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一、業(yè)主委員會治理中的“集體行動困境”

業(yè)主委員會在治理過程中的“集體行動困境”，集中表現(xiàn)為業(yè)主委員會的“缺位”“集體行動”中各角色主體的“錯位”以及“集體行動”中缺乏內外治理的有效互動。

1.業(yè)主委員會的“缺位”。根據(jù)《物業(yè)管理條例》規(guī)定：住宅小區(qū)已交付使用并且入住率達到50%以上時，應當在該居住小區(qū)開發(fā)建設單位、小區(qū)所在地的區(qū)、縣房屋土地管理機關指導下建立物業(yè)管理委員會，即業(yè)主委員會。但實際情況是，全國城市小區(qū)建設中，業(yè)主委員會發(fā)展速度已遠遠落后于物業(yè)公司。很多小區(qū)業(yè)主委員會沒有得到及時組建，有的及時組建起來，但發(fā)揮職責不明顯，物業(yè)自治主體“缺位”現(xiàn)象非常突出。小區(qū)業(yè)主委員會沒有及時建立與健全，其原因主要集中兩個方面：一是某些物業(yè)公司與房地產(chǎn)開發(fā)商消極抵制業(yè)主委員會的成立，視之為自己的克星，對成立業(yè)主委員會不甚熱心，或在成立的過程中設置種種障礙，使小區(qū)業(yè)主委員會得不到健康發(fā)展。二是廣大業(yè)主對成立業(yè)主委員會沒有自覺性，或存在較嚴重“搭便車”心理。業(yè)主委員會的“缺位”給物業(yè)管理與社區(qū)發(fā)展帶來諸多問題：（1）物業(yè)公司作為謀求利潤最大化的企業(yè)，小區(qū)內沒有組建業(yè)主委員會，等于小區(qū)沒有“主人”，物業(yè)公司既當“管家”又當“主人”，不受監(jiān)督的物業(yè)公司就會做出有損業(yè)主利益的事情。（2）小區(qū)沒有業(yè)主委員會，使物業(yè)管理自治內部缺乏對話機制，業(yè)主與物業(yè)公司的紛爭不可能得到有效解決，容易導致矛盾升級，引發(fā)不理智的事件甚至暴力沖突。（3）影響物業(yè)管理市場的健康發(fā)展。小區(qū)沒有業(yè)主委員會，物業(yè)公司難于解聘，經(jīng)營水平差的物業(yè)公司也就不可能通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，影響社區(qū)自治機制的成長。（4）妨礙社區(qū)合作和公民自治精神的培養(yǎng)。

2.“集體行動”中各角色主體的“錯位”。在全國各個城市的小區(qū)治理中存在各種利益沖突，有時甚至出現(xiàn)“流血事件”。其實質就是“集體行動”中各個行動主體的角色出現(xiàn)了“錯位”，即業(yè)主、物業(yè)管理企業(yè)、政府等組織在小區(qū)治理時出現(xiàn)了角色混亂、功能模糊。業(yè)主對物業(yè)管理參與性較弱是“集體行動”的常見現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為部分業(yè)主缺乏物業(yè)管理常識，存在“搭便車”現(xiàn)象，身份轉換不適應，“等、靠、要”等依賴心理嚴重，仍然習慣于把自己當作“單位人”，而不是“社區(qū)人”。業(yè)主參與度低不僅影響業(yè)主委員會的產(chǎn)生，而且還影響成立后的業(yè)主委員會的有效治理以及住宅小區(qū)的公共利益的實現(xiàn)。

物業(yè)管理企業(yè)作為市場經(jīng)濟中的主體，其最大目標就是利潤最大化。它在供給物業(yè)管理時，如果沒有有效的監(jiān)督、又具有一定的壟斷性，特別是當“委托人”缺位的情況下，由于信息的不對稱，就會出現(xiàn)“集體行動”中的“逆向道德”問題，現(xiàn)實表現(xiàn)為物業(yè)管理價格高、物業(yè)管理供給不足，出現(xiàn)物業(yè)管理的“供給失靈”。

政府作為公共利益的權威性分配者，在小區(qū)治理中卻出現(xiàn)了責任缺失現(xiàn)象。作為住宅小區(qū)治理的最初推動者，其在實行政府服務社會化、政府職能市場化的過程中出現(xiàn)了偏差，對保障業(yè)主權利、保護業(yè)主利益、規(guī)范市場行為、承擔必要的服務和管理方面缺乏相應的法律、制度和政策的保障。同時政府某些部門和官員在對物業(yè)管理方面也仍然運用單一的行政命令式管理方式，造成了政府部門在“集體行動”中的“不作為”或“亂作為”。

