導(dǎo)語：地方績效改革過程與影響探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】地方政府績效預(yù)算改革發(fā)展迅速，學(xué)界對于改革的動因、過程和影響還缺乏深入了解。通過A省A市案例分析，本文總結(jié)了地方政府績效預(yù)算改革的動因，描述了財(cái)政支出績效評價(jià)過程，分析了績效預(yù)算改革產(chǎn)生的影響，指出它面臨著政治支持等方面的挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】績效預(yù)算；預(yù)算改革；財(cái)政支出績效評價(jià)；地方政府

部門預(yù)算改革以來，一些地方政府在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上開始推行財(cái)政支出績效評價(jià)。以此為突破口，地方政府績效預(yù)算改革蓬勃發(fā)展。廣東、浙江、江蘇、河北等具有代表性的省和南海等一大批市政府建立了專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目績效評價(jià)。以項(xiàng)目支出為突破口，一些市開始對部門支出進(jìn)行績效評價(jià)，進(jìn)而對一級政府的支出進(jìn)行績效評價(jià)?？冃畔氖潞蟮脑u估開始對事前的預(yù)算分配產(chǎn)生影響，無錫市甚至按績效分配預(yù)算?！柏?cái)政轉(zhuǎn)型引導(dǎo)國家治理轉(zhuǎn)型”（王紹光、馬駿，2008），預(yù)算改革更是財(cái)政制度改革的突破口，活躍的財(cái)政支出績效評價(jià)蘊(yùn)含著地方政府治理制度的一些重要變化:對競爭優(yōu)先權(quán)的支出部門按績效信息排序，根據(jù)績效信息削減支出部門的預(yù)算，地方人大以績效評價(jià)的形式對政府部門進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，逐步建立結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政責(zé)任，預(yù)算過程變得公開透明等。

為什么地方政府要推行績效預(yù)算改革？該項(xiàng)改革是如何組織實(shí)施的？已經(jīng)取得了哪些成果？還面臨著什么問題和挑戰(zhàn)？在長達(dá)兩年的參與式觀察、訪談和大量一手文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文對A省A市績效預(yù)算改革案例進(jìn)行描述和分析，回答上述四個(gè)問題。由于績效預(yù)算改革以財(cái)政支出績效評價(jià)為突破口展開，本文中績效預(yù)算改革和財(cái)政支出績效評價(jià)是同義語。

一、A市地方政府開展績效預(yù)算改革動因分析

績效評價(jià)是個(gè)敏感的話題，財(cái)政部門把項(xiàng)目的初步評價(jià)結(jié)果向各部門單位函送之后，各部門就有了強(qiáng)烈的反應(yīng)。一些部門單位①不斷地向財(cái)政部門反饋情況，對績效評價(jià)初步審核結(jié)果做出解釋，或者要求財(cái)政部門對評價(jià)結(jié)果做出調(diào)整。原A地鐵老總在省人大小組討論會上“痛批”十年不變的“只問花錢不看效果”的預(yù)算管理及績效考核機(jī)制?！暗罔F2號線的概算是106億元，執(zhí)行概算到結(jié)算時(shí)是88億元。省了幾十個(gè)億啊，但是到頭來，沒有一句贊揚(yáng)的話，還批評你，說你沒‘達(dá)概’，搞得你心灰意冷?！雹?/p>

面臨巨大的阻力和壓力給財(cái)政局開展績效評價(jià)帶來很大困難，那么財(cái)政局為什么還要推行財(cái)政支出績效評價(jià)呢？

（一）支出需求膨脹，而支出進(jìn)度緩慢

A市財(cái)政收入大幅增長，但支出比收入增長得更快。2007年，A市財(cái)政一般預(yù)算收入完成523.79億元，比2006年決算數(shù)427.08億元增收96.71億元，增長22.6%；全市財(cái)政一般預(yù)算支出完成623.68億元，為年度預(yù)算709.72億元的87.9%，比2006年決算數(shù)506.79億元增支116.89億元，增長23.1%。而2006年，全市財(cái)政一般預(yù)算收入比2005年決算數(shù)增長15%；全市財(cái)政一般預(yù)算支出為年度預(yù)算的86.8%，比2005年決算數(shù)增長15.6%。預(yù)算改革后，尤其是國庫集中支付改革后，中國普遍出現(xiàn)了錢花不去的現(xiàn)象。A市2007年財(cái)政支出績效評價(jià)數(shù)據(jù)表明，2006財(cái)年有多個(gè)項(xiàng)目一分錢都沒有花出去，一些項(xiàng)目預(yù)算完成率在50%以下，占全部參評項(xiàng)目的四分之一多?；?xiàng)目支出進(jìn)度緩慢的問題比較嚴(yán)重，常常因?yàn)檎鞯?、拆遷、管線遷改等原因完不成用款計(jì)劃。農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項(xiàng)目也是如此，立項(xiàng)審批、預(yù)算編制、招投標(biāo)使撥款較之以往增加了近六個(gè)月的時(shí)間，加上農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的季節(jié)性因素，預(yù)算執(zhí)行情況非常差。根據(jù)2007年、2008年支出部門的自評報(bào)告表明，A市大量預(yù)算資金被閑置，預(yù)算的分配效率和運(yùn)作效率非常低下。

