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【論文關(guān)鍵詞】行政性國有資產(chǎn)體制改革集中管理市場化經(jīng)營

【論文摘要】行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務體系中發(fā)揮著重要作用。然而，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在諸多不合理的癥結(jié)，因此進一步推進適應社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢在必行。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國公共服務體系中發(fā)揮著重要作用，直接或間接地影響到社會公眾的切身利益。經(jīng)過多年的建設與積累，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)已達到相當大的規(guī)模，呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。根據(jù)《2005年中國會計年鑒》資料，截至2005年底，全國國有資產(chǎn)總量為13.01萬億元，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)達到4.37萬億元，占全國國有資產(chǎn)的33.6%。2006年5月《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的公布實施，把我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作推進到一個嶄新的階段，并在實踐中取得了一定的成效，但遠不能適應社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求。目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中仍存在資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高，資產(chǎn)流失嚴重等諸多癥結(jié)，因此進一步推進適應社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革勢在必行。

一、改革現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的必要性

1、進一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立，傳統(tǒng)管理體制所暴露出的問題日益突現(xiàn)出來，嚴重阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，改革現(xiàn)有行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能已是大勢所趨。在市場經(jīng)濟體制下，政府的職能表現(xiàn)為行政，其行使“政”的職能要面向社會。即維護市場秩序，為投資經(jīng)營者提供良好的市場環(huán)境，促進社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，是政府的首要任務。有鑒于此，將政府原有高度重合的兩種職能分離開來，把目前分散在許多政府機構(gòu)中的國有資產(chǎn)管理職能“集中”起來，“移交”給國有資產(chǎn)專職管理機構(gòu)，使其能夠獨立地，完整地行使國有資產(chǎn)管理職能，其它部門則把職能完全轉(zhuǎn)移到一般社會經(jīng)濟管理方面，是建立社會主義市場的經(jīng)濟必然要求。這表明，在市場經(jīng)濟條件下政府應把其社會管理職能放在首位，政府部門的經(jīng)濟調(diào)控已經(jīng)間接化，且已逐步從競爭性領(lǐng)域退出來，客觀上要求政府及其部門不能再直接經(jīng)營企業(yè)或直接從事經(jīng)濟活動，也不能直接干預企業(yè)，原來由政府部門經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)應交由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司管理運營。

2、深化國有資產(chǎn)管理改革的要求

國有資產(chǎn)按性質(zhì)分，可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)是指由企事業(yè)單位占用，投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中或按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn)；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)指行政事業(yè)單位占用，不投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中的國有資產(chǎn)。二十多年來，理論界和各級管理部門已對國有資產(chǎn)管理體系，作了很多探索，涌現(xiàn)出以深圳、上海和武漢為代表三種改革模式，并逐步建立了“國有資產(chǎn)管理機構(gòu)—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理和運營體系。但與建立社會主義市場經(jīng)濟的要求還存在差距，對國有資產(chǎn)管理體制改革的任務還沒有完成，需要進一步的深入思考和探索。為此，同志在十六大報告中提出，要“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制……中央政府和?。ㄊ校﹥杉壵O立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)?！睘檫M一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向。這意味著中國國有資產(chǎn)管理體制正在醞釀重大變革。

二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在問題

長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)沿襲“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，使得依靠財政資金積累下來的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分散在各個部門，由于分散管理和監(jiān)管乏力，使作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控，造成國有資產(chǎn)配置失衡，浪費驚人，流失嚴重，使用效率低下，此外，體制不順是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化的一個根本問題。

目前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度存在的問題主要為:

(1)存在賬外資產(chǎn)，賬實不符，管理失控。目前，為數(shù)不少的行政事業(yè)單位都有部分賬外資產(chǎn)，而且長期不進行資產(chǎn)清點。特別是近年來因辦公住房條件的改善和信息化發(fā)展的需要，各單位購置資產(chǎn)的資金來源渠道很多，管理分散，單位未能將其登記在冊，形成大量的賬外資產(chǎn)。對于資產(chǎn)的處置和報廢也不及時，造成國有資產(chǎn)的大量流失，但是這些資產(chǎn)仍然在賬面上存在，勢必造成了會計信息失真，會計核算不準確，賬實不符。