3.“集體行動”中缺乏內外治理的有效互動。目前，我國新建的城市住宅小區(qū)，在同一個居民群體中出現(xiàn)幾個并行的、功能重疊及所屬組織不同的居民組織，包括物業(yè)管理企業(yè)、社區(qū)服務中心、居委會、業(yè)主委員會等。這些組織由于缺乏必要的協(xié)作和溝通，造成社區(qū)內居民思想的混亂、行為上的沖突及有限資源的浪費，從而影響城市社區(qū)的健康發(fā)展及我國改革成果的進一步深化。這種矛盾隨著住房制度改革的深化而日趨激烈，例如，以業(yè)主為中心的物業(yè)管理模式和以居委會為中心的社區(qū)管理模式之間的矛盾；以財產(chǎn)關系、利益關系、親緣關系等為紐帶的居民自治組織（如業(yè)主委員會）和傳統(tǒng)的街道、居委會管理組織之間的矛盾；社區(qū)居民在市場經(jīng)濟條件下的價值取向和計劃經(jīng)濟條件下的價值取向之變化的矛盾等等①。

從實踐上看，不同組織在利益、權限及活動領域存在矛盾、相互之間尚缺乏或者尚未發(fā)展出各自都能接受的協(xié)調機制，這既是我國多中心治理結構中政府、企業(yè)、居委會與業(yè)主委員會等組織面臨的一個重要而緊迫的問題，也是業(yè)主委員會內部治理與外部治理缺乏有效互動的現(xiàn)實表現(xiàn)。

二、業(yè)主委員會善治的基礎：物業(yè)管理的屬性分析

公共物品與私人物品的本質不同主要體現(xiàn)在兩個方面：一是消費的非競爭性，二是消費的非排他性。非競爭性是從消費行為方面講的，即一個人對某一公共物品的消費，并不排斥其他人對它的同時消費，并且每個人的消費對象都是該物品的供給總量，增加一個人也不會影響到其他人的效用。非排他性則是從消費主體方面來講的，即不能根據(jù)某人是否付了費來決定他的消費資格，準或許可。因此，判斷一個物品是公共物品還是私人物品可以根據(jù)這兩個特點來判斷。

1.物業(yè)管理在非競爭性方面的特征。非競爭性主要是從消費者主體數(shù)量和消費者獲得效用的數(shù)量上對公共產(chǎn)品進行界定的。從消費者主體數(shù)量上看，物業(yè)管理對消費主體的數(shù)量有一定的限制，或者說，物業(yè)管理存在著“容量”問題。在它的容量之內，對物業(yè)管理的消費具有非競爭性，增加一個消費者（業(yè)主）不會影響現(xiàn)有消費主體（業(yè)主）的消費效用，也不會增加物業(yè)管理的邊際成本。但一旦業(yè)主數(shù)量超過了容量限制，如某些開發(fā)商為了獲得超額利潤，不惜減少綠化面積、公共設施和公共設備，縮小樓棟之間的面積，違規(guī)增加樓層來增加消費者（業(yè)主）；或是物業(yè)管理公司利用公共設施違規(guī)出租給非業(yè)主（物業(yè)其他的使用人），則業(yè)主對物業(yè)管理這種產(chǎn)品的消費就會出現(xiàn)擁擠狀態(tài)，每個業(yè)主獲得的效用就開始減少。換句話說，物業(yè)管理產(chǎn)品的消費就開始產(chǎn)生競爭性。這是物業(yè)管理與純公共產(chǎn)品的一個明顯區(qū)別，或者說，是物業(yè)管理服務產(chǎn)品的第一個本質特征，即局部擁擠性。從消費者對公共產(chǎn)品獲得效用的數(shù)量來看，在一定時期內每個消費者（業(yè)主或物業(yè)使用人）對物業(yè)管理的消費數(shù)量和獲得的效用數(shù)量是各不相同的。之所以會產(chǎn)生這種區(qū)別，主要有兩個原因：一是消費者對物業(yè)管理的需求數(shù)量有區(qū)別。這種需求數(shù)量區(qū)別可能由其收入水平和消費習慣等因素決定。例如經(jīng)濟收入高的消費者，對物業(yè)管理的需求量就會大一些。二是物業(yè)管理在消費數(shù)量上是可以計量的。每個消費者在一定時間內，如一個月或一年內，使用物業(yè)管理的數(shù)量都可以計算的，它的表現(xiàn)形式是物業(yè)管理費，即我們可以從每個業(yè)主所擁有的物業(yè)面積的大小來衡量。當然這里不能排除存在有強烈的物業(yè)需求但因經(jīng)濟狀況而不能對物業(yè)管理進行“消費”的情況，如以前的倒閉單位的職工住房，由于單位已不存在有的物業(yè)管理幾乎是沒有，很多的房屋由于經(jīng)濟原因而年久失修，成了“危房”。由于這兩條原因，就產(chǎn)生了物業(yè)管理消費數(shù)量上的非均等性，即在一定時期內消費者對物業(yè)管理使用數(shù)量上的差異。應該說，消費數(shù)量上的不同是私人產(chǎn)品的特征，但是由于它與準公共產(chǎn)品共同消費性同時并存，因此也成為我國物業(yè)管理的一個本質特征。