一方面預(yù)算安排捉襟見肘，另一方面預(yù)算到項(xiàng)目的錢卻花不出去?！拔覀兙珠L想通過績效評價(jià)抓資金，來要錢的太多，最后都不滿意。通過績效評價(jià)就抓這些項(xiàng)目，對績效不好的項(xiàng)目或占用資金的項(xiàng)目，就有了理由。錢花不出去，就不給他們做預(yù)算?！背冃гu價(jià)處工作人員的訪談外，該處官員在初評人員的培訓(xùn)中也有類似的講話：“去年做了400多個(gè)項(xiàng)目，6個(gè)專項(xiàng)，抓錢花不掉的問題?！?/p>

（二）省級預(yù)算改革的影響

由于A省財(cái)政廳首先在省內(nèi)開展評價(jià)工作，A市績效評價(jià)受其影響很大。如省廳2004年績效評價(jià)文件是市局績效評價(jià)的依據(jù)，市局還在一些文件中說明績效評價(jià)是“參照省廳的做法”。在2007年的評價(jià)中，市局將省廳的評分表修改了一下就拿過來用，基本評價(jià)過程也和省廳比較類似，只不過模仿之外又有了自己的特點(diǎn)。此外，市局還到南海區(qū)、江浙一帶的財(cái)政部門“取經(jīng)”。

（三）政治家的支持

A市績效預(yù)算改革受到了市長的支持，市長想通過績效評價(jià)評估各部門執(zhí)行政策的情況。經(jīng)過幾個(gè)項(xiàng)目的試點(diǎn)后，A市直接對部門支出進(jìn)行績效評價(jià)。2006年制定了《A市政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)辦法（試行）》，選擇了市政府直屬48個(gè)部門作為試點(diǎn)，探索開展部門財(cái)政支出績效評價(jià)工作。市政府為這個(gè)辦法召開了兩次常務(wù)會議，市財(cái)政局三次征求部門意見，數(shù)易其稿，并選擇了部分單位進(jìn)行模擬測算驗(yàn)證。

（四）使命轉(zhuǎn)換

從個(gè)人因素考慮，績效評價(jià)處的領(lǐng)導(dǎo)和科員也有動力開展績效評價(jià)工作。A市財(cái)政局績效評價(jià)處原為統(tǒng)計(jì)評價(jià)處，專門負(fù)責(zé)決策和財(cái)政統(tǒng)計(jì)工作。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)計(jì)評價(jià)處企業(yè)統(tǒng)計(jì)的工作日益萎縮，決算也是階段性工作，迫切需要開展新的業(yè)務(wù)。恰在此時(shí)，省廳的統(tǒng)計(jì)評價(jià)處尋找到了新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)，地位也隨著績效工作的重要性而提高，這啟發(fā)了市局統(tǒng)計(jì)評價(jià)處，使之有愿望提出并實(shí)施績效評價(jià)。

（五）其他因素

人大介入績效評價(jià)是后來的事情，盡管預(yù)算是它的重要權(quán)力，但沒有證據(jù)表明它要求財(cái)政部門開展項(xiàng)目績效評價(jià)。支出部門沒有一個(gè)主動提出對其實(shí)施績效進(jìn)行評價(jià)。專家的建議有可能對財(cái)政支出績效評價(jià)的試點(diǎn)和推行產(chǎn)生影響，但肯定沒有發(fā)生在制度化的機(jī)制里。其他外部的力量，如國際組織或國內(nèi)的發(fā)展研究基金會，也沒有倡議A市開展財(cái)政支出績效評價(jià)。所以，盡管績效評價(jià)遭到支出部門或明或暗的反對、應(yīng)付，財(cái)政局還是頂著壓力全面推開。尤其是2006年，財(cái)政局直接搞部門績效評價(jià)，部門對此意見很大。2007年，財(cái)政局轉(zhuǎn)而對超過500萬元的項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，2008年支出部門和財(cái)政部門評價(jià)水平都有了大幅度的提高，財(cái)政部門已經(jīng)開始著手做2009年度的績效預(yù)算，市人大也要對衛(wèi)生和教育兩個(gè)支出部門進(jìn)行績效評價(jià)。