(2)單位管理意識淡薄，隨意買賣現(xiàn)象嚴重。目前行政事業(yè)單位在資產(chǎn)處置方面，尚無一套較為完整的審批監(jiān)督制度。有些領(lǐng)導隨心所欲，隨意變賣、低價處置資產(chǎn)；單位領(lǐng)導更換頻繁，國有資產(chǎn)流失也相應頻繁。

(3)缺乏責任和監(jiān)督機制，資產(chǎn)閑置和浪費嚴重。大多數(shù)行政事業(yè)單位對資產(chǎn)的管理制度不健全，普遍存在“重錢輕物”“重物輕管”現(xiàn)象。在資產(chǎn)購置上存在隨意性、盲目性，不計成本不計效益,追求“高精尖”、“功能全”，重復購置和不適當購置現(xiàn)象普遍存在。

(4)資產(chǎn)管理分散，相應的法律、法規(guī)及政策措施滯后。目前國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門有國有資產(chǎn)管理部門、財務部門、房地產(chǎn)管理部門、紀檢審計部門等。這些部門的職責劃分不規(guī)范，資產(chǎn)的購建掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)的實際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個占用單位,要進行跨部門、跨單位配置幾乎不可能。而現(xiàn)有的國有資產(chǎn)行政管理手段未能與市場調(diào)節(jié)機制之間有機結(jié)合。另外，我國對于市場經(jīng)濟條件下行政事業(yè)性單位出現(xiàn)的變化和改革也缺乏深層次的研究，我國頒布的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對存量資產(chǎn)，對于資產(chǎn)的形成這一關(guān)鍵步驟未做任何規(guī)定。

三、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)新型管理模式

為實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，建立起符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理新體系，使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的軌道，確保國有資產(chǎn)的保值增值，提高資產(chǎn)的使用效益。該模式的核心是，組建一個由國資委授權(quán)，代表地方政府行使所有者權(quán)力的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，通過改革產(chǎn)權(quán)，構(gòu)造新的國有資產(chǎn)運營主體，將原來分散的非經(jīng)營性資產(chǎn)變成經(jīng)營性資產(chǎn)，進而對資產(chǎn)實行集中管理、統(tǒng)一配置，并通過資產(chǎn)運營，變成資本，進行資本運作。

從性質(zhì)看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司是具有獨立法人資格的投資主體、經(jīng)營主體和責任主體，是進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運營的國有獨資公司，是特殊企業(yè)法人。一方面，要把國有資產(chǎn)的保值增值放在首位，以地方政府的意圖為導向，為城市建設和經(jīng)濟建設服務；另一方面，同其它的企業(yè)一樣，面臨著市場風險，以利潤的最大化為經(jīng)營目標。從職責看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司代表地方政府持有授權(quán)范圍內(nèi)黨和國家機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位的國前有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），市政設施附屬資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。對授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)行使重大問題決策權(quán)和投資收益等出資人的權(quán)力，并以出資額為限承擔有限責任；依法決定授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的重組，包括轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、兼并、聯(lián)合、開發(fā)經(jīng)營等活動，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和資本配置，盤活國有資產(chǎn)，承擔國有資產(chǎn)的保值增值責任；對授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計、財務報表編報等基礎(chǔ)工作；通過授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)對外開展融資抵押擔保，籌集建設資金，加快城市基礎(chǔ)設施的建設。

