導(dǎo)語(yǔ)：城鎮(zhèn)保護(hù)政府機(jī)制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

歷史城鎮(zhèn)，廣義上指存在文物古跡比較集中，與周圍環(huán)境一體，能較完整地體現(xiàn)一定歷史時(shí)期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族地方特色的城區(qū)和城鎮(zhèn)。它的內(nèi)涵區(qū)別于歷史文化名城、古城、古鎮(zhèn)等提法，與歷史街區(qū)比較接近。歷史城鎮(zhèn)在科學(xué)、文化、藝術(shù)上有較高的價(jià)值，“除了它們的歷史文獻(xiàn)作用之外，這些地區(qū)體現(xiàn)著傳統(tǒng)的城市文化價(jià)值”。

從目前歷史城鎮(zhèn)遺存的現(xiàn)狀看，一部分歷史城鎮(zhèn)已經(jīng)得到了主要來自政府的保護(hù)。但為什么政府是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)現(xiàn)實(shí)的主體?社會(huì)其他主體有無(wú)現(xiàn)實(shí)地參與到其中?他們的參與又會(huì)引致何種結(jié)果?這種保護(hù)格局下的歷史城鎮(zhèn)，政府應(yīng)該如何應(yīng)處?下文將嘗試從歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的現(xiàn)狀出發(fā)，探討構(gòu)建歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的政府機(jī)制。

一、歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的參與者

歷史城鎮(zhèn)包含著較多的歷史文化遺產(chǎn)，“它包含著過去歲月的信息留存至今，成為人們古老的活的見證”。構(gòu)成這些城鎮(zhèn)的古建筑不僅具有建筑、審美意義上的科學(xué)價(jià)值，而且往往具備文化、歷史等更深刻的內(nèi)涵。它們往往具有不可替代性和不可再生性。而由于自然和人為兩方面因素的作用，目前未受保護(hù)的歷史城鎮(zhèn)存在著古建筑被破壞，傳統(tǒng)文化衰退等現(xiàn)象。正是歷史城鎮(zhèn)的重要性和當(dāng)前破壞的嚴(yán)重性決定了其保護(hù)的現(xiàn)實(shí)必要性。

從當(dāng)前我國(guó)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的參與者來看，根據(jù)他們主觀目的的不同大致可以分為三類：

1.保護(hù)目的性參與者

這類參與者根據(jù)身份不同又可以區(qū)分為：當(dāng)?shù)卣⒉糠之?dāng)?shù)鼐用?、民間文化保護(hù)組織及個(gè)人、具有專業(yè)知識(shí)的專家學(xué)者及大眾傳媒等。這些不同身份的、以保護(hù)為目的的參與者以自身資源為依托，如當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砀惺?、民間組織的資金、專家學(xué)者的研究、大眾傳媒的第四權(quán)力等，從各個(gè)方面支持著歷史城鎮(zhèn)的保護(hù)。

2.營(yíng)利目的性參與者

這主要指旅游公司、房地產(chǎn)公司等外來商業(yè)投資者以及當(dāng)?shù)鼐用?商人)。他們通過競(jìng)爭(zhēng)或其他手段取得歷史城鎮(zhèn)的部分經(jīng)營(yíng)權(quán)或者通過置換取得完全意義上的產(chǎn)權(quán)?！坝欣呐潘援a(chǎn)權(quán)能夠提供對(duì)提高效率和生產(chǎn)率的直接刺激?！边@些保護(hù)參與者取得產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)完全是因?yàn)檫@些歷史遺產(chǎn)具有來來可增值性，但其間對(duì)所有或所經(jīng)營(yíng)的歷史遺產(chǎn)注入資金予以保護(hù)和修復(fù)，一方面也反映了其經(jīng)營(yíng)或所有對(duì)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)帶來的外部正效應(yīng)，如吸收社會(huì)資金妥善保存歷史遺產(chǎn)等。此外，政府對(duì)其持續(xù)經(jīng)營(yíng)所得征得的稅收以及置換金可以部分地增加政府歷史城鎮(zhèn)保護(hù)資金。事實(shí)上，這種模式的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作也正是基于這一理由。

3.無(wú)意識(shí)性參與者

這主要是指各方游客。無(wú)疑，游客給歷史城鎮(zhèn)帶來了旅游收入，包括帶動(dòng)衣、食、住、行等各個(gè)行業(yè)的繁榮。這在客觀上增加了歷史城鎮(zhèn)的財(cái)政收入，間接地?cái)U(kuò)大了歷史城鎮(zhèn)政府保護(hù)資金。而游客出游完全是出于游山玩水、放松心情等私人性目的。從資金吸取的角度來講，他們是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)參與者，但這種保護(hù)是無(wú)意識(shí)的。

