導(dǎo)語：政治監(jiān)督思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【作者】眭明泉

【作者簡介】眭明泉，福建師范大學(xué)副研究員。（福建福州350007）

【內(nèi)容提要】在人類社會的政治活動中存在著兩種不同形態(tài)的政治監(jiān)督。第一形態(tài)的政治監(jiān)督是指政治權(quán)力的橫向分權(quán)和制衡，第二形態(tài)的政治監(jiān)督是指政治權(quán)力的縱向分權(quán)和制衡。形態(tài)雖然不同，但有相同的政治監(jiān)督追求，又有各自不同的政治監(jiān)督機(jī)制。各有優(yōu)劣。

【摘要題】權(quán)力制約

【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵詞：兩種形態(tài)/政治監(jiān)督/比較/思考

【正文】

政治監(jiān)督是政治主體之間監(jiān)視、控制和制衡的一種權(quán)力關(guān)系，是實現(xiàn)政治分權(quán)和權(quán)力整合的協(xié)調(diào)機(jī)制。政治監(jiān)督有兩種基本形態(tài)，即第一形態(tài)政治監(jiān)督和第二形態(tài)政治監(jiān)督。這兩種不同形態(tài)的政治監(jiān)督反映了兩種不同的權(quán)力關(guān)系。

政治學(xué)上所稱的第一形態(tài)政治監(jiān)督，是指政治權(quán)力的橫向分權(quán)和制衡，這種政治監(jiān)督把政治權(quán)力分解為幾個部分，分別由不同的政治主體行使。這些不同的政治主體在地位上一般是相對獨立、互為平等的。監(jiān)督的方式主要是對權(quán)力的制約與制衡，即某一政治主體可以限制其他政治主體的權(quán)力行使。西方國家三權(quán)分立的政治體制就是這種政治監(jiān)督形態(tài)的典型形式。三權(quán)分立的政治體制把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三大部分，分別由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)行使不同的政治權(quán)力，彼此制衡、互相監(jiān)督。此外，社會對國家的監(jiān)督關(guān)系也屬此類，還可細(xì)分為人民的民主監(jiān)督、社團(tuán)監(jiān)督、新聞監(jiān)督等等。第一形態(tài)政治監(jiān)督的存在，反映了西方國家權(quán)力非專制傾向和資產(chǎn)階級政治民主化的發(fā)展。

第二形態(tài)政治監(jiān)督是政治權(quán)力的縱向分權(quán)和制衡，是政治主體在縱向授權(quán)后，對被授權(quán)者行使權(quán)力情況的監(jiān)視、監(jiān)督、督察，如政府內(nèi)的行政監(jiān)察、政務(wù)監(jiān)督、黨內(nèi)的紀(jì)律檢查都是出于政治領(lǐng)導(dǎo)核心為了統(tǒng)治或管理的需要，專門設(shè)置監(jiān)督職能部門對被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行政務(wù)行為監(jiān)控的一種制度安排。在這種體制下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在地位上是不對等的。監(jiān)督的方式往往表現(xiàn)為對被監(jiān)督者違規(guī)行為的糾正與懲罰。這種形態(tài)的政治監(jiān)督是體現(xiàn)權(quán)力集中的重要標(biāo)志，只有上級權(quán)力主體具有實質(zhì)性的權(quán)力，才可能對下授權(quán)。這種縱向分權(quán)仍然是集權(quán)下的分權(quán)，縱向分權(quán)后的權(quán)力監(jiān)督是集權(quán)能力的重要體現(xiàn)。

盡管第一形態(tài)和第二形態(tài)的政治監(jiān)督都是政治權(quán)力的監(jiān)視、控制和制衡現(xiàn)象，但不同形態(tài)的政治監(jiān)督發(fā)生的緣由和發(fā)揮的功能卻有所不同。第一政治形態(tài)的政治監(jiān)督與民主政治有著密切的聯(lián)系，這種形態(tài)的政治監(jiān)督是民主政治的重要實現(xiàn)機(jī)制，而民主政治是這種形態(tài)政治監(jiān)督的基本保證；第二形態(tài)的政治監(jiān)督是政治統(tǒng)治和組織領(lǐng)導(dǎo)的重要手段，在歷史上長期與專制政治聯(lián)系在一起，是歷史上專制統(tǒng)治的重要工具。在現(xiàn)代民主社會，第二形態(tài)的政治監(jiān)督是政治管理科學(xué)化的基本組成部分，是實現(xiàn)政治高效廉潔的重要保障。

