導(dǎo)語：對外援助機制的形成與展望一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、對外援助管理機構(gòu)的演變

政府是對外援助的主要行為體，在對外援助工作中起著主導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)的作用。新中國成立后不久，我國就開始進(jìn)行對外援助活動。隨著對外援助規(guī)模的不斷擴大以及國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我國的援外管理機構(gòu)也幾經(jīng)改變，但總的來說我國對外援助的工作主要是由商務(wù)部及其前身進(jìn)行管理的。從商務(wù)部機構(gòu)變遷的過程就可清晰地掌握中國政府對外援助管理機構(gòu)的設(shè)置、職能的發(fā)展過程。

(一)我國對外援助管理初始階段(1950—1960年)

20世紀(jì)50年代初，中國開始對外提供援助，主要是物資及少量現(xiàn)匯和技術(shù)援助。當(dāng)時，對外援助任務(wù)由中央人民政府直接下達(dá)，交有關(guān)部門執(zhí)行。1952年8月7日，中央人民政府委員會第17次會議決定，設(shè)立對外貿(mào)易部，從此，物資援助開始由對外貿(mào)易部統(tǒng)一管理，組織下屬各進(jìn)出口總公司實施。財政部負(fù)責(zé)撥款并直接管理現(xiàn)匯援助。

1954年，中央人民政府對外貿(mào)易部改名為中華人民共和國對外貿(mào)易部。同年，中國開始對外提供成套項目援助，由對外貿(mào)易部和國家計劃委員會歸口管理，其中對外貿(mào)易部負(fù)責(zé)援助談判和協(xié)議簽訂工作，國家計劃委員會則按照專業(yè)分工原則將項目交國務(wù)院有關(guān)部門執(zhí)行。1956年對外貿(mào)易部下設(shè)技術(shù)合作局、成套設(shè)備局和對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部等，共同負(fù)責(zé)援外工作的執(zhí)行。

(二)我國對外援助管理發(fā)展階段(1961—1982年)

1對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局(1961—1964年)

1961年3月1日設(shè)立對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局下設(shè)成套設(shè)備局和經(jīng)濟(jì)合作局，負(fù)責(zé)全國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助工作的歸口管理，將原由國家計劃委員會和中華人民共和國對外貿(mào)易部負(fù)責(zé)管理的成套項目援助和由財政部管理的現(xiàn)匯援助改由對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局負(fù)責(zé)管理。

2對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(1964—1970年)

1964年撤銷對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，同時設(shè)立對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會總管對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。該委員會下設(shè)三局負(fù)責(zé)對社會主義國家、亞洲地區(qū)和非洲地區(qū)的援助，并成立設(shè)備材料局和技術(shù)室負(fù)責(zé)對外經(jīng)援事宜。1965年3月1日在華東、華北、東北和中南等四大區(qū)成立對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局，作為對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織援外材料設(shè)備、派遣專家、培訓(xùn)外國實習(xí)生，以及接待外國代表團(tuán)等工作。

3對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部(1970年6月—1982年3月)

隨著中國對外關(guān)系的發(fā)展，受援國的數(shù)目以及援助項目的數(shù)量和規(guī)模都有了顯著增加。為了強化援外業(yè)務(wù)的功能，1970年6月中共中央和國務(wù)院決定將對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會改為對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部。對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部下設(shè)辦公廳、政治部和6個局，分別掌管社會主義國家、非洲國家、外國實習(xí)生、計劃財務(wù)和經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)等。在地方上，除了青海、寧夏和西藏外，各省、自治區(qū)和直轄市也都相繼成立了援外管理機構(gòu)，如對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)辦公室、援外辦公室等等。

對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局以及后來的對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的工作任務(wù)主要是負(fù)責(zé)我國對亞、非、拉國家的經(jīng)濟(jì)援助和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作工作，主要職責(zé)為在中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對亞、非、拉國家經(jīng)濟(jì)援助談判工作，對外簽訂科技合作協(xié)定、議定書，掌握協(xié)議、議定書的執(zhí)行情況，了解援外項目和科技合作項目的工作進(jìn)度，辦理清算手續(xù)等；安排對外援款的撥款使用計劃，編制援外計劃；處理列席八國經(jīng)互會各常委會的工作，辦理國際間有關(guān)國家的鐵路、交通、民航、郵電和農(nóng)林電等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作工作；對外派遣技術(shù)援助專家，考察專家，推薦和派遣實習(xí)生，交換技術(shù)資料和實物樣品等工作。

(三)援外管理體系化階段(1982年至今)

我國對外援助管理到上世紀(jì)80年代初期已逐漸體系化，對外援助的主要工作由主管對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的國務(wù)院直屬部門承擔(dān)。

1對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部(1982年3月—1993年3月)