二、歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的主導(dǎo)者

從歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)看，雖然社會(huì)眾多主體已介入到歷史城鎮(zhèn)的保護(hù)工作中，但政府仍是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的主導(dǎo)者。政府成為歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的主導(dǎo)者，有其歷史與現(xiàn)實(shí)根源。

第一，政府成為歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的主體有其歷史遺承性。就我國(guó)而言，建國(guó)后大包大攬的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求對(duì)一切社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)進(jìn)行管理。文物管理保護(hù)是文化行政管理部門的職責(zé)之一。文物保護(hù)從文物確認(rèn)、專項(xiàng)保護(hù)資金撥付、保護(hù)方法和手段等均需政府操辦?；谖奈锉Ｗo(hù)基礎(chǔ)上提出的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的重?fù)?dān)也就一以貫之地由政府主導(dǎo)著。

第二，法律賦予了政府保護(hù)歷史城鎮(zhèn)的合法性。不管是國(guó)內(nèi)法律還是國(guó)外法律，也不管是國(guó)家法律還是國(guó)際公約均賦予了政府保護(hù)的責(zé)任。如1887年法國(guó)通過的第一部歷史建筑保護(hù)法就首次規(guī)定了保護(hù)文物建筑是公共事業(yè)，政府應(yīng)該干預(yù)。歷次文物保護(hù)的國(guó)際公約，如威尼斯憲章、華盛頓憲章等對(duì)政府在文物保護(hù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)均作了詳細(xì)的規(guī)定，如《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》第四條規(guī)定，“本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出和遺傳后代，主要是有關(guān)國(guó)家的責(zé)任?！边@里的國(guó)家自然是指各國(guó)政府，包括中央政府和地方政府。

第三，政府成為歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的主體有其客觀必要性。這主要是因?yàn)椋孩俦Ｗo(hù)歷史城鎮(zhèn)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。它不僅需要保存當(dāng)前狀況良好的古建筑，同時(shí)還需要對(duì)一些已遭受破壞的但仍具有一定科學(xué)價(jià)值的古建筑予以修復(fù)。古建筑的修復(fù)必須符合建筑物的傳統(tǒng)風(fēng)格，它要求只有專業(yè)的科技工作者才能參與其中。而這方面，政府可以充分利用其技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，較科學(xué)地完成修復(fù)工作。②保護(hù)歷史城鎮(zhèn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這主要指歷史城鎮(zhèn)保護(hù)牽涉到若干政府行政管理部門。它不僅要求城建和文物行政主管部門的協(xié)調(diào)合作，還要求土地、財(cái)政、戶籍、公安甚至司法等部門的大力配合。③一般而言，歷史城鎮(zhèn)是以公共物品的形態(tài)存在的，對(duì)于歷史城鎮(zhèn)的破壞行為只有政府才有干預(yù)的合法權(quán)利和能力。普通公民或單位只有在破壞行為直接傷害到其自身權(quán)益時(shí)，才有可能通過法律訴訟程序在維護(hù)私人權(quán)益的同時(shí)客觀地保護(hù)歷史城鎮(zhèn)。當(dāng)然這也不排除具有較強(qiáng)歷史文化保護(hù)意識(shí)的民間組織和個(gè)人的自發(fā)保護(hù)行為，但它仍離不開政府的支持，特別是法律、政策方面。④保護(hù)歷史城鎮(zhèn)理應(yīng)延續(xù)其生活性。這就要求改善歷史城鎮(zhèn)居民的生活條件，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水電、交通、排污等一般公共物品的提供上。歷史城鎮(zhèn)的特殊性要求即使是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不能與其傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌相斥，這就需要政府部門良好的規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

三、“一體多面”保護(hù)格局下的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)現(xiàn)狀

建立在遺產(chǎn)保護(hù)之上的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)同樣有“四性”要求，即原真性、整體性、可讀性和可持續(xù)性。這就要求保護(hù)原生的、本來的、真實(shí)的歷史原物，反對(duì)仿照與新建“歷史傳統(tǒng)建筑”，保護(hù)遺產(chǎn)周圍地理環(huán)境及文化環(huán)境。在保護(hù)中應(yīng)留存歷史的蹤跡，保護(hù)歷史的延續(xù)性，同時(shí)要處理好保護(hù)歷史環(huán)境和改善歷史城鎮(zhèn)內(nèi)居民的生活條件的關(guān)系，使他們生活逐步現(xiàn)代化，并適應(yīng)今后時(shí)展，以持續(xù)、健康地永存。