2.我國物業(yè)管理在排他性方面的特征。我們知道，純公共產(chǎn)品是完全不排他的，但物業(yè)管理由于具有擁擠性特征，因此便具有局部排他性。（1）物業(yè)管理不能完全排他，否則它的消費主體數(shù)量就不會大于1，或者說就不具有共同消費性而變成私人產(chǎn)品。比如，住宅小區(qū)內物業(yè)管理的內容就是對業(yè)主的公用部分、公共設施和公共設備、綠化、安全、衛(wèi)生等進行管理，在小區(qū)內的所有人包括業(yè)主、使用人、甚至外來人（如鄰近小區(qū)的人到這里來娛樂、休閑）就都可以享用物業(yè)管理的服務。（2）物業(yè)管理又不能完全不排他，面對現(xiàn)階段物業(yè)管理的相對短缺，那樣就會造成擁擠和消費上的競爭性。例如，物業(yè)小區(qū)內的衛(wèi)生、綠化、安全等主要是由小區(qū)內的業(yè)主付費使用的，因為物業(yè)管理主要針對業(yè)主服務的。因此，物業(yè)管理具有局部排他性特征。物業(yè)管理的局部排他性也有多種表現(xiàn)形式，它可能表現(xiàn)為不接納某些社會成員作為“俱樂部成員”（如通過付費只對該小區(qū)提供服務和生產(chǎn)），也可能表現(xiàn)為采用高價格使某些人退出消費行列或不能進入消費行列（如純商品房住宅小區(qū)物業(yè)管理產(chǎn)品更加高級、先進，采用電子監(jiān)控系統(tǒng)等高科技手段進行管理，它的物業(yè)管理非就相應的高）等形式。

3.對我國物業(yè)管理的屬性的認識，除了傳統(tǒng)的研究方法之外，在事實維度之外還應加上空間維度，即必須對我國物業(yè)管理在各個地方的數(shù)量分配情況加以研究。因為對任何產(chǎn)品的消費都是相對于一個特殊的地理位置而言的，只有消費者在確定了某一位置之后，才能對所提供的產(chǎn)品的數(shù)量和類型進行選擇。正如有的學者指出的那樣：“某些公益物品可能并不帶有空間的限制（例如從研究和開發(fā)獲得的受益）；但對于其他公益物品來說，盡管新來的居民無形耗費更多的成本便可以獲得其收益，然而這種收益卻局限在一個社區(qū)中（可能會溢出某些利益到鄰近的社區(qū)）”②而物業(yè)管理正如前述,它僅僅只是針對某一住宅區(qū)域內提供服務。

綜上所述，物業(yè)管理是一種具有地方性質的準公共產(chǎn)品。相比之下，我國住房制度改革前物業(yè)管理看成是純公共產(chǎn)品的觀點在很大程度上是基于公共產(chǎn)品應該由政府來提供這一主觀看法，屬于一種制度安排，而不是由于物業(yè)管理現(xiàn)實屬性決定的。鑒于此，我們對我國的物業(yè)管理屬性的認識一直存于悖論之中——從地方性的準公共產(chǎn)品到制度化的純公共產(chǎn)品。這種理論與現(xiàn)實的反差，現(xiàn)實與理想的錯位導致我國住房制度中物業(yè)管理供給的失靈，同時也是業(yè)主委員會在集體行動中產(chǎn)生困境的根源。