1982年3月對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、國家進(jìn)出口管理委員會、國家外國投資管理委員會合并，成立對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部歸口管理我國的對外援助，其對外援助方面的主要職責(zé)為：擬定和執(zhí)行對外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案，簽署有關(guān)協(xié)議；編制和組織實施年度援助計劃；監(jiān)督檢查對外援助項目的實施情況；管理援外經(jīng)費、專項優(yōu)惠貸款、專項基金等；推行援外方式改革。

2對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部(1993年3月—2003年3月)

1993年3月16日，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部更名為對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。作為中央具體負(fù)責(zé)計劃和管理外援的機構(gòu)，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部的職責(zé)之一就是歸口管理對外援助，負(fù)責(zé)對外援助工作，具體包括：擬定并執(zhí)行對外援助政策和方案；簽署并執(zhí)行對外援助計劃，監(jiān)督檢查援外項目執(zhí)行情況，管理援外資金、援外優(yōu)惠貸款、援外專項基金等政府援外資金；推進(jìn)援外方式改革。其下設(shè)的對外援助司是管理我國對外援助的專門機構(gòu)，職能包括：擬定和執(zhí)行對外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案；編制對外援助計劃并組織；編制對外援助成套項目、一般物資、現(xiàn)匯援助、人才培訓(xùn)援助與決算，組織實施并監(jiān)督檢查實施情況，具體管理成套項目資金的使用；宏觀監(jiān)督、管理企業(yè)實施優(yōu)惠貸款和援外合資合作項目基金項目，并解決政府間重大問題；牽頭制訂對發(fā)展中國家人才培訓(xùn)管理辦法，會同地區(qū)司及有關(guān)單位提出年度工作方案，負(fù)責(zé)項目資金的管理和監(jiān)督；推行援外方式改革。

3商務(wù)部(2003年至今)

商務(wù)部是主管國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作的國務(wù)院組成部門，歸口管理我國對外援助工作，負(fù)責(zé)對外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對外援助政策的制定；主要負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行對外援助政策，起草對外援助法律、法規(guī)，擬訂部門規(guī)章，研究和推進(jìn)對外援助方式改革，編制對外援助計劃，擬訂國別援助方案，確定援助項目并組織實施等。商務(wù)部援外司是國家援外工作的歸口管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)擬訂并執(zhí)行對外援助政策和方案，簽署并執(zhí)行有關(guān)協(xié)議；編制并執(zhí)行對外援助計劃，監(jiān)督檢查援外項目執(zhí)行情況，管理援外資金、援外優(yōu)惠貸款、援外專項基金等我國政府援外資金；推進(jìn)援外方式改革。

從我國對外援助管理機構(gòu)的演變過程可以看出，我國對外援助管理機構(gòu)主要是由商務(wù)部及其前身主管的，這與其他國家對外援助主要由外交部主管有所不同。商務(wù)部及其下屬的援外司在主管援外工作比較側(cè)重對外援助的經(jīng)濟(jì)層面；而外交部主管則更多地考慮政治和外交利益，視援外為外交總體戰(zhàn)略的重要組成部分。

二、對外援助管理體制

對外援助項目的實施涉及國內(nèi)大量物資、人力、資金的籌集和組織，需要中央和地方許多部門、單位的協(xié)作配合；同時，還必須同受援國政府協(xié)調(diào)行動，密切合作?？v觀五十多年來對外援助的發(fā)展，我國對外援助管理體制經(jīng)歷了從總交貨人部制、承建部負(fù)責(zé)制到投資包干制、承包責(zé)任制、企業(yè)總承包責(zé)任制的變化歷程。

(一)總交貨人部制(1958年—1970年)

20世紀(jì)50年代中期，中國剛開始對外提供成套項目援助，經(jīng)援管理體制基本上是參照蘇聯(lián)向中國提供成套設(shè)備項目的做法。1958年，進(jìn)一步確定實行總交貨人部制，即為了確保援外項目的工程質(zhì)量和按期完成，國家計委按援外項目的專業(yè)性質(zhì)，指定中央有關(guān)部擔(dān)任總交貨人?？偨回浫瞬繎?yīng)該根據(jù)承擔(dān)的項目，負(fù)責(zé)選調(diào)人員，搜集資料，勘察廠址，編制和審定設(shè)計任務(wù)書，編制援外預(yù)算，供應(yīng)設(shè)備和材料，進(jìn)行設(shè)備安裝、調(diào)整和試運轉(zhuǎn)等工作，并且負(fù)責(zé)培訓(xùn)受援國家的生產(chǎn)技術(shù)人員。中央總交貨人部可以根據(jù)地方的工業(yè)特點和生產(chǎn)能力，委托某一個省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)完成援外項目的全部或者一部分任務(wù)?？偨回浫瞬亢陀嘘P(guān)地區(qū)必須加強協(xié)作，共同保證任務(wù)的完成。