這兩種政治監(jiān)督的形態(tài)雖然不同，卻有著相同的政治監(jiān)督的追求。

對公共權(quán)力有序運(yùn)行的追求。人類生活的社會性，是由人類的社會交往和勞動生產(chǎn)決定的。人類生產(chǎn)勞動的分工合作大大提高了人類的整體能力，沒有人類的相互交往和分工合作，就不會有人類的文明，就不會有社會的進(jìn)步。人類的交往和文明又把人們緊緊地結(jié)合在一起?！皠趧拥陌l(fā)展必然促使社會成員更緊密地互相結(jié)合起來，因為它使互相幫助和共同協(xié)作的場合增多了，并且使每個人都清楚地意識到這種共同協(xié)作的好處?！盵2]而人類的相互交往、共同勞動、公共生活必然需要公共權(quán)力進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，合理配置社會資源，維護(hù)公共秩序。歷史的前進(jìn)，社會的發(fā)展，人與人的往來、生活、勞動越來越頻繁，越來越密切，客觀上要求強(qiáng)化公共管理，以使人類的交往、生活、勞動在更加有效、更加有序的狀態(tài)下發(fā)展。這是人類全球化發(fā)展的必然，也是人類社會文明發(fā)展的大趨勢。當(dāng)然，如果公共權(quán)力的設(shè)置超越了人類社會的客觀要求，可能需要加以一定的限制。但從目前人類社會發(fā)展的總趨勢來看，公共領(lǐng)域在不斷擴(kuò)張，與此相伴隨的是公共權(quán)力的干預(yù)也就越來越大。無論是第一形態(tài)政治監(jiān)督，或是第二形態(tài)政治監(jiān)督，保證公共權(quán)力的有序運(yùn)行是它們共同的追求。

對公共權(quán)力監(jiān)督制約的追求。人類社會的相互交往，勞動分工、活動協(xié)調(diào)都離不開公共權(quán)力的運(yùn)作，公共權(quán)力的這種特定屬性極易使政治權(quán)力產(chǎn)生內(nèi)在的變異。政治權(quán)力的行使往往導(dǎo)致利益的分配，因此，在人類的社會生活或政治生活中，人們對利益的追逐常常演變?yōu)閷φ螜?quán)力的追逐，政治權(quán)力成為人們追逐社會利益、經(jīng)濟(jì)利益的重要手段。這種以各種利益為目的的權(quán)力追逐，就一定伴隨著公共權(quán)力的非公共運(yùn)用，就必然產(chǎn)生腐敗。無論是西方或是東方的人類社會發(fā)展的歷史都已證明，腐敗作為一種社會現(xiàn)象，或是政治現(xiàn)象，奴隸社會有，封建社會有，資本主義社會有，社會主義社會也有。盡最大的努力遏制公共權(quán)力的非公共運(yùn)作，遏制權(quán)力的濫用，積極開展反腐敗斗爭，是人類社會的共同追求。為此，無論是第一形態(tài)政治監(jiān)督，或是第二形態(tài)政治監(jiān)督都把對權(quán)力的監(jiān)督制約作為不懈的追求。

對公平公正理念的追求。西方的資產(chǎn)階級高舉“自由、民主、平等、博愛”的大旗對封建主義展開了猛烈的進(jìn)攻，贏得廣大民眾的擁護(hù)和支持。最終，先進(jìn)的資本主義取代了封建主義。而社會主義戰(zhàn)勝資本主義的斗爭的重要目的之一，就是為了真正實現(xiàn)人類社會公平、公正的理念，建立人人平等、民主自由的社會。

對行政運(yùn)作高效化的追求。公共權(quán)力運(yùn)行的有效性、規(guī)范性的重要體現(xiàn)就在于行政運(yùn)作的高效化，反過來講，沒有行政運(yùn)作的高效化也就沒有公共權(quán)力的有效性和規(guī)范性。效率低下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在突發(fā)事件的情況下，運(yùn)作不靈，處事不力，甚至癱瘓而導(dǎo)致權(quán)力系統(tǒng)的全面崩潰。因此，不管是三權(quán)分立下的政治監(jiān)督，或是高度集權(quán)下的政治監(jiān)督，都力戒行政運(yùn)作的惰性和低效，不斷追求行政運(yùn)作的高效化。

