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一、中國政府經(jīng)濟(jì)管理制度變遷的歷史考察

自有史以來，中央和地方關(guān)系就成為中國政府管理中難以理清的重大問題。

東周時(shí)期，中央政權(quán)衰落，諸侯縱橫凌駕。公元前221年，秦王掃六合一天下后，建立了中央高度集權(quán)的皇朝制度，這種政府制度為歷代所采用。秦以后的中國古代歷史在某種意義上就是中央和地方矛盾與協(xié)調(diào)、分裂與統(tǒng)一的演變史。

中央和地方的緊張關(guān)系在中國近現(xiàn)代社會(huì)繼續(xù)保存。孫中山明確提出創(chuàng)立美國式的聯(lián)邦政府。但直至上臺后一直沒有實(shí)現(xiàn)真正的國家統(tǒng)一。

新中國建立后，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，實(shí)行了單一制的國家結(jié)構(gòu)制度，中央政權(quán)集中統(tǒng)一的問題解決了，但地方政府的活力卻沒有很好地發(fā)揮，中央和地方的關(guān)系問題依然困擾著政府管理體制。解放后，雖然一度在中央和省區(qū)之間設(shè)立了東北、華北、華東、中南、西南、西北六大行政區(qū)，除華北外，其他各區(qū)設(shè)有行政機(jī)構(gòu)，形成了相對分散的管理體制。但這很快就被高度統(tǒng)一的管理體制所替代:1950年開始建立全國統(tǒng)一的財(cái)政金融經(jīng)濟(jì)行政體制;1954年大行政區(qū)正式被撤，同年第一部《中華人民共和國憲法》確認(rèn)了中央政府的高度統(tǒng)一。

不過，中央集中的管理體制也很快暴露出固有的弊端:1956年4月在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作的《論十大關(guān)系》講話，其中一大關(guān)系是中央與地方的關(guān)系，至于重工業(yè)與輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系，沿海工業(yè)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)的關(guān)系，漢族與少數(shù)民族的關(guān)系也或多或少牽涉到中央與地方的關(guān)系問題;1957年制定了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制和劃分中央和地方財(cái)政管理權(quán)限的規(guī)定》;1958年在浪潮中中央權(quán)力全面下放。自1959年，中央下放的權(quán)力漸次收回;1962年以后，集權(quán)與分權(quán)之爭再起。十年，整個(gè)國家形成無數(shù)獨(dú)立或相對獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)中心，中央和地方的關(guān)系極度混亂。鄧小平1975一1976年復(fù)出后，進(jìn)行了整頓與集中工作;1977一1978年，權(quán)力繼續(xù)趨于集中。實(shí)現(xiàn)改革開放政策后，市場化、分權(quán)化雖然是體制改革的主旋律，而集中勢頭也曾幾度出現(xiàn)。

在機(jī)構(gòu)上，1953年，中國政務(wù)院(后來的國務(wù)院)所屬部門中主管經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的部門有24個(gè)，1959年上升到35個(gè)，1965年為52個(gè)，十年中政府經(jīng)濟(jì)主管部門曾有所減少，國務(wù)院行政人員從前的6萬人減為1970年的1萬人，1981年政府經(jīng)濟(jì)主管部門又高達(dá)60多個(gè)，其中僅工業(yè)主管部門就有冶金、電力、煤炭、石油、第一至第七機(jī)械工業(yè)部、電子計(jì)算機(jī)、化學(xué)、輕工、紡織等30多個(gè)，這還不包括各種非常設(shè)機(jī)構(gòu)。1982年，五屆人大進(jìn)行了改革開放后的第一次機(jī)構(gòu)改革，將國務(wù)院各部委局辦從100個(gè)減為61個(gè)，工作人員從51000人減為30000人。1988年，七屆人大將國務(wù)院部委從45個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減為44個(gè)，減員9700人。1993年，八屆人大將國務(wù)院部委局辦從86個(gè)減為59個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)減為26個(gè)，減員20%。

目前，中國財(cái)政供養(yǎng)的人員共有3300萬人，其中800萬是各級黨政機(jī)關(guān)干部，2500萬是各類社會(huì)事業(yè)單位的工作人員。行業(yè)分割、部門林立、職責(zé)交叉、效率低下的政府組織機(jī)構(gòu)顯然無法適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1998年，九屆人大再次將國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)由40個(gè)減為29個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)主管機(jī)構(gòu)約占一半。

2003年，設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。2008年3月巧日，十一屆全國人大第一次會(huì)議經(jīng)過表決，通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這次改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共巧個(gè)，正部級機(jī)構(gòu)減少了4個(gè)，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)。