在總交貨人部制的管理體制下，可以由總交貨人部調(diào)集力量，直接組織援外項目實施；也可以由總交貨人部委托下屬企業(yè)、事業(yè)單位或省、自治區(qū)、直轄市的專業(yè)廳(局)(總稱為籌建單位)來執(zhí)行，這些執(zhí)行單位作為籌建單位，此時的總交貨人部僅負(fù)責(zé)審定項目建設(shè)方案和設(shè)計，以及制定實施計劃，組織協(xié)調(diào)，督促檢查，指導(dǎo)出國考察組、專家組的工作。一些援外項目中包括的土木建筑、廣播、電信、動力等工程，如果總交貨人部沒有這類專業(yè)單位和技術(shù)力量，則委托有關(guān)專業(yè)部門協(xié)作完成。接受協(xié)作任務(wù)的部門稱為協(xié)作交貨人部，它們大多也把協(xié)作任務(wù)委托其下屬企業(yè)、事業(yè)單位或地方專業(yè)廳(局)(統(tǒng)稱為協(xié)作單位)執(zhí)行。

1961年以后，由對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局(1960—1964)和后來的對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(1964—1970)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各總交貨人部和協(xié)作交貨人部的工作?？偨回浫瞬恐乒芾眢w制如下表所示：

50年代和60年代，對外援助的國別和經(jīng)援項目由少到多，逐步增加，但總的援助規(guī)模還不大?？偨回浫瞬恐苹旧贤?dāng)時的援外任務(wù)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，有效地保證了經(jīng)援項目建設(shè)任務(wù)的完成。

(二)承建部負(fù)責(zé)制(1971年—1980年12月)

隨著受援國的增多，援外規(guī)模和數(shù)量日益擴大，五六十年代實行的總交貨人部制已經(jīng)不能適應(yīng)對外援助工作的實際需要。1971年放棄總交貨人部制，開始實行新的援外管理體制——承建部負(fù)責(zé)制。

承建部負(fù)責(zé)制的出發(fā)點是要充分發(fā)揮中央和地方的積極性，由承建部對經(jīng)援項目的實施負(fù)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)責(zé)任，而項目的具體實施工作交由地方來完成。具體做法是：國家對外承擔(dān)的經(jīng)援項目，按行業(yè)分工，確定由國務(wù)院有關(guān)部門作為承建部。承建部根據(jù)項目要求，征得有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意后，確定項目的籌建單位、設(shè)計單位、協(xié)作單位；然后由對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部(1970—1982)代表國務(wù)院正式向有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府下達(dá)項目籌建(協(xié)作)任務(wù)。項目的土木建筑、廣播、電信、動力等工程，仍可由承建部直接委托有關(guān)專業(yè)部門(稱為協(xié)作部)負(fù)責(zé)。協(xié)作部在獲得地方政府同意后，也可將協(xié)作任務(wù)委托給有關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位或地方專業(yè)廳(局)負(fù)責(zé)完成。

承建部負(fù)責(zé)制的運作，主要依靠各承建部、協(xié)作部和各地方政府之間的互相支持，密切配合。但是這種管理體制也存在著嚴(yán)重的缺點：由于這種管理體制主要依靠行政手段對經(jīng)援項目進(jìn)行管理，因此承建部和項目實施單位在項目實施中缺乏必要的自主權(quán)，不可避免地存在著項目實施單位責(zé)任不落實、經(jīng)費實報實銷等弊端。十一屆三中全會后，為了避免承建部負(fù)責(zé)制的缺陷，對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)體制改革的精神，開始探索用經(jīng)濟(jì)和行政手段相結(jié)合的方式來管理經(jīng)援項目。

(三)投資包干制(1980年12月—1983年12月)

1980年12月，對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部頒發(fā)了《關(guān)于對外經(jīng)援項目試行投資包干制的暫行辦法》。所謂的投資包干制，就是國家把實施某一經(jīng)援項目的全部工作，承包給某一特定部門或地區(qū)，由其負(fù)擔(dān)全面經(jīng)濟(jì)技術(shù)責(zé)任，并對項目實施的管理享有自主權(quán)。

(四)承包責(zé)任制(1983年12月—1993年)

經(jīng)過三年的試行，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1983年12月對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒布《對外經(jīng)援項目承包責(zé)任制暫行辦法》，全面實行承包責(zé)任制。具體做法是將原規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府作承包單位，改為由其所屬的國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司或其他具有法人地位的國營企業(yè)、事業(yè)單位作承包單位，實行政企分開，有利于真正實現(xiàn)獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧。同時引入競爭機制，部分項目通過招標(biāo)確定國內(nèi)承包單位，使承包單位的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，增強了經(jīng)濟(jì)核算和質(zhì)量與效益觀念，調(diào)動了它們完成援外任務(wù)的積極性，縮短了一些項目的建設(shè)周期。