對(duì)比“四性”要求，目前我國(guó)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)存在以下幾個(gè)方面的問題。

1.建設(shè)性破壞問題

眾多學(xué)者已著文指出當(dāng)前歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的建設(shè)性破壞問題，也即源于地方政府受經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)的驅(qū)使，拆除傳統(tǒng)歷史文物古跡，而代之以現(xiàn)代化建筑或仿古建筑①。阮儀三等區(qū)分這種行為為“推土機(jī)式”開發(fā)和“假古董式”利用，并舉例說明了這一點(diǎn)，如遵義會(huì)議舊址破壞、承德的清代一條街、開封的“宋街”等。周干峙則撰文認(rèn)為有四個(gè)“積極性”支持著這種所謂的大規(guī)模改造行為：一是開發(fā)經(jīng)營(yíng)者的積極性；二是城市領(lǐng)導(dǎo)者的積極性；三是一些蹩腳規(guī)劃師、建筑師的積極性；四是部分居民的積極性。

2.歷史風(fēng)貌破壞問題

這種破壞主要表現(xiàn)為，在控制區(qū)及風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)興建與傳統(tǒng)建筑風(fēng)格迥異的現(xiàn)代化建筑用以商業(yè)和旅游。歷史城鎮(zhèn)核心保護(hù)區(qū)周圍環(huán)境是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)工作的一部分，這些獨(dú)特環(huán)境的襯托是這些歷史城鎮(zhèn)得以存在的原因。整體性風(fēng)貌的破壞造成了歷史城鎮(zhèn)保護(hù)必要性逐步喪失。歷史風(fēng)貌破壞問題還包括了日益加劇的環(huán)境污染問題。一方面難以被自然分解的現(xiàn)代生活用品的大量使用，另一方面過多游客中夾雜著部分不文明者，這些素質(zhì)有待提高的游客的隨意行為給歷史城鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.過度商業(yè)化問題

保繼剛等在對(duì)麗江古城和周莊主要街道門面用途的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，主要面向游客的門面、面向游客和居民的門面和主要面向居民的門面比例大致為7∶2∶1。通過對(duì)2000年與2002年麗江古城門面的對(duì)比分析，他們認(rèn)為“商鋪總體數(shù)量急劇增加”，并“導(dǎo)致作為歷史城鎮(zhèn)逐步失去生活性城市的特性，演變?yōu)橐环N純粹的商業(yè)城市”。過度商業(yè)化同時(shí)還帶來了另一方面的問題：外來商業(yè)入住人口的持續(xù)增長(zhǎng)和原初當(dāng)?shù)鼐用竦拇罅客膺w的現(xiàn)象并存。這些現(xiàn)象的存在最終導(dǎo)致的是歷史城鎮(zhèn)整個(gè)歷史性的消失。2002年的一篇報(bào)道：《麗江，不能承受商業(yè)之重》即是這方面的突出反映。

4.文化變異與消亡問題

聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心(UNESCO)2000年認(rèn)為麗江古城“商業(yè)氛圍和旅行氛圍過于強(qiáng)烈，侵蝕了傳統(tǒng)文化，隨著旅游和現(xiàn)代文化的出現(xiàn)，傳統(tǒng)建筑的形式、節(jié)慶、禮儀、語(yǔ)言、服飾、信仰、傳統(tǒng)手工藝以及民間藝術(shù)正在消亡和改變，導(dǎo)致古城面臨文化危機(jī)”。歷史城鎮(zhèn)大規(guī)模商業(yè)性開發(fā)與旅游不僅帶來了外來商業(yè)人口的急劇增長(zhǎng)，同時(shí)也使大量的外來現(xiàn)代文化入侵當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化，特別是濃重的商業(yè)文化氣息，這些直接引發(fā)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的變異甚至消亡，如2002年曾有報(bào)道指出大理古城學(xué)生興起的學(xué)習(xí)英語(yǔ)熱給當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化帶來的沖擊等。