二、A市開展績效預(yù)算改革的過程考察

2004年，A市財(cái)政局成立了績效評價(jià)處（原統(tǒng)計(jì)評價(jià)處），拉開了績效評價(jià)改革的序幕。

（一）2005年試點(diǎn)

2005年，A市財(cái)政局在摸查近年市政府重點(diǎn)支持的財(cái)政支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，按照“先簡后繁，先易后難，由點(diǎn)及面”的原則，選擇“麻雀學(xué)?！备脑旌娃r(nóng)村“五通”中“通水、通路”兩個(gè)專項(xiàng)作為試點(diǎn)，探索開展財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，邁出了財(cái)政支出績效評價(jià)改革的第一步。

（二）2006年部門績效評價(jià)

2006年2月，經(jīng)市人民政府同意，財(cái)政局發(fā)文給A市政府各部門、直屬機(jī)構(gòu)，對部門的財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)。文件下發(fā)后，支出部門積極應(yīng)對，紛紛按要求成立了評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展本單位自我評價(jià)工作，在完成自我評價(jià)工作后撰寫自評報(bào)告，并向市評價(jià)工作組報(bào)送材料。市評價(jià)工作組會同專家對各部門的自評結(jié)果進(jìn)行審核，再對幾個(gè)部門進(jìn)行抽評，抽評工作9月完成后，形成評價(jià)結(jié)果，上報(bào)市政府。

鑒于部門情況復(fù)雜，對部門進(jìn)行評價(jià)需要分類制定標(biāo)準(zhǔn)。市財(cái)政局將48個(gè)市屬部門按照其職責(zé)性質(zhì)、財(cái)政資金管理和使用方式分為三大類。第一類是將財(cái)政資金基本用于履行職責(zé)，確保本部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的部門，包括市政府辦公廳、經(jīng)貿(mào)委等26個(gè)部門。第二類是將財(cái)政資金用于履行職責(zé)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，確保本部門及所屬單位運(yùn)作的部門，包括教育局、公安局等15個(gè)部門。第三類是將財(cái)政資金除用于本部門及所屬單位運(yùn)作外，還用于社會公共項(xiàng)目，對項(xiàng)目資金直接實(shí)施分配的部門，包括發(fā)改委、科技局等7個(gè)部門。

非常有意思的是，這與敦利威（2004，P201-208）對預(yù)算的分類幾乎一模一樣。敦利威區(qū)分了機(jī)構(gòu)的四種預(yù)算類型：核心預(yù)算（corebudget）、官僚預(yù)算（bureaubudget）、項(xiàng)目預(yù)算(programbudget)和超項(xiàng)目預(yù)算(super-programbudget)，按照機(jī)構(gòu)預(yù)算類型的特點(diǎn)，財(cái)政局恰好將政府部門分為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)、官僚預(yù)算機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目預(yù)算機(jī)構(gòu)。超項(xiàng)目預(yù)算機(jī)構(gòu)是將預(yù)算轉(zhuǎn)移給下一級政府用。在財(cái)政部門發(fā)文的附件里，還有《A市政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系》和《A市政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)計(jì)分表》兩個(gè)附件。《A市政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)計(jì)分表》包括定量和定性兩方面的評分，定量評分有18個(gè)共性指標(biāo)，定性評分有5個(gè)指標(biāo)。定量的共性指標(biāo)絕大多數(shù)僅限于反映預(yù)算資金使用和管理情況，沒有反映部門職能工作的特點(diǎn)。個(gè)性指標(biāo)是留給部門評價(jià)其職能工作的，根據(jù)部門的類別，在百分制中分別占了15分、25分和35分。但部門往往不知道如何選擇指標(biāo)評價(jià)自己的工作，或者只選擇那些對自己有利的指標(biāo)，個(gè)性指標(biāo)沒有對財(cái)政支出的實(shí)質(zhì)績效進(jìn)行評價(jià)。如公安局，他選擇了財(cái)政局提供的行政、政法全部8項(xiàng)指標(biāo)，不過是執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)支出比重之類的指標(biāo)，沒有創(chuàng)制我們期望的社會安全方面的評價(jià)指標(biāo)。定性指標(biāo)一定程度上反映了部門工作的一些特點(diǎn)，但用5個(gè)指標(biāo)統(tǒng)一評價(jià)各部門的工作還是勉為其難。從這些指標(biāo)體系和實(shí)際操作看，財(cái)政部門只是對各部門的資金使用是否符合預(yù)算程序和規(guī)則進(jìn)行評價(jià)。它最關(guān)心投入的內(nèi)容，部門的產(chǎn)出和結(jié)果，顯然不是其考察的重點(diǎn)。