對依法治國方略的追求。社會生活的運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行，權(quán)力機(jī)制的運(yùn)行都必須規(guī)范有序，在法定的游戲規(guī)則中運(yùn)行。依法治國已成為現(xiàn)代文明社會的標(biāo)志，市場經(jīng)濟(jì)實質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，權(quán)力應(yīng)受到法律的制約?！胺ㄖ蔚暮诵膯栴}是國家與社會的權(quán)力均衡和國家內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的設(shè)置。因此，法治與國家政治體制具有密切的關(guān)系。從法治的政治原理來看，法治國家的政治體制應(yīng)該具備兩個基本條件：第一，政治統(tǒng)治模式應(yīng)該是民主政制。因為民主政制確立了社會和公民對國家進(jìn)行政治監(jiān)督的權(quán)力和機(jī)制。第二，國家權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有分立和相互制約的關(guān)系。分權(quán)制衡與法治在一定程度是相互重疊，互為因果的。國家權(quán)力的分立和制衡是國家實現(xiàn)權(quán)力自我約束的有效制度安排。”[3]從全球社會的發(fā)展趨勢來看，建立民主政制，依法治國已成為東、西方社會的共識。

第一形態(tài)政治監(jiān)督和第二形態(tài)政治監(jiān)督的現(xiàn)象都古就有之。在古希臘的民主共和國——雅典，其國家政權(quán)就由貴族院、公民會議和執(zhí)政官三個部分組成。政治監(jiān)督為古希臘民主政治的建立發(fā)揮了重要作用，也是西方民主政治的先驅(qū)。在我國漫長的封建社會里，政治監(jiān)督也受到高度的重視。早在秦朝以前，就設(shè)有監(jiān)察職位，到秦朝以后都設(shè)立御史府或類似的機(jī)構(gòu)，兼領(lǐng)典正法度，糾察百官、巡視各地。但我國古代的政治監(jiān)督與古希臘有很大的不同，是自上而下，高度集權(quán)下的縱向監(jiān)督，屬于第二形態(tài)的政治監(jiān)督。兩種不同形態(tài)的政治監(jiān)督存在著差異，主要表現(xiàn)如下：

權(quán)力構(gòu)制形態(tài)的不同。如前所述，第一形態(tài)的權(quán)力構(gòu)制是橫向分權(quán)的松散結(jié)構(gòu)，權(quán)力主體之間是相互獨立，互為制約的；第二形態(tài)的權(quán)力構(gòu)制是縱向集權(quán)的緊密結(jié)構(gòu)，下與上之間存在隸屬和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

權(quán)力間的監(jiān)督形式不同。第一形態(tài)的政治監(jiān)督形式表現(xiàn)在權(quán)力主體的權(quán)力制衡上，當(dāng)某一權(quán)力主體的權(quán)力出現(xiàn)非公共運(yùn)作時，其他權(quán)力主體則可以制約，予以阻止。第二形態(tài)的政治監(jiān)督形式主要表現(xiàn)為上級對下級，下級對上級的監(jiān)督上。實質(zhì)上是上級對下級的監(jiān)督更為有效，更有力度。因為權(quán)力的主體在上級，上級是領(lǐng)導(dǎo)層，有指揮權(quán)及處事的最后決定權(quán)，而下級對上級也有明確的服從的義務(wù)。

權(quán)力間的監(jiān)督效果不同。第一形態(tài)的政治監(jiān)督，由于采用權(quán)力制衡的原則，各權(quán)力主體間是相互獨立，互為制約，其互相牽制的效果是明顯的。西方三權(quán)分立的體制使得立法、行政、司法任一權(quán)力主體都難以獨掌和主宰國家機(jī)器，從而達(dá)到防止出現(xiàn)獨裁專制的目的。當(dāng)然，這種制度的安排是資產(chǎn)階級為維護(hù)自己的統(tǒng)治地位所作的努力，是資產(chǎn)階級民主政治的重要組成部分。資產(chǎn)階級政治本身的局限性也必然決定了三權(quán)分立體制的局限性。如上所言，由于第二形態(tài)的政治監(jiān)督是縱向權(quán)力構(gòu)制，上級作為領(lǐng)導(dǎo)層，大權(quán)在握，對下級的監(jiān)督的有效性顯而易見。而下級對上級的監(jiān)督則由于他們的上下隸屬關(guān)系、服從關(guān)系其實是很難的，所謂在同一權(quán)力主體領(lǐng)導(dǎo)下的同級監(jiān)督其實也是一種較為虛置而不實的監(jiān)督。