四、歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的政府機(jī)制

從歷史和現(xiàn)實(shí)看，歷史城鎮(zhèn)的保護(hù)一直都是政府在主導(dǎo)著。而出現(xiàn)了目前歷史城鎮(zhèn)的各種問題，可以說政府是難脫干系的。究其原因，筆者認(rèn)為主要在于政府缺乏一套切實(shí)有效的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的行政管理機(jī)制。一般而言，歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的政府機(jī)制應(yīng)包括法律法規(guī)制定機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、保護(hù)規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審批機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及處罰機(jī)制等六個(gè)方面。而在這六個(gè)方面的背后甚至是更為根本的則是正確保護(hù)理念的確立。

1.保護(hù)理念的確立

保護(hù)理念也就是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的指導(dǎo)思想。只有在正確的保護(hù)指導(dǎo)思想的指引下，歷史城鎮(zhèn)保護(hù)才會(huì)走上正軌，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)中，不論是政府還是學(xué)術(shù)界對(duì)此均存在著不甚相同的看法，特別是在保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系上。

筆者認(rèn)為，歷史城鎮(zhèn)保護(hù)理念必須反對(duì)“首先要從經(jīng)濟(jì)角度來講”，必須反對(duì)“保護(hù)的目的在于利用”，必須反對(duì)“以保護(hù)遺產(chǎn)為前提和基礎(chǔ)，旅游發(fā)展并行的原則”等各種論調(diào)。歷史城鎮(zhèn)保護(hù)首先應(yīng)確立保護(hù)絕對(duì)優(yōu)先原則。“保護(hù)是目的，是紅線，是靈魂”，“立法必須確立的就是保護(hù)的絕對(duì)優(yōu)先地位”。當(dāng)然，保護(hù)絕對(duì)優(yōu)先地位原則并不排斥一定程度的開發(fā)，但適量的開發(fā)必須是建立在區(qū)分歷史文物古跡保護(hù)級(jí)別和歷史城鎮(zhèn)保護(hù)區(qū)級(jí)別(如核心保護(hù)區(qū)、建筑控制地帶等)的基礎(chǔ)之上，并對(duì)開發(fā)作詳細(xì)而嚴(yán)格的限定。

2.歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的政府機(jī)制

①法律法規(guī)制定機(jī)制。法律法規(guī)制定機(jī)制包括國(guó)家層面法律法規(guī)制定和地方政府層面法規(guī)條例制定。在國(guó)家層面上，跟歷史城鎮(zhèn)保護(hù)相關(guān)的國(guó)家部門已經(jīng)頒發(fā)了一系列法律法規(guī)，如全國(guó)人大制定頒發(fā)的《文物保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》，國(guó)家文物局的《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》以及國(guó)家建設(shè)部制定的《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市紫線管理辦法》等。在地方政府層面上，其法規(guī)條例主要由地方各級(jí)人民代表大會(huì)和歷史城鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)制定。從目前歷史城鎮(zhèn)地方保護(hù)法規(guī)條例的制定現(xiàn)狀看，仍存在著一定的問題。

首先，地方法規(guī)條例缺乏。從目前看，地方政府層面已制定出針對(duì)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的相關(guān)法規(guī)條例的仍是少數(shù)。其中，在省級(jí)層面上制定出歷史文化名城或歷史城鎮(zhèn)保護(hù)條例的有山東、浙江、福建、新疆、北京等少數(shù)省市；在市鎮(zhèn)級(jí)層面上，已制定出保護(hù)條例或辦法的有西安、平遙、鳳凰、蘇州、無(wú)錫、昆明、福州、杭州、廣州、閬中、大同、長(zhǎng)沙等少數(shù)城鎮(zhèn)。而目前我國(guó)國(guó)家級(jí)歷史文化名城已達(dá)101個(gè)，同時(shí)還有各省認(rèn)可的省級(jí)歷史文化名城。相比而言，歷史城鎮(zhèn)的法律保障已相當(dāng)缺失。

其次，部分法規(guī)條例亟待修改。部分地方法規(guī)條例制定得較早，如《山東省歷史文化名城保護(hù)條例》1997年即頒布，但近幾年國(guó)家有關(guān)部門又對(duì)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)有了新的規(guī)定，如2004年2月1日起執(zhí)行的《城市紫線管理辦法》，這些新的法規(guī)條例的規(guī)定及精神亟待補(bǔ)充進(jìn)去。這就要求地方相關(guān)部門根據(jù)歷史城鎮(zhèn)保護(hù)情況的變化及時(shí)在法律法規(guī)上作出調(diào)整和修正。