（三）2007年項(xiàng)目績效評價(jià)

2006年績效評價(jià)改革，支出部門意見很大。市財(cái)政局2007年績效評價(jià)工作，參照省財(cái)政廳的做法對500萬元以上的項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。2007年發(fā)文開展績效評價(jià)工作比較晚，6月1日發(fā)文，要求支出部門于6月15日報(bào)送自評項(xiàng)目匯總表。除了秘密項(xiàng)目外，符合條件的有448個(gè)項(xiàng)目。到8月15日，要求所有支出部門完成自評工作并報(bào)送自評材料。8月26日，全部績效評價(jià)人員進(jìn)行為期兩周的封閉式集中評價(jià)。在這兩個(gè)多月里，績效評價(jià)處組織了對支出部門績效評價(jià)人員的培訓(xùn)，并對科技三項(xiàng)費(fèi)用、再就業(yè)、城建信息、城市規(guī)劃、堤防建設(shè)、旅游專項(xiàng)六個(gè)專項(xiàng)進(jìn)行了重點(diǎn)評價(jià)。重點(diǎn)評價(jià)過程中，評價(jià)工作小組要前往項(xiàng)目單位進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，聽取情況匯報(bào)，核查資金使用的有關(guān)賬目，采集相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)地查看了解項(xiàng)目的實(shí)施情況。中介機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)評價(jià)階段開始參與績效評價(jià)，有兩家會計(jì)師事務(wù)所協(xié)助績效評價(jià)處核查賬目。這對于績效數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性的測試很有幫助，某種程度起到了績效審計(jì)的作用。

在封閉集中評價(jià)階段專家進(jìn)入績效評價(jià)過程，他們分為政務(wù)類、技術(shù)類和綜合類三類。技術(shù)類專家來自于高校或研究機(jī)構(gòu)；政務(wù)類專家來自于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，如人事、監(jiān)察、審計(jì)等部門，專門審核一些政法機(jī)關(guān)的項(xiàng)目；綜合類專家是財(cái)政預(yù)算專家，從資金的角度評價(jià)項(xiàng)目績效。專家在績效評價(jià)專職人員初審的基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)審，分別針對項(xiàng)目的特點(diǎn)安排專家。專家審核的內(nèi)容在項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目組織實(shí)施過程、項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度（行政效能提高）、復(fù)審發(fā)現(xiàn)的主要問題方面是相同的，但綜合類專家還要對項(xiàng)目資金是否存在問題、項(xiàng)目實(shí)施與單位職能履行是否相符等問題做出判斷，技術(shù)類專家要對專業(yè)指標(biāo)是否符合項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目實(shí)施效果等方面做出判斷。專家絕大多數(shù)判斷都是結(jié)構(gòu)化的選擇，只有在復(fù)審發(fā)現(xiàn)的主要問題一欄里才有自由發(fā)揮的空間。

專家與專職人員的評價(jià)角度不同，但都會給出績效評價(jià)結(jié)果。由于他們的評價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不同，該結(jié)果是有可能不一致的。2007年績效評價(jià)將項(xiàng)目分為基建和其他兩類，專職人員對不同類型的項(xiàng)目分別運(yùn)用不同的評分標(biāo)準(zhǔn)打分。其他類與基建類項(xiàng)目最大的不同之處是，它的績效目標(biāo)及完成情況要做政治效益和社會效益方面的評分。項(xiàng)目績效按百分制進(jìn)行評分，再對其做出優(yōu)、良、中、低、差的判斷。60分以下的項(xiàng)目被評為差，60-69分為低，70-79為中，80-89為良，90以下為優(yōu)。

