情節(jié)對直接的董事、高級管理人員和其他責任人給予紀律處分、警告、罰款、取消或限制其任職資格等懲罰措施，也明確了銀行業(yè)監(jiān)督管理機構工作人員的法律責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分?！督鹑谶`法行為處罰辦法》明確了金融機構違反金融管理規(guī)定時，監(jiān)管機構可以對該金融機構處以罰款、停業(yè)整頓、吊銷金融業(yè)經營許可證的處罰，并且直接負責的高級管理人員、其他直接負責的主管人員和直接責任人違反金融管理規(guī)定的，還會受到記過直至開除的紀律處分，構成犯罪，要依法追究其刑事責任。上述懲罰制度看似完備，但卻很難在金融危機救助中發(fā)揮作用。究其原因，主要有以下3個方面。

(一)金融危機救助中懲罰制度的模糊性

1．沒有專門針對金融危機救助中救助主體或救助對象的懲罰制度。我國現(xiàn)有懲罰制度大多是針對金融監(jiān)管過程和金融業(yè)務過程中金融監(jiān)管機構員工、經營性金融機構及其員工的違法違規(guī)行為，并沒有考慮金融危機救助的特殊性，沒有專門針對金融危機救助中救助主體或救助對象的不當行為或違法行為，也就使得制度適用上產生模糊。

2．現(xiàn)行懲罰制度對具體的懲罰措施常常只做原則性規(guī)定。如當商業(yè)銀行違反我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定時，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以區(qū)別不同情形，取消其直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人一定期限直至終身從事銀行業(yè)工作。這一規(guī)范雖然表明國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以區(qū)分不同情形對直接負責的董事、高級管理人員及其他直接責任人的任職資格進行限制或禁止，但是未明確“一定期限”，顯然具有較大的任意性。

3．危機救助主體的工作人員不當救助或違法救助是否有任職的限制比較模糊。雖然我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定了可對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構從事監(jiān)督管理工作的人員依法給予行政處分、追究刑事責任，但是缺乏銀行業(yè)監(jiān)督機構工作人員濫用救助權力后任職資格限制的規(guī)定，因而現(xiàn)有制度還是很模糊的。

(二)金融危機救助中懲罰制度的不適用性

金融危機救助中懲罰制度的不適用性主要表現(xiàn)在對被救助金融機構的股東與高管的懲罰方面。對于被救助金融機構的股東而言，其只以出資額為限承擔責任，金融機構以其全部財產承擔責任。在這種有限責任制下，一旦金融機構遭遇風險破產，其破產帶來的損失將會轉移到債權人甚至社會，政府為了穩(wěn)定金融秩序，可能就會動用社會公共資源去進行救助。而股東只以其出資額為限承擔責任，則在經營過程中，股東將會無視經營風險，因為由此帶來的損失也只由金融機構承擔。另外，金融危機救助中的懲罰措施往往只針對金融機構，較少針對金融機構背后的股東，使得股東愈發(fā)傾向高風險性投資。為此，金融危機救助中對于股東的懲罰措施明顯不到位，即股東雖引發(fā)了風險，但卻免受懲罰，這是不合理的。對于被救助金融機構的高管而言，由于其受托管理金融機構的財產，其行為的法律后果一般由金融機構承擔，因而在高管不謹慎的經營行為后導致經營失敗的風險亦由金融機構承擔。然而現(xiàn)行對于高管所設定的諸如罰款、紀律處分、任職限制等懲罰措施并不足以威懾高管，無法有效促使高管盡到審慎義務。這種權責的不匹配，即高管所受到的處罰比起其獲得的利益要輕微得多，致使許多高管無視這些懲罰。

