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「內(nèi)容提要」農(nóng)地過度非農(nóng)化和建設用地配置效率低不僅導致我國的糧食安全、生態(tài)安全和社會安全受損，也是引起產(chǎn)業(yè)準入門檻過低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構雷同、經(jīng)濟運行質(zhì)量不高的重要原因。本文從對我國土地管理主要問題的辨析入手，認為以土地產(chǎn)權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎上，作者提出了兩個重要的理論命題：我國農(nóng)地損失存在著代價性損失和過度性損失；而導致過度性損失的主要經(jīng)濟學原因是政府失靈，即對土地市場的排斥和對土地價格的扭曲。以科學發(fā)展觀為指導，認為我國土地管理的重點應以減少或消除農(nóng)地過度性損失為主要目標，建立起“產(chǎn)權明晰、管制有效、市場配置、調(diào)控有序”的土地管理機制。文章對實現(xiàn)這一機制的政策建議進行了討論。

「關鍵詞」農(nóng)地非農(nóng)化/土地配置效率/政府失靈/土地市場創(chuàng)新

土地利用結(jié)構和利用效率問題是土地管理的基本命題?，F(xiàn)實中，我國農(nóng)地過度非農(nóng)化與建設用地配置效率低下已經(jīng)成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展關系重大。當前和未來相當長時間內(nèi)，我國土地資源管理的難點在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規(guī)模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉(zhuǎn)變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟增長方式?？茖W發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現(xiàn)土地管理機制的轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經(jīng)濟發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現(xiàn)實社會經(jīng)濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農(nóng)地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經(jīng)濟增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農(nóng)建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現(xiàn)有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農(nóng)村非農(nóng)建設用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區(qū)面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農(nóng)業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結(jié)構不合理，表現(xiàn)為粗放經(jīng)營。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業(yè)用地僅占10％左右。農(nóng)村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國家土地管理局利用衛(wèi)星資料對北京等31個特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數(shù)已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴重。

農(nóng)地快速非農(nóng)化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經(jīng)濟、社會和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟決策中被低估，不僅導致產(chǎn)業(yè)進入門檻過低，出現(xiàn)過度重復建設，產(chǎn)業(yè)結(jié)構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質(zhì)量的經(jīng)濟增長，即經(jīng)濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP只占世界GDP總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發(fā)增加了未來土地資源經(jīng)濟供給的難度，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響，有的經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域幾乎無地可供。（3）農(nóng)地大量損失導致邊際土地大量開發(fā)，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態(tài)平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發(fā)和土地復墾，土地生態(tài)質(zhì)量有下降趨勢。（4）農(nóng)地資源大量損失，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大中城市周邊高質(zhì)量農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全受損。（5）快速的農(nóng)地非農(nóng)化過程，實質(zhì)上是大量農(nóng)民失去土地的過程。由于土地產(chǎn)權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農(nóng)民權益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導致失地農(nóng)民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農(nóng)民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農(nóng)民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產(chǎn)權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農(nóng)地過度性損失的主要成因：（1）中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的一個重要缺陷是農(nóng)地所有權主體缺位，集體經(jīng)濟組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權的殘缺及其債權性質(zhì)，使得農(nóng)地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權關系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。同時，我國城鎮(zhèn)土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經(jīng)濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或?qū)嵸|(zhì)所有，土地自然成為地方政府獲取經(jīng)濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現(xiàn)行土地征用制度實質(zhì)是延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機制。隨著市場經(jīng)濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農(nóng)民無法獲得本應獲得的農(nóng)地價格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟成本低下，政府“征地效率”高，農(nóng)地非農(nóng)化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農(nóng)地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經(jīng)濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經(jīng)濟增長的主要工具，導致建設用地規(guī)模普遍過大；受長期計劃經(jīng)濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現(xiàn)行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴重偏誤，現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

第一個命題：從經(jīng)濟學理論出發(fā)，可以認為我國農(nóng)地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現(xiàn)為農(nóng)地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農(nóng)地非農(nóng)配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導作用而導致的農(nóng)地和建設用地配置效率損失。就中國現(xiàn)實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是第一個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區(qū)分經(jīng)濟發(fā)展過程中兩種完全不同性質(zhì)的農(nóng)地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農(nóng)地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟增長中必須的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是說，這是經(jīng)濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內(nèi)化。而農(nóng)地過度性損失則是指在經(jīng)濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I和過度性損失II.過度性損失I是指由于市場失靈，即沒能將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農(nóng)地價值低估造成的過多的農(nóng)地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農(nóng)地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農(nóng)地損失。