三、多元協(xié)作治理：業(yè)主委員會善治的路徑選擇

美國著名經(jīng)濟學家曼瑟?奧爾森認為，集體行動是由理性人組成的集團通過集體選擇的方式供給公共物品的過程。集體行動失敗被認為是市場失靈的表現(xiàn)，人們無法通過價格機制分配公共物品的供給成本和分享公共物品帶來的受益。但是通過建立配套的激勵制度，能夠在集團內部形成有序的社會交換關系，促進社會協(xié)作，走出集體行動的困境。參與公共物品供給的主體除了政府之外，還包括利益集團等社會組織，“私人集團和組織也能提供公共物品”③業(yè)主委員會就是基于住宅小區(qū)內存在集體行動的必要性而產(chǎn)生的邏輯結果。

解決業(yè)主委員會的集體行動困境，首先需要物業(yè)管理的生產(chǎn)和提供區(qū)分開來。因為，生產(chǎn)者與提供者相區(qū)分是解決公共產(chǎn)品由政府以外組織和個人供給的理論關鍵④。

所謂的“生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或服務得以存在物，而提供則是消費者得到產(chǎn)品的過程”⑤。由于以往對物業(yè)管理非分割性理解上的偏頗，政府和理論界通常把物業(yè)管理作為物業(yè)服務生產(chǎn)、分配和利用的一個整體過程，即物業(yè)管理的生產(chǎn)與提供是不可分的?，F(xiàn)在隨著物業(yè)產(chǎn)權的明晰，業(yè)主委員會權能的加強，可以并可能把物業(yè)管理的供給分成對物業(yè)管理的生產(chǎn)和提供兩個過程：第一個過程是生產(chǎn)過程，即政府、開發(fā)商和物業(yè)管理公司的生產(chǎn)，由他們生產(chǎn)適當水平的物業(yè)管理服務。這種物業(yè)管理服務可以有三個生產(chǎn)者：政府向業(yè)主提供的服務（如電信部門、電力公司、郵政部門、自來水公司、房管局等）、物業(yè)公司和業(yè)主委員會為自己提供的服務（有的小區(qū)業(yè)主委員會自己管理物業(yè)）。第二過程是提供過程，即業(yè)主委員會把業(yè)主對物業(yè)的需求提供給業(yè)主。

按照提供者和生產(chǎn)者的差別，物業(yè)管理服務生產(chǎn)者并不一定由政府或企業(yè)來充當，而可以由各種不同形式的主體來擔任。這樣，物業(yè)管理服務的提供由業(yè)主委員會來負責，而業(yè)主委員會不必介入生產(chǎn)，為了保證良好的物業(yè)管理狀況，業(yè)主委員會可以通過與物業(yè)管理公司契約安排，從而為住宅區(qū)內的業(yè)主提供良好的物業(yè)管理服務，政府作為唯一擁有“暴力”潛能的組織可以為業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司的裁判營造公平氛圍、進行監(jiān)督、提供服務。由于在物業(yè)管理的生產(chǎn)過程中具有局部排他性特征，可以實行競爭性機制，而在業(yè)主委員會提供過程中由于具有集體行動、共同消費的特征，業(yè)主委員會作為小區(qū)公共利益的代表者和執(zhí)行者，理應發(fā)揮更大的作用，承擔起組織和監(jiān)督物業(yè)管理生產(chǎn)者績效的責任，強調公平。因此，業(yè)主委員會為保證生產(chǎn)者所生產(chǎn)的服務質量，可以采取必要的手段對生產(chǎn)加以控制。這樣，對我國物業(yè)管理“單中心”供給模式（即先是以政府為單中心的供給模式，后是以物業(yè)管理公司為單中心的供給模式的格局）被打破了，同時這種物業(yè)管理的多元協(xié)作治理也標志著政府或市場對物業(yè)管理的單一治理模式正在發(fā)生變化，即過去由以政府為核心的單中心治理模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變。

我國的業(yè)主委員會的出現(xiàn)是政府主動下放權力的結果，它不像西方國家，社區(qū)自治組織是自發(fā)產(chǎn)生的，其目的是通過建構公民社會，防范和限制政府的權力。在中國，業(yè)主委員會這種自治組織是政府為了配合專業(yè)化的物業(yè)管理推動產(chǎn)生的結果，政府不是為了給自己制造一個對立的組織，而是為了更好實現(xiàn)對城市社會的治理。因此，更應該提倡“多元協(xié)作主義”，即業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、居委員會和政府的協(xié)作，才能實現(xiàn)業(yè)主委員會的善治。