(五)企業(yè)總承包責(zé)任制(1993年至今)

隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，到1993年，根據(jù)政企職責(zé)分開，政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)換機制的原則，援外工作由行政和事業(yè)單位分段管理的體制，改為行政部門集中行使管理職能，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。政府部門運用行政規(guī)章和經(jīng)濟(jì)手段對援外工作實行規(guī)范化的宏觀管理，同時建立企業(yè)總承包責(zé)任制，由總承包企業(yè)作為中國政府指定中方執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)實施援外任務(wù)，以充分發(fā)揮企業(yè)的積極性，從而提高援外工作的質(zhì)量、效率和效益。

我國對外援助管理體制的轉(zhuǎn)變折射出我國對外援助項目的具體管理從計劃經(jīng)濟(jì)時代的總交貨人部制、承建部負(fù)責(zé)制到逐漸市場化階段的投資包干制、承包責(zé)任制、企業(yè)總承包責(zé)任制的變化過程。建立合理的、同國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的實施對外援助的管理體制，對于保證各項對外援助任務(wù)的順利完成，具有重要的意義。

三、當(dāng)前中國的對外援助管理體系

隨著我國對外援助事業(yè)的不斷發(fā)展和對外援助過程中經(jīng)驗的積累，我國對外援助管理體制開始形成。目前中國對外援助管理機構(gòu)除主管部門商務(wù)部外，中央政府各機構(gòu)和部門中，負(fù)責(zé)對外援助事務(wù)的主要有外交部、財政部等23個部委，以及地方省區(qū)商務(wù)部門、駐外使領(lǐng)館等也共同參與了對外援助的管理體系?，F(xiàn)階段中國對外援助工作的管理機構(gòu)按層級可以劃分為國家歸口管理機構(gòu)、部門管理機構(gòu)、地方管理機構(gòu)和駐外管理機構(gòu)四個層次。

(一)國家歸口管理機構(gòu)

商務(wù)部是主管國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作的國務(wù)院組成部門，歸口管理我國對外援助工作，負(fù)責(zé)對外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對外援助政策的制定。商務(wù)部下設(shè)援外司，負(fù)責(zé)對外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對外援助政策的制定。援外司的具體職能包括：擬定并執(zhí)行對外援助政策，起草對外援助法律、法規(guī)，擬定部門規(guī)章，研究和推進(jìn)對外援助方式改革；編制對外援助計劃并組織實施，擬訂國別援助方案，確定援助項目；負(fù)責(zé)政府間援助談判，商簽援助協(xié)議，處理政府間援助事務(wù)，辦理援外項目對外移交，負(fù)責(zé)援外貸款償還和債務(wù)重組工作；核準(zhǔn)各類援外項目實施企業(yè)的投標(biāo)資格，組織援外項目決標(biāo)，下達(dá)援外項目任務(wù)，檢查監(jiān)督各類援外項目的實施；負(fù)責(zé)編報對外援助資金預(yù)決算和援外統(tǒng)計工作；負(fù)責(zé)使用援外經(jīng)費，監(jiān)督和管理援外優(yōu)惠貸款和援外合資合作基金項目，并解決政府間重大問題；指導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局的相關(guān)援外工作等。

2003年3月，商務(wù)部成立國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局，援外司將原由其負(fù)責(zé)的援外項目的具體實施和管理交由國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局承擔(dān)，國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局在工作中接受援外司的指導(dǎo)。

(二)部門管理機構(gòu)

除商務(wù)部外，國務(wù)院所屬各有關(guān)部委也負(fù)責(zé)承擔(dān)和管理一些對外援助事務(wù)，參與對外援助工作，按行業(yè)分工負(fù)責(zé)，組織實施。各與對外援助有關(guān)的部門，一般都設(shè)有管理對外援助的機構(gòu)，有的由對外聯(lián)絡(luò)司(局)，或外事司(局)兼管，有的專設(shè)援外辦公室，具體負(fù)責(zé)組織實施對外援助的各項工作。商務(wù)部及其下屬的援外司在制定和執(zhí)行具體的援外項目時，比較側(cè)重對外援助的經(jīng)濟(jì)層面；外交部在制定與外援有關(guān)的政策時主要是出于政治和外交利益的考慮，往往視援外為實現(xiàn)外交總體戰(zhàn)略的一個載體，對援外的原則和導(dǎo)向等做出規(guī)定；財政部負(fù)責(zé)財政援助，部內(nèi)財務(wù)、人事、紀(jì)檢和地區(qū)司等單位與商務(wù)部、外交部以及技術(shù)專家建立了對援外項目的巡檢制度；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)援外醫(yī)療隊的選派和管理；商務(wù)部國際司負(fù)責(zé)國際多邊組織間的援助事務(wù)；中國人民銀行負(fù)責(zé)與多邊開發(fā)銀行的聯(lián)系；中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)優(yōu)惠貸款項目；科技部管理中國對外科技援助工作；農(nóng)業(yè)部承辦政府間農(nóng)業(yè)涉外事務(wù)，組織有關(guān)國際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)交流；教育部、全國婦聯(lián)也承擔(dān)部分援助事務(wù)。