(三)金融危機救助中懲罰制度的滯后性

從整個世界范圍看，危機救助主體越來越多樣，危機救助領域也不再局限于原始的金融機構、金融市場而不斷擴大到實體經濟在內的全面救助，不僅傳統(tǒng)的商業(yè)銀行可以得到救助，投資銀行、保險公司等非銀行金融機構亦可獲得救助。然而，對于危機救助中的金融機構及其相關責任人的監(jiān)管懲罰措施卻沒有及時跟進，仍在沿用舊有的法律制度與懲罰措施。舊有的法律法規(guī)由于制定時間的不同以及適用范圍的側重點不同，導致金融危機救助懲罰制度缺乏協(xié)調性及可操作性。如目前金融危機救助的主體包括各國中央銀行、政府部門(包括財政部)以及以國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行為代表的多邊國際組織等［1］?？梢娬块T可以通過相應的財政政策或政府資金成為金融危機救助主體之一，然而關于政府部門及其工作人員在金融危機救助中出現(xiàn)救助不力、不履行職責或義務等問題，卻無明確的針對性規(guī)定。因此，金融危機救助的多樣性，使得金融危機救助的懲罰措施具有明顯的滯后性。

二、金融危機救助中懲罰制度缺憾的影響

金融危機救助中懲罰制度的缺憾對于金融市場而言，無論是宏觀方面還是微觀方面都產生極大的影響。

(一)微觀方面的影響

1．對債權人的影響。金融危機救助中懲罰制度的缺憾，最為直接影響的對象就是債權人。金融危機爆發(fā)后，金融機構資產嚴重惡化，呆賬、壞賬比例擴大，金融機構喪失了償債能力。作為金融機構的相對方，債權人首當其沖，其債權便得不到保障，金融危機所帶來的經濟損失很快便轉嫁到債權人身上。以儲戶為例，儲戶是銀行最重要的債權人之一，金融危機發(fā)生后，金融機構陷入危機之中，其利益必受影響。但是，相應的懲罰制度的缺憾，便無法保障危機救助的及時性與有效性，從而儲戶的經濟利益無法得到保障。2．對金融機構的影響。危機救助中懲罰制度的缺憾，對于金融機構自身的建設也有不良的影響。若無懲罰制度的約束，金融機構就沒有謹慎經營投資的壓力，也沒有加強改革自身機構制度的動力，金融機構在市場競爭中必將會被逐步淘汰。同樣危機救助實際上使金融是處于政府保護下，金融機構沒有真正進入市場經濟環(huán)境中，沒有市場的壓力，金融機構就不會為了生存和發(fā)展改革經營機制。一旦救助政策撤離，則金融機構將面對更大的危機。

(二)宏觀方面的影響

1．對社會公共財政的影響。金融危機救助時，政府部門不可避免要動用社會公共資源為陷于困境的金融機構提供資金支持，由此不謹慎經營的金融機構的風險負擔就轉移到社會公共資源上，由社會公共買單。這使得金融機構更加大膽地選擇高風險的投資和業(yè)務，如此惡性循環(huán)，必然導致社會公共財政資源極大的浪費。2．缺少相應的救助懲罰措施，使得危機制造者、危機救助者都沒有受到約束。這對于金融市場的影響是巨大的。危機的制造者，在引發(fā)危機的情況下，本應承擔責任，但中央銀行、政府部門從公益性角度卻仍需要對其提供救助，意味著社會公共財政資源向少部分對象傾斜，對于全體社會群體而言是不公平的，而危機制造者并未受到過多的懲罰。在危機過后，危機制造者為了追求最大利益，仍會選擇高風險的業(yè)務，因為其利潤是巨大的，而風險亦有人承擔，從而有可能使金融機構再次置于困境之中。更糟糕的是，懲罰制度的缺憾，可能導致原先謹慎經營的經營者亦向高風險業(yè)務傾斜，因為其合理的謹慎經營相對與冒險經營而言并未獲得鼓勵，而冒險經營也未受到懲罰，為追求最大利潤，在今后的經營中必然選擇高風險經營。長此以往，金融市場秩序必將陷入混亂，金融市場也愈發(fā)更加脆弱。3．危機救助中懲罰制度的缺憾會使政府的金融宏觀調控政策難有奏效。金融危機下，市場自我調節(jié)失靈，政府不得不通過“國家之手”進行調控，而危機救助自然是其中的手段之一。沒有相應的懲罰制度約束，金融機構缺乏動力進行自我調整，單純依靠政府宏觀調控的短期刺激，是難以規(guī)范金融市場，宏觀調控的目的自然也無法實現(xiàn)。此外，由于沒有針對救助主體的責任，救助主體可能會存在怠于履行職責、救助不力、濫用權力等問題，則不能保證救助的及時性與有效性，金融宏觀調控政策也就難以奏效?？傊狈α司戎袘土P制度的規(guī)范，權責不匹配，必將難保宏觀調控政策、危機救助政策落到實處。