專職人員根據(jù)專家意見對評價(jià)結(jié)果予以調(diào)整確認(rèn)，在確定了部門所有項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果后，開始撰寫對部門的審核意見。四百多個(gè)項(xiàng)目，評分和撰寫報(bào)告的工作量很大，各小組加快進(jìn)度，以便趕在部門預(yù)算審議之前將評價(jià)結(jié)果和審核意見反饋到業(yè)務(wù)處室和預(yù)算處。各個(gè)小組的審核意見經(jīng)主管副處長修改敲定后，做好一個(gè)部門的審核意見就在OA系統(tǒng)簽發(fā)一個(gè)，經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)處室閱覽后，由機(jī)要室將文件交換到各支出部門。2007年9月中旬，各支出部門紛紛給出反饋意見，來人來電來函解釋暴露出來的問題或者提出調(diào)整等次要求?？冃гu價(jià)處工作人員耐心接待，重申評價(jià)的權(quán)威性和公正性，強(qiáng)調(diào)這是專家參與評審的結(jié)果。對于一些確實(shí)有原因的項(xiàng)目，在OA上調(diào)整等次并注明理由。在主觀很努力的情況下，績效評價(jià)處也對客觀情況造成的障礙表示理解，對一些項(xiàng)目等次予以適當(dāng)調(diào)整。

部門審核意見和重點(diǎn)評價(jià)報(bào)告共同支撐一個(gè)“大報(bào)告”，即向市政府提交的2007年度績效評價(jià)工作報(bào)告。該報(bào)告既要總結(jié)支出部門的項(xiàng)目績效情況，還要總結(jié)整體績效評價(jià)工作，向市政府報(bào)告評價(jià)工作取得什么“績效”。這代表了財(cái)政局的意見，需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序整合各方面的認(rèn)識。

如果項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果不能對預(yù)算決策產(chǎn)生影響，績效評價(jià)的意義也就大打折扣。早在市財(cái)政局2006年印發(fā)的通知中指出，績效評價(jià)結(jié)果作為部門編制下一年度及市財(cái)政局審核部門預(yù)算的參考依據(jù)。2008年制定的《A市財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)試行辦法》進(jìn)一步明確指出：對績效優(yōu)良的項(xiàng)目類別給予鼓勵和支持，在預(yù)算安排中優(yōu)先考慮；對績效低差的項(xiàng)目提出整改意見，情況嚴(yán)重的予以通報(bào)，減少或不再安排同類項(xiàng)目的預(yù)算。

（四）2008年項(xiàng)目績效評價(jià)

鑒于2007年的績效評價(jià)工作時(shí)間過于緊張，在2007年底就開始布置2008年的績效評價(jià)工作。2007年底市財(cái)政局就發(fā)文要求市直單位填列自評項(xiàng)目匯總表，于1月21日前報(bào)送市財(cái)政局。市財(cái)政局于2008年2月28日前下達(dá)自評項(xiàng)目，市直單位于6月10日前向市財(cái)政局報(bào)送自評材料?？冃гu價(jià)在探索中越來越有經(jīng)驗(yàn)，2008年績效評價(jià)采用分類分檔的辦法抽取了172個(gè)項(xiàng)目，既有代表性和針對性，也減輕了各方面的工作量?？冃гu價(jià)處工作人員分頭下到支出部門，指導(dǎo)他們的績效評價(jià)，在封閉集中評價(jià)前就對績效評價(jià)和撰寫績效報(bào)告進(jìn)行了指導(dǎo)。2008年7月中旬，A市財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)就基本完成了項(xiàng)目評價(jià)和專項(xiàng)報(bào)告的撰寫工作。

（五）變化與發(fā)展

A市在四年的財(cái)政支出績效評價(jià)過程中出現(xiàn)了兩次重大變化，體現(xiàn)了評價(jià)部門的努力和追求。在2005年評價(jià)了兩個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，A市財(cái)政局馬上在2006年轉(zhuǎn)入了對部門的評價(jià)。這是一個(gè)非?？斓奶S，但是堅(jiān)持了一年就放棄了。2007年的財(cái)政支出績效評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目支出績效評價(jià)，全面參考省財(cái)政廳的做法。在2008年項(xiàng)目評價(jià)結(jié)束后，A市績效評價(jià)處開始設(shè)計(jì)方案，準(zhǔn)備2009年對部門進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)，人大也要選兩個(gè)部門進(jìn)行績效評價(jià)。Cothran（1993）認(rèn)為績效評價(jià)有項(xiàng)目、部門和政府三個(gè)層次，A市再次進(jìn)行部門評價(jià)，說明了績效評價(jià)發(fā)展進(jìn)入了新的層次，值得密切關(guān)注其評估新動向。