(三)地方管理機構(gòu)

各個省、市、自治區(qū)的地方商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)一定的對外援助的歸口管理，在對外援助中發(fā)揮協(xié)調(diào)管理職能，一方面，協(xié)助商務(wù)部做好各方面工作，執(zhí)行對外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案；另一方面對援外實施主體的監(jiān)督管理、推薦屬地援外企業(yè)的工作、參與與屬地企業(yè)相關(guān)的援外項目管理，監(jiān)督檢查對外援助項目的實施情況。

(四)駐外管理機構(gòu)

中國對外援助工作的駐外管理機構(gòu)是駐外使館經(jīng)商處(經(jīng)濟(jì)參贊處或經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處)，或中國派駐受援國的經(jīng)濟(jì)代表處。中國駐越南大使館1956年5月設(shè)立的中國駐越南經(jīng)濟(jì)代表處，是中國第一個駐外管理對外援助的代表機構(gòu)。

駐外使館經(jīng)商處是中國與受援國發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作的橋梁和紐帶，協(xié)助商務(wù)部對援外物資項目進(jìn)行監(jiān)督管理，并根據(jù)商務(wù)部授權(quán)處理有關(guān)的政府間事務(wù)。駐外使館經(jīng)濟(jì)參贊處或經(jīng)濟(jì)代表處在管理中國對外援助工作方面的職責(zé)包括：執(zhí)行國家援外方針政策和國務(wù)院關(guān)于援外工作的指示。重視國別研究，加強與駐在國政府有關(guān)部門的交流和溝通，疏通和拓展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的渠道，促進(jìn)雙方經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作關(guān)系的發(fā)展；根據(jù)國內(nèi)主管部門的授權(quán)，及時辦理政府間協(xié)議(包括協(xié)定、換文、會談紀(jì)要、交接證書、賬務(wù)處理細(xì)節(jié)等)的有關(guān)事宜；加強對各類援外項目的管理與協(xié)調(diào)。要將項目中方人員納入援外人員管理，關(guān)心他們的思想、工作、學(xué)習(xí)和生活；做好對受援國的人才培訓(xùn)工作。及時了解對方的培訓(xùn)需求和對中國培訓(xùn)項目的反饋意見，審核受訓(xùn)人員，研討新的培訓(xùn)方式；及時反饋受援國援助要求，如認(rèn)為可行，應(yīng)報國內(nèi)主管部門研究；做好中國援外工作的對外宣傳工作，以增進(jìn)了解，擴大影響，促進(jìn)雙邊關(guān)系和經(jīng)貿(mào)合作。

經(jīng)過逐步的調(diào)整和改革，中國已經(jīng)建立了從中央到地方，從國內(nèi)到國外，從政府到企業(yè)和中介機構(gòu)的援外管理網(wǎng)絡(luò)，形成了由商務(wù)部牽頭，有關(guān)部門、金融機構(gòu)和企業(yè)參與，國內(nèi)外相互配合的援外工作格局。2006年，以“中非合作論壇北京峰會”為契機，商務(wù)部、外交部、財政部與中央各有關(guān)部委、地方商務(wù)主管部門進(jìn)一步加強了部門溝通與協(xié)作，采取積極有效的措施，不斷優(yōu)化援外管理機制，提高援外管理水平。隨著我國對外援助各機制的建立和強化，對外援助工作發(fā)生了積極的變化，援外管理體系總體框架基本形成。

三、對外援助執(zhí)行機構(gòu)

對外援助包括成套設(shè)備項目、一般物資援助、現(xiàn)匯援助、人才培訓(xùn)援助、援外合資合作、政府優(yōu)惠貸款等，根據(jù)對外援助方式的不同我國對外援助的程序及執(zhí)行機構(gòu)也有所不同。