再次，具體法規(guī)條文有待細(xì)化。國(guó)家頒布的法律、法規(guī)條文通常只提供指導(dǎo)性原則，具體操作性規(guī)定需要各地方根據(jù)實(shí)際情況予以把握和制定。而地方制定的法規(guī)條例中仍有部分條文未得以細(xì)化，如職能部門、具體程序等。比如，在江蘇省制定的《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》第四章第二十五條規(guī)定“舊城改造和新區(qū)建設(shè)不得影響歷史文化名城、名鎮(zhèn)和歷史文化保護(hù)區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌和格局，不得破壞歷史街區(qū)的完整?！钡@里的“破壞”與“影響”由何種機(jī)構(gòu)通過怎樣的程序如何認(rèn)定未得到一定說明。這就導(dǎo)致政府規(guī)劃及文化行政機(jī)構(gòu)在處理實(shí)際問題過程中易出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象，而且自由裁量權(quán)過大，主觀判斷成分較多，最終可能導(dǎo)致保護(hù)效果欠佳。

此外，筆者認(rèn)為，在地方歷史城鎮(zhèn)保護(hù)條例中，應(yīng)具體規(guī)定當(dāng)?shù)匦枰Ｗo(hù)的內(nèi)容，如具體列舉傳統(tǒng)語(yǔ)言、文化、風(fēng)俗、工藝品技術(shù)、手工藝等。這在確立各歷史城鎮(zhèn)獨(dú)特風(fēng)貌的同時(shí)，也明確規(guī)定了管理者和參與者需要保護(hù)的對(duì)象，以便有針對(duì)性、有重點(diǎn)地投入有限的保護(hù)力量。如2004年制定的《鳳凰歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》就對(duì)其民間文化，如儺堂戲、陽(yáng)戲等作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。而綜觀目前各地方歷史城鎮(zhèn)的保護(hù)條例，相當(dāng)一部分條例在這一方面還有待補(bǔ)充。

②宣傳教育機(jī)制。宣傳教育機(jī)制主要在于宣傳保護(hù)歷史城鎮(zhèn)的理念以及宣傳國(guó)家和地方各項(xiàng)法律、法規(guī)、條例。它不僅包括自上而下式的政府宣傳教育，也包括自下而上式的大眾化呼聲與政策建議。前者主要是政府文化行政及宣傳部門對(duì)當(dāng)?shù)鼐用瘛⒂慰图案魃虡I(yè)開發(fā)商的教育，后者則是有關(guān)專家學(xué)者、大眾傳媒、當(dāng)?shù)鼐用竦让耖g保護(hù)力量對(duì)政府重視保護(hù)的呼吁，特別是專家學(xué)者提供的具體專業(yè)知識(shí)咨詢。只有兼具了這兩種方式的宣傳教育機(jī)制本質(zhì)上才是健全的。

本文提及的宣傳教育機(jī)制主要側(cè)重于自上而下式的，它的作用在于有助于增強(qiáng)民眾保護(hù)意識(shí)，吸引保護(hù)資金(指社會(huì)募捐)，節(jié)約保護(hù)成本，擴(kuò)大保護(hù)效果等。筆者認(rèn)為，在目前一些歷史城鎮(zhèn)政府保護(hù)資金投入不足的情況下，應(yīng)該走加大整體宣傳力度，采取漸進(jìn)式保護(hù)的道路，即充分發(fā)揮社會(huì)民眾的保護(hù)熱情和力量，把有限的政府保護(hù)資金投入到亟須保護(hù)與修復(fù)的歷史文物上，同時(shí)維持而不至惡化仍需保護(hù)和修復(fù)但目前可以稍緩的歷史文物。對(duì)于那種走急功近利式的商業(yè)性開發(fā)道路的做法應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。

政府的宣傳教育應(yīng)充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化傳媒優(yōu)勢(shì)，通過學(xué)校等機(jī)構(gòu)，從小培養(yǎng)民眾歷史城鎮(zhèn)保護(hù)意識(shí)。政府保護(hù)的宣傳教育機(jī)制應(yīng)做到科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

③保護(hù)規(guī)劃?rùn)C(jī)制。我國(guó)城市規(guī)劃法及相關(guān)法律法規(guī)均強(qiáng)調(diào)了歷史城鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的重要地位?！冻鞘幸?guī)劃法》第十四條規(guī)定“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意……保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀。編制民族自治地方的城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)注意保持民族傳統(tǒng)和地方特色?！薄冻鞘幸?guī)劃編制辦法》第十條規(guī)定“確定需要保護(hù)的風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)，劃定保護(hù)和控制范圍，提出保護(hù)措施，歷史文化名城要編制專門的保護(hù)規(guī)劃”。地方城市規(guī)劃辦法和地方歷史文化名城保護(hù)條例等對(duì)此也都有較詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)前歷史城鎮(zhèn)的破壞問題，除指導(dǎo)思想有誤外，要么是根本沒有科學(xué)合理的保護(hù)規(guī)劃，要么是保護(hù)規(guī)劃未得到嚴(yán)格執(zhí)行。