權(quán)力間的監(jiān)督內(nèi)涵不同。從人類社會的發(fā)展歷史來看，第一形態(tài)政治監(jiān)督的基礎(chǔ)在于民主和法制?！懊裰鳌币辉~來源于古希臘，原意是“人民的權(quán)力”或“人民進(jìn)行統(tǒng)治”?！肮诺涿裰骼碚摗闭J(rèn)為，民主是按照人民的意志進(jìn)行的政治統(tǒng)治。馬克思主義認(rèn)為，在本質(zhì)上民主就是“承認(rèn)少數(shù)服從多數(shù)的國家”，“民主是國家的形式，是國家形態(tài)的一種”，“民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平行權(quán)利”[4]。為了保障人民的民主權(quán)利，必須實行法治。實行法治之下的國家是有限權(quán)力的國家。法治的主要功能在于防止、束縛專橫的政治權(quán)力，確立和維持一個在權(quán)力、作用和規(guī)模上都嚴(yán)格受到法律限制的“有限的政府”。因此第一形態(tài)的政治監(jiān)督無論是對政府或是對政府工作人員都是一種全方位的監(jiān)督。而第二形態(tài)的政治監(jiān)督建立于縱向垂直的權(quán)力機(jī)制上，統(tǒng)治者的高度集權(quán)意識和主觀意志的色彩比較濃厚。這種形態(tài)下統(tǒng)治者的最高權(quán)力可以無限度膨脹，難以監(jiān)督。我國數(shù)千年的封建主義政治監(jiān)督機(jī)制就是這種政治形態(tài)監(jiān)督的典型。隨著歷史的前進(jìn)和社會的進(jìn)步，第二形態(tài)的政治監(jiān)督也出現(xiàn)了某些變化，開始注意民主性及法制建設(shè)。但是，第二形態(tài)政治監(jiān)督的高度集權(quán)、內(nèi)部封閉、某些監(jiān)督的虛置等固有的色彩依然十分明顯。

通過上述的比較，無論是第一形態(tài)的政治監(jiān)督，或是第二形態(tài)的政治監(jiān)督，它們的監(jiān)督追求雖有相同之處，但它們的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督內(nèi)涵存在相當(dāng)大的差異，各有長短。第一形態(tài)的政治監(jiān)督，由于各權(quán)力主體間的相對獨立性，其監(jiān)督面較寬，權(quán)力的制衡、制約的成效較為明顯。但是，這種形態(tài)的政治監(jiān)督也有其固有的局限性。鄧小平同志在1986年談到政治體制改革問題時就說過，“在改革中，我們不能照搬西方的，如果搞三權(quán)分立，過分強(qiáng)調(diào)搞互相制約的體制，可能也會出現(xiàn)問題”[5]。第二形態(tài)的政治監(jiān)督由于其是縱向高度集權(quán)下的分權(quán)，對下的監(jiān)督和制約比較有力，凝聚力較強(qiáng)，但是，民主性、公開性有較大的欠缺，尤其是對上層和統(tǒng)治者的監(jiān)督制約顯得較虛，較易產(chǎn)生專制和濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢，世界的政治形勢和政治格局也在不斷發(fā)生新的變化，兩種形態(tài)的政治監(jiān)督體制也在不斷交融滲透。隨著人類社會文明程度的不斷提高，追求人的自由發(fā)展，充分顯示自身的主體性，將成為人的價值、人格尊嚴(yán)的重要內(nèi)容。自由的政治生活也將成為人類追求的重要目標(biāo)，成為現(xiàn)代公民的基本政治要求。今后，人類的生活方式和勞動方式也將日益社會化，客觀上需要公共管理部門對社會生活進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，為社會提供更多的公共物品。這樣就會導(dǎo)致公共管理職能的擴(kuò)大，管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限的膨脹。