(一)對外援助成套項目

成套項目援助歷來是我國對外援助的主要方式。受援國政府提出項目要求后，兩國政府簽訂政府間援助協(xié)議，由中國專家組成的考察組考察受援國提出項目的可行性；若項目可行，則兩國政府辦理立項換文手續(xù)，選擇中國國內(nèi)的設(shè)計咨詢機構(gòu)與受援國簽訂設(shè)計合同，對項目進(jìn)行設(shè)計；再通過招議標(biāo)方式選擇中國企業(yè)與受援國簽訂施工合同實施項目；項目完成后，由兩國政府主管部門各自派專家組成項目驗收組進(jìn)行項目驗收，并簽訂交接證書。

中國成套設(shè)備進(jìn)出口(集團(tuán))總公司(簡稱中成集團(tuán))成立于1959年11月。在此后的三十四年間，公司受中國政府委托，作為我國對外援助成套項目唯一的專門執(zhí)行機構(gòu)，對內(nèi)行使政府職能，統(tǒng)一組織管理我國對外援助項目的建設(shè)工作，對外作為我國援外項目的總實施單位，在亞非拉等發(fā)展中國家組織實施了1400多個大、中型成套項目，在我國成套項目對外援助中發(fā)揮了重要作用。1993年中成集團(tuán)進(jìn)行改組，改組后的中成集團(tuán)在實施我國對外援助中成套設(shè)備和技術(shù)進(jìn)出口中依然具有優(yōu)勢。

(二)技術(shù)合作項目

對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作是在中國已在受援國援建成套項目的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，應(yīng)受援國政府請求，我國可對已援建成套項目進(jìn)行技術(shù)合作。雙方政府辦理換文手續(xù)，對技術(shù)合作的內(nèi)容、派遣人數(shù)、專業(yè)、合作費用、合作期限及提供項目所需維修零配件等加以規(guī)定，由中國商務(wù)部選派中國企業(yè)(一般為原項目實施企業(yè))承擔(dān)項目的技術(shù)合作。在項目技術(shù)合作期間，受援國政府主管部門負(fù)責(zé)提供技術(shù)援助的中方企業(yè)必要的生活條件，辦理所需物資進(jìn)口，派遣合格人員參加培訓(xùn)等。

(三)政府貼息的優(yōu)惠貸款項目

政府貼息優(yōu)惠貸款項目始于1995年5月，是我國對外援助改革的一項重要內(nèi)容，中國政府指定中國進(jìn)出口銀行作為該項貸款的唯一承貸行，負(fù)責(zé)優(yōu)惠貸款的項目評審、貸款協(xié)議的簽訂、貸款發(fā)放、貸后管理和本息回收等工作。商務(wù)部為該項業(yè)務(wù)的政府歸口管理部門，負(fù)責(zé)制訂政策和計劃及與受援國商簽政府間框架協(xié)議，并向中國進(jìn)出口銀行推薦優(yōu)惠貸款項目。

“優(yōu)惠貸款”主要用于我國企業(yè)與受援國企業(yè)合資合作建設(shè)、經(jīng)營的生產(chǎn)性項目，或提供我國生產(chǎn)的成套設(shè)備和機電產(chǎn)品等。根據(jù)受援國的要求和我國的可能，我國政府同受援國政府就提供“優(yōu)惠貸款”的額度、主要貸款條件、使用范圍、承貸行、轉(zhuǎn)貸行等簽訂政府間框架協(xié)議。我國企業(yè)和受援國企業(yè)在兩國政府簽訂框架協(xié)議前可以先行探討項目供我國向受援國提供“優(yōu)惠貸款”時參考。中國政府主管部門審核由受援國政府或兩國合資企業(yè)或中國企業(yè)提出的擬使用優(yōu)惠貼息貸款項目，并推薦給中國進(jìn)出口銀行。中國進(jìn)出口銀行同受援國政府指定銀行對項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性分析，對確有經(jīng)濟(jì)效益的項目，中國進(jìn)出口銀行與受援國政府指定銀行或政府部門簽訂借貸協(xié)議。在借貸協(xié)議簽訂后，中國進(jìn)出口銀行會同受援國銀行選擇貸款使用企業(yè)實施項目，并規(guī)定監(jiān)督貸款使用，以及收回到期貸款本息。

以政府貼息優(yōu)惠貸款形式的對外援助實施過程涉及到較多部門，商務(wù)部與中國進(jìn)出口銀行是主要管理機構(gòu)，財政部提供貼息資金，中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督中國進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)。每年的貸款規(guī)模，由中國人民銀行會同商務(wù)部、外交部、中國進(jìn)出口銀行提出，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。

政府貼息優(yōu)惠貸款項目實施過程中，地方商務(wù)主管部門起到較大作用，尤其表現(xiàn)在協(xié)助商務(wù)部對申請援外優(yōu)惠貸款項目企業(yè)資信進(jìn)行審核。而且地方商務(wù)主管部門須參加由屬地企業(yè)承擔(dān)實施援外成套項目的檢查驗收及重大援外工程聯(lián)合檢查。