歷史城鎮(zhèn)的保護(hù)規(guī)劃與普通規(guī)劃有所不同。一方面，“普通規(guī)劃基本是前瞻性的，最大限度預(yù)測(cè)未來，而保護(hù)規(guī)劃則是回顧性的，最大限度保護(hù)現(xiàn)狀和恢復(fù)從前。因此決定了保護(hù)規(guī)劃方案的可確定性，不存在太多的創(chuàng)造余地，它的重點(diǎn)在于怎樣最大限度地挖掘歷史，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，編制出可操作的方案，這一點(diǎn)決定了保護(hù)規(guī)劃從某種意義上講更適于用法律的手段固定下來”[10]。因而同一歷史城鎮(zhèn)的科學(xué)合理的保護(hù)規(guī)劃不可能出現(xiàn)截然不同的多種方案，而體現(xiàn)規(guī)劃人員創(chuàng)意的普通規(guī)劃則可以有多種合理方案。另一方面保護(hù)規(guī)劃在編制步驟和方法上與普通規(guī)劃不同。主要一點(diǎn)在于保護(hù)規(guī)劃編制前期階段即現(xiàn)狀調(diào)查階段要求大大高于一般規(guī)劃。它是在對(duì)現(xiàn)狀的深入調(diào)查、研究、分析、判別的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。它應(yīng)包含著對(duì)歷史文化內(nèi)涵的深刻認(rèn)識(shí)。

科學(xué)合理的保護(hù)規(guī)劃一般應(yīng)包括現(xiàn)狀分析和保護(hù)規(guī)劃兩部分。前者包括歷史城鎮(zhèn)的性質(zhì)、文物古跡狀況、人口現(xiàn)狀、交通基礎(chǔ)設(shè)施、用地狀況、社會(huì)生活風(fēng)貌等；后者則包括指導(dǎo)思想、文物建筑保護(hù)與修復(fù)、用地規(guī)劃調(diào)整、人口規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

一般而言，科學(xué)合理的保護(hù)規(guī)劃應(yīng)由專業(yè)的具有規(guī)劃資格的規(guī)劃單位承擔(dān)，比如政府規(guī)劃局、規(guī)劃設(shè)計(jì)院等。然而，正如亞里士多德所言，“在某些技術(shù)行業(yè)，創(chuàng)作者并不是唯一的或最好的評(píng)判者，那些不具備這些技術(shù)的人反倒善于識(shí)別評(píng)判”。所以，我們“不能機(jī)械地信任專家，認(rèn)為他們知道什么對(duì)我們有利，他們也不可能總是向我們提供明確的真理；應(yīng)當(dāng)要求他們面對(duì)公眾的審查來證實(shí)他們的結(jié)論和政策建言”。從這個(gè)意義上講，公眾特別是當(dāng)?shù)鼐用癖仨殔⑴c到歷史城鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃中去，而政府所要做的則是提供公眾參與保護(hù)規(guī)劃的渠道、平臺(tái)與可操作程序，營(yíng)造有效的互動(dòng)空間。

④審批機(jī)制。歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的特殊性決定了政府保護(hù)性行政管理活動(dòng)不同于其他行政活動(dòng)。歷史城鎮(zhèn)中歷史文化古跡由于其不可再生性和不可替代性而具有無(wú)比的脆弱性，一旦遭受破壞其損失將難以挽回。因此，政府保護(hù)管理活動(dòng)就不能像一般性監(jiān)管市場(chǎng)那樣作事后監(jiān)督和處理。相反，它必須對(duì)任何可能影響歷史城鎮(zhèn)風(fēng)貌的行為在謹(jǐn)慎審批的基礎(chǔ)上作嚴(yán)格的控制。對(duì)新建筑項(xiàng)目和舊城鎮(zhèn)風(fēng)貌整修的審批均應(yīng)嚴(yán)格按照各級(jí)政府制定的法規(guī)條例和當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