從實際運營看，該資產(chǎn)經(jīng)營公司在接收了由原各單位掌控的國有房屋、土地等固定資產(chǎn)及經(jīng)營鋪面、賓館等各種經(jīng)營實體基礎(chǔ)上，對上述國有資產(chǎn)進行整合、管理和經(jīng)營。對屬于非經(jīng)營的公益性資產(chǎn)的運作思路是將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，并實行商品化、市場化供應。比如，辦公場所的分配使用上，可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，在保障辦公需要的條件下，由資產(chǎn)經(jīng)營公司進行合理配置，各使用單位向其租用，租金由財政從各單位經(jīng)費中統(tǒng)一扣除，相應地對閑置出來的辦公用房和土地資源進行變現(xiàn)或租賃創(chuàng)收。對屬于經(jīng)營性資產(chǎn)的各類經(jīng)營實體進行集中管理和分類處置。本著公開透明的原則，通過掛牌競價方式，將適合拍賣的賣出，適合租賃的出租，從而盤活原來的存量資產(chǎn)。除此之外，資產(chǎn)經(jīng)營公司更深層次的作用還在于為政府搭建一個融資平臺。

該資產(chǎn)經(jīng)營公司必須完善國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度，建立健全行政事業(yè)單位定期向財政部門報送資產(chǎn)統(tǒng)計報告的制度。資產(chǎn)統(tǒng)計報告是反映行政事業(yè)單位一定時期國有資產(chǎn)使用狀況和增減變動情況的文件。完整的資產(chǎn)統(tǒng)計報告應包括報表和編報說明二個部分：報表主要是反映資產(chǎn)的價值、數(shù)量、使用情況等方面的信息，說明部分主要是對報表反映的信息作簡要的說明。資產(chǎn)統(tǒng)計報表的設計思路，應當是在符合資產(chǎn)管理需要的基礎(chǔ)上，充分考慮資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)與部門預算、決算、財務報表的銜接，使資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理能有機結(jié)合。因此，建議設計的資產(chǎn)統(tǒng)計報表應包括資產(chǎn)負債表、人員及機構(gòu)情況表、固定資產(chǎn)匯總表、固定資產(chǎn)變動情況表、重要資產(chǎn)明細表、國有資產(chǎn)收入及分配情況表等。行政事業(yè)單位應定期真實、準確地編制資產(chǎn)統(tǒng)計報告，及時報送財政部門。財政部門應對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)統(tǒng)計報告進行匯總、審核，全面掌握行政事業(yè)單位的資產(chǎn)情況和資產(chǎn)管理上各個環(huán)節(jié)的具體情況，從而進一步加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。

特別需要指出的是，該國有資產(chǎn)經(jīng)營公司不能照搬過去的國有獨資企業(yè)管理模式，必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求構(gòu)建完善的法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機制和激勵機制，在公司制度方面，可借鑒國外雙重委員會做法，即由董事會和監(jiān)事會共同管理公司。具體來講，由國家授權(quán)的國有產(chǎn)權(quán)代表進入公司董事會，董事會作為股東的受托責任者，除代行股東的部分職責外，更主要的是承擔重大經(jīng)營事項決策和監(jiān)控責任，并選擇經(jīng)理人，以此獲得較為獨立的對公司實際經(jīng)營管理的權(quán)力。同時，建立外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)直接委派，其主要職責是實現(xiàn)其代表出資者及利益相關(guān)者對包括董事會的決策程序、經(jīng)理層的執(zhí)行過程、企業(yè)的財務狀況等實施監(jiān)督。從而實現(xiàn)由董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理人這種相互獨立、權(quán)責分明、互相制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。與此同時，需要制定一套科學有效的績效指標考核體系，對企業(yè)的經(jīng)營成果和經(jīng)營者業(yè)績進行客觀、公平和公正地評價。為了充分發(fā)揮個人創(chuàng)造力和潛能，應為經(jīng)營者設計一套能將其收入報酬同經(jīng)營績效相聯(lián)系的利益激勵機制。

此項改革是對我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的重大變革，是對傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理理論的挑戰(zhàn)和突破，具有劃時代的意義。它不僅使政府職能的轉(zhuǎn)變落到了實處，實現(xiàn)了政企分開，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產(chǎn)的浪費和流失，最大限度地保證了國有資產(chǎn)的保值增值。

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