市場經(jīng)濟條件下，價格是任何生產(chǎn)要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調(diào)節(jié)土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門之間的轉(zhuǎn)移。圖1為土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化關系圖。其中AC為農(nóng)地需求曲線，MSC為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會成本，MPC為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農(nóng)地總價值之間的差異。長期以來，傳統(tǒng)經(jīng)濟學對農(nóng)地的價值認識僅僅停留在狹義的經(jīng)濟價值（農(nóng)產(chǎn)品價值）基礎上，忽視了農(nóng)地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態(tài)價值。由于這些價值及其產(chǎn)生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本應為MSC，即邊際社會成本，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到最大化AEO.此時的農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最高，它是在包含了農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)部成本和外部性在內(nèi)的價格機制作用下形成的非農(nóng)化量，這就是農(nóng)地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價值和社會價值，因此農(nóng)地非農(nóng)化配置效率沒有達到最高，非農(nóng)化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE''''F''''.這一過度量是由于市場失靈，即傳統(tǒng)市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農(nóng)地非農(nóng)化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，1]，此時農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最低，社會總福利將損失EFG，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E''''G''''G.與社會最優(yōu)相比，過度非農(nóng)化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農(nóng)地非農(nóng)化配置的效率，我們稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失II.中國正處于經(jīng)濟快速增長階段，農(nóng)地代價性損失不可避免。但由于土地產(chǎn)權制度缺陷，土地市場發(fā)育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經(jīng)濟增長中農(nóng)地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設用地審批凍結(jié)等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經(jīng)濟增長過程中農(nóng)地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發(fā)區(qū)清理整頓的結(jié)果是，全國5658個開發(fā)區(qū)中，撤并整合開發(fā)區(qū)數(shù)量就達2046個（其中尚未包含5?。ㄊ校┑某凡?shù)），撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農(nóng)地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I范圍內(nèi)；而對于農(nóng)地過度性損失I而言，它涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發(fā)展，將另文討論。

區(qū)分不同形態(tài)的農(nóng)地過度性損失的意義在于，由于他們產(chǎn)生的成因不同，對社會經(jīng)濟發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質(zhì)差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農(nóng)地過度性損失I有一定的內(nèi)生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內(nèi)生性的問題，取決于社會科學，尤其是經(jīng)濟學和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農(nóng)地過度性損失I而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當?shù)母深A而產(chǎn)生的。尤其在發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，農(nóng)地過度損失II完全可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農(nóng)地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經(jīng)濟起飛階段，經(jīng)濟增長過程中的農(nóng)地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區(qū)分經(jīng)濟增長過程中必要的農(nóng)地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農(nóng)地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產(chǎn)權制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準確把握經(jīng)濟增長中農(nóng)地代價性損失規(guī)律的基礎上，盡量減少或消除農(nóng)地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉(zhuǎn)變的主要思路

科學發(fā)展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據(jù)。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想對協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內(nèi)，我國土地管理的重點在于以科學發(fā)展觀為指導，以減少或消除農(nóng)地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產(chǎn)權明晰、管制有效、市場配置、調(diào)控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟與土地資源的協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續(xù)粗放的經(jīng)濟增長方式，片面追求經(jīng)濟總量最大化，資源與環(huán)境問題必然成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸。科學發(fā)展觀的提出為擺脫資源環(huán)境困境，實現(xiàn)經(jīng)濟與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)理念，樹立“綠色GDP”的新概念，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，合理調(diào)整生產(chǎn)力布局，推進經(jīng)濟增長的方式轉(zhuǎn)變，走科技含量高，經(jīng)濟效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護矛盾的出發(fā)點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內(nèi)容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術進步與糧食貿(mào)易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區(qū)建設用地使用效益的差異也決定了部分地區(qū)應更多地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，因此耕地保護數(shù)量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經(jīng)濟社會正常發(fā)展。問題在于，就全國來講，農(nóng)地過度非農(nóng)化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統(tǒng)一市場與全球化經(jīng)濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態(tài)建設、社會穩(wěn)定、國家法律要求等方面出發(fā)，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，科學確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現(xiàn)耕地總量適度保護前提下的經(jīng)濟發(fā)展，是我國科學發(fā)展觀在土地管理機制轉(zhuǎn)變的出發(fā)點?；巨r(nóng)田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執(zhí)行情況來看，一方面存在著“重數(shù)量輕質(zhì)量”、“劃劣不劃優(yōu)”等問題，同時還普遍存在基本農(nóng)田保護區(qū)與經(jīng)濟建設區(qū)在區(qū)位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，在數(shù)量與空間上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的統(tǒng)籌。