建立政府審批機(jī)制的過程中，應(yīng)注意明確相關(guān)審批部門和人員的職能與責(zé)任?！罢讷@得人民直接或間接授權(quán)的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。”而“欲使責(zé)任有效，責(zé)任就必須是明確且有限度的”，“責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任”。因此，政府審批的職責(zé)應(yīng)通過法定手段落實(shí)到具體的行政責(zé)任人。審批程序及內(nèi)容自當(dāng)遵照法律法規(guī)所賦予的規(guī)劃行政主管部門的權(quán)限。當(dāng)存在錯(cuò)誤審批、濫審批時(shí)應(yīng)能依據(jù)相關(guān)法定條文對(duì)相關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)厲處罰，從而加強(qiáng)政府審批人員的責(zé)任心和保護(hù)意識(shí)，最大限度地杜絕破壞性項(xiàng)目上馬。

⑤監(jiān)管機(jī)制。歷史城鎮(zhèn)保護(hù)不僅需要事前預(yù)防監(jiān)督，還應(yīng)進(jìn)行保護(hù)與發(fā)展的過程控制。其目的在于隨時(shí)遏制有悖于歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的不良苗頭，防止其蔓延造成災(zāi)難性后果。它主要針對(duì)歷史城鎮(zhèn)發(fā)展過程中必需的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，這是因?yàn)殡m然市場(chǎng)機(jī)制可以有效率地配置資源，但理論和實(shí)踐證明市場(chǎng)依然存在缺陷，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)條件下企業(yè)生產(chǎn)的短期效應(yīng)，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化以及整體社會(huì)利益的缺失等。市場(chǎng)機(jī)制特別是不健全的市場(chǎng)機(jī)制的負(fù)外部性必然要求市場(chǎng)之外力量的介入，政府即是其中之一。

歷史城鎮(zhèn)政府的監(jiān)管機(jī)制主要應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面：

第一，商業(yè)經(jīng)營(yíng)者行為。1999年麗江古城內(nèi)玉器店的數(shù)量達(dá)到最高峰，但由于玉器店業(yè)主在經(jīng)營(yíng)過程中欺詐與蒙騙游客，引起游客的巨大的不滿，影響麗江的形象，最后在上級(jí)政府的干預(yù)下，當(dāng)?shù)卣麛嘟褂衿鹘?jīng)營(yíng)在古城的出現(xiàn)。商業(yè)經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛袼罪L(fēng)氣的衰退與庸俗化。此外，政府還應(yīng)對(duì)以營(yíng)利為目的的社會(huì)資金的具體操作實(shí)施監(jiān)管，如房地產(chǎn)公司的開發(fā)、建設(shè)行為，盡量避免施工中破壞行為的發(fā)生。“無(wú)限制地使用一種資源會(huì)導(dǎo)致其無(wú)效率性。當(dāng)對(duì)資源的需求增加時(shí)，這種無(wú)效率會(huì)導(dǎo)致資源的枯竭?！币蚨?，倘若政府對(duì)商業(yè)性開發(fā)不加以管制，任其發(fā)展，不僅曾經(jīng)引以自豪的傳統(tǒng)淳樸之民風(fēng)不再，而且那些希望借助于古城保護(hù)來發(fā)展旅游的政策初衷也會(huì)因此而擱淺。

第二，人口控制。一般而言，歷史城鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃中均有對(duì)居住人口作相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)是實(shí)際人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃人口而得不到遏制。當(dāng)前人口控制需要注意兩個(gè)傾向：一為當(dāng)?shù)鼐用竦膰?yán)重外遷和外來商業(yè)人口的遷入并行；二為歷史城鎮(zhèn)內(nèi)人口密度過大，生活基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法滿足正常需求。此外，還須控制游客過多現(xiàn)象，特別是在旅游開發(fā)的初期，因?yàn)橐坏┯慰蛿?shù)量超過歷史城鎮(zhèn)的最大承載量，游客有意無(wú)意的行為對(duì)歷史城鎮(zhèn)的傷害都將會(huì)是災(zāi)難性的。

第三，環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)是歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的應(yīng)有之意。伴隨旅游業(yè)發(fā)展而來的大多是大量生活垃圾的出現(xiàn)，特別是現(xiàn)代化難以自然分解的廢品，如一次性塑料制品等。游客過多及其部分不文明行為嚴(yán)重地加劇了這一點(diǎn)。因此必須根據(jù)歷史城鎮(zhèn)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施承受能力以及環(huán)境容量對(duì)游客數(shù)量作出控制，避免過量使用。與此同時(shí)，政府還應(yīng)發(fā)掘民間保護(hù)力量。