三、金融危機救助中懲罰制度的構建

金融危機救助中的懲罰制度主要包括懲罰對象、懲罰事由以及懲罰措施3大要素。

(一)懲罰對象

1．救助對象。懲罰對象之一就是在金融危機中接受救助的機構，包括商業(yè)銀行、投資銀行、保險公司等，而且隨著金融危機救助對象的擴展，可能涵蓋所有可能引發(fā)金融危機的重要金融機構。同時，作為上述被救助機構的直接責任人，如股東、董事、監(jiān)事、經理以及其他高層管理人員等，在被救助金融機構存在違反法律法規(guī)規(guī)定的情形或因上述相關人員的行為導致該金融機構陷入危機的，上述直接負責的相關人員也都應當受到處罰。2．救助主體。金融危機救助中，金融監(jiān)管機構以及其他政府部門都參與到危機救助的過程中，如中央銀行通過實施貨幣政策成為金融危機救助的主體之一，而政府部門通過實施財政政策或資金支持亦為救助主體等。在金融危機救助過程中，這些救助主體可能存在救助不及時、濫用救助權力等，這很可能導致金融危機進一步擴大，必須追究其相應的責任。為此，作為救助主體的金融監(jiān)管機構及其他政府部門亦可以作為懲罰對象。此外，金融監(jiān)管機構以及其他政府部門中的有關工作人員也可能會在救助中玩忽職守、貪污受賄等，進而影響危機的救助效果，也應受到處罰。