權(quán)力的擴(kuò)大必將構(gòu)成對政治自由的威脅。社會發(fā)展的實踐已經(jīng)表明，社會一旦賦于政府以公共管理權(quán)力，政府就有了依法對公民進(jìn)行強(qiáng)制性管理的權(quán)力。即使是在民主法治社會，理論上講政府的公共管理要基于公意，但具體的管理也并不以公民個人的同意為條件。在這種情況下，總會有一些執(zhí)掌權(quán)力者將公共權(quán)力異化為個人謀取私利的手段，這是貪污腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的重要思想根源。2001年在北京召開的世界反腐敗理論研討會上，70多國與會的官員和學(xué)者一致認(rèn)為，解決公共權(quán)力的異化和腐敗問題的基本方案就是建立權(quán)力監(jiān)督和制衡機(jī)制，在賦于政府進(jìn)行公共管理權(quán)力的同時，建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對政府及其官員處事權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。政府及其官員一旦違背了公民的意志和利益，公民要有權(quán)力，要有能力通過監(jiān)督機(jī)制加以糾正和遏制政府及其官員的不當(dāng)行為，阻止政府及其官員對公民權(quán)益的侵犯，保護(hù)公民的合法權(quán)益和政治自由。因此，政治監(jiān)督是實現(xiàn)政治自由，遏止腐敗現(xiàn)象的保障。

尉健行同志在全國九屆人大五次會議分組討論時說：“通過全黨和全社會的共同努力，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭始終保持了平穩(wěn)健康、持續(xù)向縱深發(fā)展的良好態(tài)勢，取得了顯著的成績，黨政機(jī)關(guān)和干部隊伍中的腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭逐步得到遏制，一些誘發(fā)腐敗的深層次的問題正在逐步解決。”“在充分肯定反腐敗成績的同時，也要看到滋生腐敗的主、客觀條件還存在，腐敗與反腐敗的斗爭還會有起伏”。同志也多次強(qiáng)調(diào)，在我們黨內(nèi)決不允許有腐敗分子的藏身之地。因此，進(jìn)入新世紀(jì)我們反腐敗的斗爭任重而道遠(yuǎn)。在反腐敗斗爭中，我們應(yīng)當(dāng)像江總書記倡導(dǎo)的那樣要有創(chuàng)新思維，關(guān)鍵是理論上的創(chuàng)新和體制上的創(chuàng)新。在反腐敗斗爭的實踐中兼收并蓄等一形態(tài)政治監(jiān)督和第二形態(tài)政治監(jiān)督的不同優(yōu)勢，結(jié)合我國的實際情況，在創(chuàng)建有中國特色社會主義政治監(jiān)督的新理論新機(jī)制上下功夫。

建立有中國特色社會主義的政治監(jiān)督機(jī)制，首先，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改善黨對政治監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)。歷史選擇了中國共產(chǎn)黨，只有中國共產(chǎn)黨才能凝聚民心，領(lǐng)導(dǎo)我國的四個現(xiàn)代化的建設(shè)。我們一方面要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持一個中心和兩個基本點不動搖，另一方面又必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，不能包辦代替，主要應(yīng)體現(xiàn)為方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各方面在政治監(jiān)督上的積極性。其次，黨的各級代表大會應(yīng)實行常任制，拓展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，黨內(nèi)的重要事項、重要干部的任免應(yīng)在每年召開的相應(yīng)的黨員代表大會上廣泛聽取意見，實行無記名表決，在黨員代表大會閉會期間則應(yīng)由委員會全體委員無記名表決。第三，要積極穩(wěn)妥地進(jìn)行政治體制的改革，實行黨政分開，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，立法、行政、司法、監(jiān)察、審計等部門應(yīng)有相對的獨立性，互相制衡、相互制約。第四，在依法治國的行程中加強(qiáng)法制建設(shè)，國家憲法應(yīng)當(dāng)細(xì)化，應(yīng)盡快出臺“國家監(jiān)察法”及“國家反腐敗法”等法律文件，使行政監(jiān)察工作和反腐敗斗爭有國家法律依據(jù)。第五，實行黨內(nèi)紀(jì)檢與行政監(jiān)察的分工和剝離，建立各級行政監(jiān)察委員會，行政監(jiān)察工作應(yīng)有相對的獨立性，調(diào)整監(jiān)察人員的隊伍結(jié)構(gòu)，增加黨外人士及派人員的比例，行政監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)實行垂直管理的體制或?qū)嵭猩霞壟神v制，行政、工資、福利等關(guān)系與原單位脫離。第六，進(jìn)一步強(qiáng)化新聞輿論和社會輿論的監(jiān)督，加強(qiáng)政府和公務(wù)員行為的公開性和透明度，加大對違規(guī)違紀(jì)人員懲罰的力度。

【參考文獻(xiàn)】

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