⑥處罰機(jī)制。處罰是監(jiān)管的延續(xù)與反饋。目前已出臺(tái)的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)條例等相關(guān)法律文件均對(duì)破壞歷史城鎮(zhèn)的行為作出了處罰的規(guī)定。但總體來講，處罰力度較輕，難以達(dá)到以儆效尤之效，如2004年2月15日起施行《無(wú)錫市歷史街區(qū)保護(hù)辦法》第二十四條規(guī)定：“違反本辦法第二十條第二款規(guī)定，拆除的古建筑、近代現(xiàn)代代表性建筑物構(gòu)件未交文物行政主管部門處理擅自買賣的，由文物行政主管部門責(zé)令改正，并可處以2000元以上10000元以下罰款”。一萬(wàn)元的處罰對(duì)于任何一家稍有規(guī)模的企業(yè)而言，完全在可承受范圍之內(nèi)，即使是對(duì)個(gè)人也不會(huì)起到警示作用。與巨大的機(jī)會(huì)收益相比，面對(duì)如此小的機(jī)會(huì)成本，法律的處罰機(jī)制根本難以阻止破壞行為的一再發(fā)生。筆者認(rèn)為，鑒于政府在前述之五項(xiàng)機(jī)制嚴(yán)格執(zhí)行的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)在審批程序中引入市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，從而可以在處罰時(shí)根據(jù)破壞程度適當(dāng)考慮是否吊銷該企業(yè)的準(zhǔn)入證，并限定一定期限內(nèi)不允許從事歷史城鎮(zhèn)的開發(fā)活動(dòng)。

處罰機(jī)制不僅包括政府對(duì)企業(yè)、民眾的開發(fā)破壞行為進(jìn)行規(guī)制和處罰，政府文物保護(hù)行政人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的同樣應(yīng)得到監(jiān)管和處罰，由其所在單位或上級(jí)主管部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。關(guān)于這一點(diǎn)，一般的保護(hù)條例均有相關(guān)規(guī)定，但具體處罰的部門及程序欠缺詳細(xì)的規(guī)定。

五、結(jié)語(yǔ)

歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的政府機(jī)制是一個(gè)有機(jī)的整體。它不僅需要政府部門的協(xié)調(diào)與配合，同樣需要借助于當(dāng)?shù)鼐用瘛⒋蟊妭髅?、專家學(xué)者等保護(hù)目的性參與者的力量。政府保護(hù)機(jī)制的任一環(huán)節(jié)都應(yīng)引入民主程序，提供政府與民眾互動(dòng)的平臺(tái)和渠道。這樣不僅提供信息，還具有互相監(jiān)督的功能，從而改變目前普遍存在的自上而下的保護(hù)管理體制，扭轉(zhuǎn)那種認(rèn)為中國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的“問題并不是出在中國(guó)沒有足夠的高素質(zhì)專家，而是中國(guó)的行政官員們不知道傾聽這些專家的意見”的看法。在制定歷史城鎮(zhèn)保護(hù)條例過程中，充分加強(qiáng)政府與民眾的溝通，挖掘民間力量。一方面可以減少政府保護(hù)工作的難度，另一方面又極大地增強(qiáng)了民眾保護(hù)的熱情，達(dá)到良好的保護(hù)效果。在保護(hù)規(guī)劃?rùn)C(jī)制中，可以引入“顧問規(guī)劃師制度”、“社區(qū)建筑師制度”等，以彌補(bǔ)政府管理部門所制定的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃與地方社區(qū)居民及其生活環(huán)境需求之間的距離與空隙。同樣，大眾應(yīng)有并可以通過合法渠道監(jiān)督政府審批是否合法、合理，監(jiān)管是否到位，處罰是否得力等一系列政府行政行為。

總之，歷史城鎮(zhèn)保護(hù)應(yīng)在遵循保護(hù)為主、搶救第一和有效保護(hù)、合理利用、加強(qiáng)管理的原則基礎(chǔ)上，構(gòu)筑適合我國(guó)歷史城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的政府保護(hù)機(jī)制。同時(shí)，優(yōu)良政府保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行還應(yīng)注意民主法則的正確運(yùn)用。

注釋：

①參見阮儀三，張艷華，應(yīng)臻.再論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的城市遺產(chǎn)保護(hù).城市規(guī)劃，2003(12)；劉曉東.浙江歷史城鎮(zhèn)保護(hù)的問題與對(duì)策·城市規(guī)劃，2003(12)；劉敏，李先逵.歷史文化名城保護(hù)管理調(diào)控機(jī)制的思辨·城市規(guī)劃，2003(12)等文。