(四)援外合資合作項目

援外合資合作項目基金是用于支持我國企業(yè)利用受援國當(dāng)?shù)刭Y源和我國設(shè)備、技術(shù)，與受援國企業(yè)在受援國經(jīng)營有市場、有效益并以生產(chǎn)性為主的中小型合資合作項目的專項資金。

援外合資合作項目基金由商務(wù)部和財政部統(tǒng)一實施管理。商務(wù)部負(fù)責(zé)援外合資合作項目的立項審批，對外簽訂協(xié)議，向財政部報送“基金”的年度使用計劃和“基金”的年度決算，負(fù)責(zé)項目借款合同的簽訂、撥款和借款催收，并根據(jù)財政部核準(zhǔn)的“基金”年度使用計劃、決算和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行帳務(wù)處理。

國務(wù)院有關(guān)部委，省、自治區(qū)、直轄市或計劃單列市的外經(jīng)貿(mào)廳、委對申請基金的項目進(jìn)行審核，合格后轉(zhuǎn)報商務(wù)部。我國各駐外使館經(jīng)商參處配合企業(yè)做好境外項目的考察和當(dāng)?shù)厥袌龅恼{(diào)研工作，并根據(jù)駐在國的經(jīng)濟(jì)、政治情況，對項目進(jìn)行審核，合格后向商務(wù)部出具項目建議書。援外司負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行審核、計財司負(fù)責(zé)審查借款單位財務(wù)狀況并核定借款金額，對于借款金額超過(含)1000萬元人民幣或等額美元的項目，由商務(wù)部會同財政部共同審核并確定借款金額。

(五)援外人力資源項目

進(jìn)入新的歷史時期，我國的援外人力資源培訓(xùn)得到快速發(fā)展。2002年以來，用于人力資源開發(fā)培訓(xùn)的援外支出增長近五倍，且培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍不斷擴展。援外人力資源項目的實施需要國家教育主管部門、相關(guān)部委、省級商務(wù)主管部門以及全國性行業(yè)的推薦，并由商務(wù)部最終評審確定。

2000年，我國面向非洲國家設(shè)立的“非洲人力資源開發(fā)基金”用于幫助非洲國家培訓(xùn)各類管理和技術(shù)人才等，該基金的使用根據(jù)培訓(xùn)專業(yè)的數(shù)量和非洲國家學(xué)員報名的情況而定，不設(shè)固定限額。由商務(wù)部負(fù)責(zé)以經(jīng)濟(jì)管理官員研修活動、發(fā)展中國家技術(shù)合作項下的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、雙邊培訓(xùn)、派專家“走出去”培訓(xùn)等方式為非洲國家進(jìn)行人員培訓(xùn)。

(六)一般物資贈送

受援國政府提出物資贈送要求后，兩國政府簽訂政府間協(xié)議。受援國國政府主管部門提出所需物資清單，并與中國商務(wù)部根據(jù)協(xié)議金額確定物資的品種和數(shù)量。中國商務(wù)部選定中國企業(yè)負(fù)責(zé)物資的組貨和發(fā)運，如有必要即提供售后服務(wù)，如設(shè)備安裝、人員培訓(xùn)等。

(七)緊急人道主義援助

緊急人道主義援助是指在海嘯、地震、颶風(fēng)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害發(fā)生后，我國政府向受災(zāi)過提供緊急救災(zāi)物資、派遣救援隊和醫(yī)療隊，以及現(xiàn)匯資金等的援助。緊急人道主義援助實施過程中涉及外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家地震局等，各部門按各自職能，協(xié)調(diào)配合，落實救援事項。

對外援助項目通過中央和地方各部門、單位的密切合作，對于保證各項對外援助任務(wù)的順利完成，具有重要的意義。

四、法律法規(guī)建設(shè)

隨著我國對外援助工作的開展，特別是1994年對外援助改革以來，相關(guān)部門相繼出臺了一些行政法規(guī)、管理辦法等，對援外活動進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，這些部門法規(guī)對援外資金使用、項目管理管理、援外人員的管理等方面取得了一定的成果。到目前為止，我國尚沒有相應(yīng)的對外援助法律、法規(guī)。現(xiàn)有的對外援助工作主要是在由部門規(guī)章為主體，由一系列規(guī)范文件和部門規(guī)章構(gòu)成的援外制度體系下進(jìn)行的。

(一)援外資金使用

關(guān)于援外支出預(yù)算資金的使用，1998年財政部頒布了《對外援助支出預(yù)算資金管理辦法》，對對外援助支出的范圍、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、財務(wù)監(jiān)督和管理做出了相對較為具體的規(guī)定。援外資金由財政部按預(yù)決算制統(tǒng)一管理，國務(wù)院有關(guān)主管部委根據(jù)職責(zé)分工具體管理本部門的援外資金。