3.推進土地市場創(chuàng)新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉(zhuǎn)變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區(qū)，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業(yè)用地比重大，且以協(xié)議出讓為主，致使土地協(xié)議出讓方式的比重仍然偏高。且協(xié)議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟總量最大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設用地的配置效率，緩解經(jīng)濟發(fā)展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創(chuàng)新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會保障制度改革。土地征用實質(zhì)是土地產(chǎn)權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權制度改革。產(chǎn)權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農(nóng)民安置不當已經(jīng)成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經(jīng)營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結(jié)實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉(zhuǎn)變的政策建議

根據(jù)以上思路，為實現(xiàn)土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內(nèi)，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經(jīng)濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調(diào)控依據(jù)不足的不良局面，為土地管理提供權威、科學的調(diào)控依據(jù)。在獲取客觀、準確的土地資源數(shù)據(jù)基礎上，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和市場經(jīng)濟規(guī)律，科學預測土地需求，制定規(guī)劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設計）”模式的轉(zhuǎn)變，建立與市場經(jīng)濟體系相適應的，彈性與剛性相結(jié)合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對于生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（2）科學調(diào)整基本農(nóng)田保護制度。借助于土地利用規(guī)劃修編之際，對基本農(nóng)田保護區(qū)進行適當調(diào)整，將與經(jīng)濟建設嚴重沖突的區(qū)域重新界定為建設預留區(qū)，將具有重要保護價值的區(qū)域劃定為保護區(qū)，同時根據(jù)不同地區(qū)耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農(nóng)田保護重心轉(zhuǎn)移到具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢的地區(qū)。建立基本農(nóng)田質(zhì)量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農(nóng)田保護從一次性劃分轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性保護，完善基本農(nóng)田質(zhì)量與環(huán)境污染的監(jiān)測體系，定期公布監(jiān)測結(jié)果。將基本農(nóng)田保護區(qū)與農(nóng)業(yè)支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)農(nóng)民耕地保護積極性，提高基本農(nóng)田保護效果。

（3）創(chuàng)造性實施耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策，在區(qū)域近期與遠期實現(xiàn)耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實能力以及不同地區(qū)建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當?shù)闹贫劝才牛唐趦?nèi)以爭取實現(xiàn)省域內(nèi)的耕地“占補平衡”為目標，長期內(nèi)通過與省外資源豐富地區(qū)建立合作關系，實現(xiàn)資源開發(fā)保護收益共享。

（4）保障農(nóng)民土地產(chǎn)權，增強農(nóng)民耕地保護意識。在現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度框架內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)實際情況，創(chuàng)新有利于提高農(nóng)民收益的土地產(chǎn)權安排，調(diào)動農(nóng)民耕地保護積極性；堅決全面落實《農(nóng)村土地承包法》，嚴格審查土地承包經(jīng)營權證發(fā)放工作，保護農(nóng)民土地產(chǎn)權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經(jīng)濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎。我國20多年的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業(yè)用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業(yè)用地市場化進程的途徑，改變當前工業(yè)用地“需求定供給”式的以協(xié)議出讓為主的供地機制和模式，按照“規(guī)劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業(yè)用地統(tǒng)一進入園區(qū)與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場化配置模式，真正實現(xiàn)由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發(fā)展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統(tǒng)一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產(chǎn)權界定與產(chǎn)權保護服務。

（3）規(guī)范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質(zhì)，規(guī)范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產(chǎn)中介組織運作不規(guī)范、企業(yè)信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新機制，促進土地資源跨區(qū)域開發(fā)利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而土地開發(fā)復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時，東部地區(qū)新增單位建設用地創(chuàng)造的經(jīng)濟效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢，聯(lián)合開發(fā)、互通有無，實現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化。科學的發(fā)展觀與政績觀的樹立也為區(qū)域土地資源協(xié)作開發(fā)創(chuàng)造了新的機遇。

（1）建立區(qū)域性合作組織，協(xié)調(diào)地區(qū)利益。隨著“經(jīng)濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發(fā)展觀的深入人心，具有內(nèi)在相似性的區(qū)域內(nèi)行政單元相互協(xié)作、共同發(fā)展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區(qū)域合作組織，聽取不同地區(qū)利益要求，建立區(qū)域交流平臺，提出區(qū)域階段性土地開發(fā)合作重點與合作形式。