(二)懲罰事由

1．救助對象的懲罰事由。(1)未盡到審慎經營義務。金融機構在經營過程中，應當審慎經營和管理，避免金融冒險行為和不謹慎經營。但只要存在金融危機救助，意味著市場參與者即使從事高風險業(yè)務，也無需承擔高風險所帶來的不利后果，因為有危機救助為其高風險的業(yè)務提供了擔保。也正因此使得市場參與者更愿意從事高風險的業(yè)務，由此也影響了之前謹慎的市場參與者，促使其也傾向于高風險的業(yè)務和交易。同時，金融機構的股東由于受有限責任的保護，使股東無需為不謹慎決策或者錯誤決策負責，導致股東在決策時更愿意冒險。直接負責的董事、高管與金融機構之間形成一種關系，使得這些人更大膽地選擇高風險的交易，且在一次選擇失誤后，因沒有任職的限制，其還可能在下一次的經營中繼續(xù)選擇高風險的業(yè)務與交易。因此，在構建金融危機救助制度時，應當對于未謹慎經營的行為進行規(guī)制，并對救助對象利用危機救助的“保護傘”故意選擇高風險交易的不謹慎行為予以相應的懲罰。(2)存在弄虛作假的情形。在某些情況下，金融機構可能會從自身利益最大化的角度出發(fā)，試圖通過弄虛作假以獲得救助。主要包括2種:1)金融機構實際上并未存在困境的可能，經營者為了轉嫁高風險所帶來的損失，在不存在救助的情況下，可能會故意制造虛假文件，大膽虛構其處于需要救助的困境，從而騙得救助主體對其提供救助，不僅浪費了社會公共財政，也存在欺騙擾亂金融市場等違法行為;2)金融機構確實陷入不能清償債務、資產負債、經營困難的困境中，但為了獲得更多的資金支持或擺脫困境，也可能會提供虛假文件夸大其受損的事實，向救助主體申請救助，以期將其經營不慎所帶來的風險成本轉嫁到社會。因此，對危機中弄虛作假的金融機構不僅在政府擔保下轉移了風險成本，還額外獲得了的利益，更進一步擾亂了危機的治理或引發(fā)更大規(guī)模的危機，必須加以嚴懲。(3)擴大金融危機影響的情形。金融危機爆發(fā)后，無論是救助對象還是救助主體，都應積極應對危機，將危機的損害控制在最小范圍內。若救助對象在危機發(fā)生后隱瞞不報、提供虛假的或隱瞞重要事實的報告，導致無法及時采取救助措施，致使危機的損害進一步蔓延，擴大金融危機的影響，則應對導致危機損害擴大的機構或相關的責任人追究責任。同時，救助對象的內部監(jiān)管體制不完善，出現(xiàn)異常情況沒有及時察覺，致使未及時有效地報告危機的異常情況，或者在危機初期未能采取有效的應對措施等，均對金融危機救助極為不利，使金融危機的損害沒有得到及時遏制，則相關金融機構及直接責任人也應受到懲罰。此外，救助對象拒絕調查、沒有提供真實的重要的報告、不配合救助主體的救助措施落實等，也均應追究相應的責任。2．救助主體的懲罰事由。金融危機救助過程中，不排除救助主體可能出現(xiàn)違規(guī)行為，即一方面，救助主體可能會產生怠于履行救助的職責，延誤救助的時機，使得損失擴大;另一方面，救助主體也可能會在救助過程中濫用權力，收取不當利益，影響危機治理。(1)救助不力。具體表現(xiàn)為3個方面。1)救助不及時性。在金融危機救助中，救助主體對危機形勢的判斷有誤，沒有及時、果斷地采取救助措施，喪失了危機救助的最好時機，而拖延、緩慢的救助措施會使危機進一步加劇，付出慘重的代價。2)救助措施的選擇錯誤。救助措施的選擇關系著金融危機救助是否能夠成功，因此，全面、系統(tǒng)的救助措施才能保證金融危機救助的有效性。救助主體對于金融危機的形式判斷錯誤，沒有認清金融危機的本質，選擇錯誤、片面、單一的救助措施，這也是救助不力的表現(xiàn)。3)救助政策的不連續(xù)性。金融危機的救助非一朝一夕，連貫的救助政策才能真正產生救助效應，如若救助主體在早期積極實施救助措施投入救助，后期在救與不救、救誰不救誰之間猶豫，使得救助措施無法形成連續(xù)性，則救助效果會大打折扣，因而救助政策的不連續(xù)性也是救助不力的表現(xiàn)。(2)濫用權力。若救助主體的工作人員存在貪污受賄、徇私舞弊、玩忽職守、挪用資金等行為的，根據已有的法律規(guī)定，構成犯罪的，依法追究相應的刑事責任，不構成犯罪的要進行相應的行政處分。除此之外，金融危機救助還有其特殊之處，金融危機救助主要依靠的是央行的貨幣政策以及政府部門的資金支持，而貨幣政策以及資金支持應向需要救助的對象提供，以達到救助的目的。救助主體應當向陷入困境的金融機構提供救助，若存在救助機構或其工作人員濫用權力向不需要救助的對象提供貸款，致使亟需救助的金融機構無法獲得及時、有效的救助，應當對相關責任人追究責任。