關(guān)于援外專項基金的管理，1992年對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財政部聯(lián)合下發(fā)《多種形式援外專項資金管理辦法》規(guī)定“多種形式援外專項資金”由財政部和經(jīng)貿(mào)部共同管理，并對專項資金和借款單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。1998年用新的《援外合資合作項目基金管理辦法》代替原管理辦法，加強對援外專項資金的管理，并制定《援外合資合作項目基金管理辦法細(xì)則》，加強對援外合資合作項目基金的財務(wù)管理。

(二)援外項目管理

1998年以來，外經(jīng)貿(mào)部以及后來的商務(wù)部在援外項目管理方面制定了大量的政策、法規(guī)，用以規(guī)范援外物資項目、成套設(shè)備項目、人員培訓(xùn)項目工作。1998年對外經(jīng)貿(mào)部制定了《對外援助物資檢驗管理辦法(試行)》、《對外援助工程質(zhì)量檢驗評定及驗收辦法》、《對外援助工程施工技術(shù)資料管理辦法》；1999年又頒布了《對外援助項目獎懲辦法》；2004年商務(wù)部又出臺了《對外援助成套項目施工任務(wù)實施企業(yè)資格認(rèn)定辦法》、《對外援助物資項目實施企業(yè)資格認(rèn)定辦法》；2005年商務(wù)部全面啟動各類援外項目合同標(biāo)準(zhǔn)文本的協(xié)定工作，并開始起草《援外成套項目安全生產(chǎn)管理辦法》、《對外援助物資項目管理辦法》《對外援助人力資源項目管理辦法》，同時制定并了《商務(wù)部關(guān)于進(jìn)一步加快對外援助實施進(jìn)度的意見》、《對外援助培訓(xùn)項目實施管理內(nèi)部暫行規(guī)程》等規(guī)范性文件；在此基礎(chǔ)上，2006年商務(wù)部正式頒布了《對外援助物資項目管理暫行辦法》、《援外成套項目安全生產(chǎn)管理辦法》，同時制定了《對外援助成套項目考察設(shè)計評標(biāo)辦法(暫行)》和《商務(wù)部關(guān)于對外援助項目評標(biāo)結(jié)果公示和質(zhì)疑處理的規(guī)定(試行)》。由此逐步形成了基本完備的援外項目法規(guī)制度，明晰了援外項目的分類管理，規(guī)范了援外項目招標(biāo)制度和實施企業(yè)的資格認(rèn)定，并加強了對援外項目的質(zhì)量和安全的監(jiān)督、管理?！秾ν庠商醉椖抗芾磙k法(試行)》(商務(wù)部2008年第18號令)2009年1月1日起施行。

(三)援外人員的管理

商務(wù)部于2004年頒布了《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》，就援外青年志愿者范圍、相應(yīng)條件、招募方式、志愿服務(wù)期限、業(yè)績考核和獎勵、主管部門和管理機構(gòu)等做出了明確規(guī)定，將援外青年志愿者服務(wù)納入援外人員進(jìn)行管理，援外青年志愿者成為援外人力資源開發(fā)合作的新方式。同時，更廣泛的《援外人員的管理辦法》也在制定過程中。與此同時，為了提高援外人員的素質(zhì)，中國連續(xù)幾年堅持舉辦援外管理規(guī)章培訓(xùn)班，對援外項目執(zhí)行單位的國內(nèi)負(fù)責(zé)人、技術(shù)組負(fù)責(zé)人、設(shè)計代表、監(jiān)理工程師和項目質(zhì)檢員進(jìn)行培訓(xùn)，切實把好援外項目質(zhì)量關(guān)。以2003年為例，全年共舉辦5期培訓(xùn)班，對27個項目的近200人進(jìn)行了培訓(xùn)。

另外，其他援外相關(guān)部門也制定了一些相關(guān)規(guī)章，規(guī)范援外管理工作。例如，國家稅務(wù)總局1999年就對援外出口貨物的稅收征收工作做了安排?！秾ν獬邪こ碳霸馕镔Y報檢指南》對援外物資質(zhì)量提供了檢驗檢疫法律規(guī)定，對援外物資的檢驗檢疫需國家質(zhì)檢總局、商務(wù)部援外司協(xié)調(diào)管理。

隨著對外關(guān)系和對外援助工作的發(fā)展，我國政府對外援助的管理機構(gòu)逐步規(guī)范，管理制度逐漸健全，管理網(wǎng)絡(luò)逐漸完善，法制法規(guī)逐步健全。隨著我國對外援助各機制的建立和強化，對外援助管理體系正在逐步優(yōu)化的過程中。