（2）科學編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)域土地資源。通過區(qū)域合作組織對區(qū)域整體利益與局部利益進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在利益相關地區(qū)比較一致同意的基礎上，編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地開發(fā)模式及重點開發(fā)區(qū)域，以及區(qū)域競爭性土地資源開發(fā)的空間與時間安排，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)與項目布局中的規(guī)模經(jīng)濟，實現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化或開發(fā)成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區(qū)域土地合作開發(fā)機制。通過公共財政支出，建設一批區(qū)域重點項目，如區(qū)域性高等級運輸網(wǎng)、區(qū)域性土地保護與整治項目等，改變區(qū)域土地分散開發(fā)的格局，培育具有較好的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的增長極，促進不同地區(qū)經(jīng)濟活動（如開發(fā)區(qū)）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結(jié)合區(qū)域資源綜合開發(fā)規(guī)劃布局重大工程項目，按照不同地區(qū)的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發(fā)而暫時受到利益損失的地區(qū)進行補貼。也可以建立區(qū)域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內(nèi)因配合區(qū)域整體開發(fā)而延遲土地開發(fā)或進行土地保護的地區(qū)進行專項補償，實現(xiàn)土地收益的公平分配。

（4）建立區(qū)域土地利益共享機制。區(qū)域土地整體開發(fā)能否實現(xiàn)，關鍵在于能否建立起現(xiàn)實可行的區(qū)域土地利益共享機制。對土地分散開發(fā)現(xiàn)狀進行評價，尋找可行的跨區(qū)土地合作開發(fā)模式，計量、比較不同地區(qū)在土地合作開發(fā)模式中的收益—成本與單獨開發(fā)中的收益—成本分布，考量不同地區(qū)對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉(zhuǎn)或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區(qū)進行適當?shù)闹Ц丁?/p>

4.強化政府宏觀調(diào)控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場發(fā)育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調(diào)控，實現(xiàn)土地資源的社會最優(yōu)利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內(nèi)，建設用地供給計劃都是政府調(diào)控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結(jié)合一定時期社會經(jīng)濟發(fā)展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調(diào)節(jié)，實現(xiàn)計劃與市場的有機結(jié)合。

（2）加強產(chǎn)業(yè)用地供應管理。依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整政策，制定相應行業(yè)的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調(diào)控產(chǎn)業(yè)投資，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級；根據(jù)國民經(jīng)濟區(qū)域布局需要、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段特征及其相應產(chǎn)業(yè)政策重點，制定具有鮮明區(qū)域特點的產(chǎn)業(yè)土地供應政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

（3）實現(xiàn)工業(yè)用地集中布局與統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)比較優(yōu)勢與區(qū)位條件，結(jié)合現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)新增工業(yè)集中布局，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效益。同時，從進入到開發(fā)對入園企業(yè)進行統(tǒng)一管理，嚴格落實產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評價指標體系，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段及土地利用現(xiàn)狀，科學評價土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)評價結(jié)果在不同地區(qū)之間重新配置土地利用剛性指標，獎優(yōu)懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據(jù)國際與國內(nèi)先進發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段與區(qū)域分工安排，針對不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)特點，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，設立土地投資集約度等標準，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經(jīng)歷了多次巨大變革，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現(xiàn)有的土地制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產(chǎn)權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現(xiàn)方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農(nóng)村集體土地，應在農(nóng)地承包權物權化基礎上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權制度成為集體土地所有制實現(xiàn)形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產(chǎn)權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉(zhuǎn)。

（2）創(chuàng)新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內(nèi)，控制征地規(guī)模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農(nóng)民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據(jù)城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保證政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規(guī)范、運作方式，完善監(jiān)察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現(xiàn)行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經(jīng)驗，建立土地基金制度，規(guī)范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規(guī)模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農(nóng)民社會保障制度。建立失地農(nóng)民社會保障制度，實現(xiàn)社會金融資本對農(nóng)地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內(nèi)容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩(wěn)定。重點在于建立失地農(nóng)民社會保障體系和法律援助機制。失地農(nóng)民社會保障體系主要從養(yǎng)老保險，失業(yè)保險和醫(yī)療保險著手，在農(nóng)民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統(tǒng)一向保險公司投保。建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監(jiān)督，維護農(nóng)民權益，抑制私人“機會主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給「參考文獻」

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