(三)懲罰措施

．救助對象的懲罰措施。(1)征收懲罰性利率。懲罰性利率意味著接受救助的金融機構并非免費地接受救助的資金，該貼現(xiàn)資金要高于市場的利率水平。對救助對象征收懲罰性利率一方面可以促使金融機構在經營交易過程中會盡到審慎的義務，不再熱衷于從事高風險的投資，另一方面也對導致金融機構陷入危機的經營者和股東起到懲罰作用，因其對機構陷入困境負有直接的責任，要對此付出比謹慎投資、交易的金融機構更高的成本。(2)承擔救助成本。為了使金融機構在經營過程中不貿然地進行高風險的投資，則應當由救助對象來承擔救助成本，以作為對其陷入危機的懲罰。1)救助主體可以直接向救助對象征收救助費用。但要注意的是，救助費用的收取應在在救助后，而非在救助前，即待救助對象逐步恢復正常，通過經營后獲得經濟效益，再向救助主體繳納相應的救助費用。2)讓救助對象參與到危機救助的過程當中，使其承擔一定的救助成本。救助對象參與到救助過程中，一定程度上是對過錯的彌補，從而付出一定的救助成本，承擔部分損失。3)由救助對象承擔救助成本，而無需全體納稅人為個別金融機構的錯誤負責，更能體現(xiàn)公平原則，對于進行有效風險管理、審慎經營的機構來說亦是一種鼓勵。(3)任職的限制。救助對象的直接負責的董事、高級管理人員存在違法行為，則應對其擔任一定職務進行限制。限制包括2個方面:1)取消直接負責的董事、高級管理人員的任職資格。即意味著原先擔任董事、高級管理職位的人員不再擔任原職位，撤換其職位，取消任職資格通常有一定的期限，也可能是終身的，視直接負責的董事、高級管理人員的違法情形而定。2)禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他責任人從事金融業(yè)工作。董事、高級管理人員和其他責任人在危機救助中存在上述違法情況的，可禁止其一定期限或終身再從事金融業(yè)工作。至于取消或禁止的“一定期限”，可以參考英國《公司董事資格取消法》關于“法院裁定剝奪董事資格的期間最少為2年，最長為15年”的規(guī)定［2］。(4)股權的限制。股權可以分為自益權與共益權。自益權是指股東為實現(xiàn)自己的利益而行使的權利，主要包括股份分配請求權、剩余財產分配請求權、新股認購優(yōu)先權、股份轉讓權等為滿足股東個人利益的相關權利。共益權就是為滿足全體利益而給予股東的權利，主要包括表決權、股東大會召集請求權和召集權、提案權、質詢權、累積投票權、知情權等與公司經營決策有關的權利［3］。危機救助中限制股東權利的目的在于對股東實施懲罰，使其承當經營的損失。因此，應該是對股東自身權益的限制，即對自益權的限制，也就是在一定期限內限制或剝奪股東自由行使股份分配請求權、股份轉讓權、剩余財產分配請求權等［4］。(5)突破有限責任。突破有限責任制度，加重銀行控股股東法律責任是我國可行的選擇之一。所謂突破有限責任制度，是指銀行在經營或財務狀況嚴重惡化以致喪失償付能力時，授權金融監(jiān)管機構有權強制銀行控股股東承擔資本協(xié)助的義務［5］。這也就意味著在股東不謹慎經營或熱衷于高風險投資而導致金融機構經營業(yè)務或財務狀況嚴重惡化，進而不能支付債務而被救助時，股東有義務提供額外的資金或財產協(xié)助被救助金融機構恢復正常營運。(6)其他的民事、刑事責任。金融危機救助中，可能還涉及其他的民事、刑事責任。如果救助對象造成他人人身、財產損害的，則應當承擔相應的民事賠償責任。具體的懲罰措施，依照我國《民法通則》《侵權責任法》的規(guī)定處理。如果救助對象在救助中出現(xiàn)違法行為，構成犯罪的，也應當追究罰金等刑事責任。2．救助主體的懲罰措施。(1)民事懲罰措施。金融危機救助的民事懲罰措施是對救助主體侵犯包括救助對象在內的他人財產或人身權利的，應當依照民事法律規(guī)定，依法承擔民法上不利益的法律后果。具體包括停止侵害、返還財產、賠償損失、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等，同時也輔助民事制裁措施。(2)行政懲罰措施。行政懲罰措施主要針對的是作為危機救助主體的政府部門的工作人員。具體包括對上述人員在救助不力或濫用救助職權但又不構成犯罪時所實施的警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處罰。(3)刑事懲罰措施。刑事懲罰措施是金融危機救助懲罰措施中最嚴重的制裁，只要救助主體違反刑事法律規(guī)定，構成犯罪的，就應當承擔相應的刑事責任。即當救助主體的工作人員在救助中存在貪污受賄、徇私舞弊、玩忽職守、挪用資金等違法行為，構成犯罪的，就要對其采取管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑，當然還可以輔以罰金、剝奪政治權利和沒收財產。

綜上所述，金融危機救助中的懲罰制度對于金融危機救助是必不可少的，不僅可以提高危機救助的有效性與及時性，更可以優(yōu)化金融市場經濟秩序。因此，我國更應針對金融危機的特殊性，構建完善的金融危機救助中的懲罰制度。

作者:李良雄單位:福建江夏學院金融學院