財(cái)政體制方面，建國之后，大的變換至少四次。從建國初期實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支體制到1953一1979年實(shí)行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制，從1980--1993年實(shí)行的分級包干體制，到1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制。①從上述較為粗糙的歷史脈絡(luò)中我們不難發(fā)現(xiàn)，自古以來、尤其是共和國建國以來，以“央地關(guān)系”為核心的政府經(jīng)濟(jì)管理體制改革從來沒有間斷，也始終“促進(jìn)一阻礙一促進(jìn)”著大國經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)與發(fā)展，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得思考。

二、一個(gè)簡要的理論分析

全面地總結(jié)分權(quán)式改革的收益與代價(jià)是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發(fā)展道路”。對于中國可能形成的“大國發(fā)展道路”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)是建立一個(gè)一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。在這里我們將提出:中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現(xiàn)的很多問題都與分權(quán)式改革有關(guān)系。

中國是一個(gè)在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監(jiān)督面臨著極高的成本，因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功很大程度上要?dú)w功于中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)式改革。從這種分權(quán)式改革中得到的更一般的經(jīng)驗(yàn)是:對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言，最重要的可能不是“做對價(jià)格”(gettingpric。Sright)，因?yàn)樵谑袌霾煌陚涞臅r(shí)候，根本就不可能存在正確的價(jià)格;更重要的可能是“做對激勵(lì)”(gettingin。entivesright)，因?yàn)榧?lì)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更為深刻的主題，價(jià)格機(jī)制不過是激勵(lì)機(jī)制的一種方式而己。

與俄羅斯等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，中國的分權(quán)是在大的政治架構(gòu)不變、中央和地方政府不斷地調(diào)整它們的財(cái)政關(guān)系的過程中實(shí)現(xiàn)的。但經(jīng)濟(jì)分權(quán)還不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)，其實(shí)中國還有著特殊的政治激勵(lì)。之所以出現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的趨勢是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)能夠帶來了福利收益。這首先是因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府具有了解管轄區(qū)內(nèi)選民偏好和當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品提供成本的信息優(yōu)勢;其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區(qū)提供比其他地區(qū)更高水平的公共產(chǎn)品，從而只能向所有地區(qū)提供同一水平的公共產(chǎn)品，考慮不到地區(qū)間的差異。最后，財(cái)政分權(quán)條件下管轄區(qū)之間的財(cái)政競爭有利于地區(qū)公共產(chǎn)品的提供達(dá)到有效水平，而不會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供水平下降的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)計(jì)量研究表明，地方性公共產(chǎn)品的需求典型地不具有價(jià)格彈性。因此，財(cái)政分權(quán)所潛在的福利收益可能很高。

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論對財(cái)政分權(quán)的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個(gè)基本問題是如何將各項(xiàng)財(cái)政職能及相應(yīng)的財(cái)政工具在各級政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙洌诵挠^點(diǎn)認(rèn)為:如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強(qiáng)對政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政政策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。

蒂布特(1956)首先從公共品入手，假定居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周圍，居民的流動(dòng)性會(huì)帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結(jié)果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達(dá)到帕累托效率，奧茨及布魯克納(BrueCkner)等人的實(shí)證研究結(jié)果也表明，理性的居民的確要比較享受居住地公共服務(wù)的收益與履行納稅義務(wù)的成本，在居民的約束下，地方政府有最有效提供公共品的動(dòng)力。

馬斯格雷夫(1959)從考察財(cái)政的三大職能出發(fā)，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他認(rèn)為:宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸畬暧^經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定實(shí)施控制缺乏充足的財(cái)力，另外經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也嚴(yán)重束縛了地方政府進(jìn)行收入再分配的嘗試;而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實(shí)現(xiàn)方面，中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對獨(dú)立的權(quán)力。

奧茨(0ates)在《財(cái)政聯(lián)邦主義》(1972)一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢，即奧茨“分權(quán)定理”:對某種公共品來說，如果對其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供則效率會(huì)更高。

由于奧茨分權(quán)定理的證明是建立在偏好差異和中央政府等份供給公共品的假定上，這些限制性條件似乎有點(diǎn)強(qiáng)加于人，很難使人信服，后續(xù)的研究對此作出了進(jìn)一步的說明。Oates(1999)指出在完全信息條件下，中央政府就很可能根據(jù)各地不同的需求提供不同的產(chǎn)出，以使社會(huì)福利最大化，此時(shí)也就無財(cái)政分權(quán)存在的必要性，但現(xiàn)實(shí)是，由于信息不對稱的客觀存在，地方政府對其轄區(qū)內(nèi)居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息優(yōu)勢;迫于一些政治壓力也限制了中央政府對某地提供相對于其他地方來說更高的公共品和服務(wù)，這些因素使得中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分權(quán)與地方政府之間對公共品的需求差異以及供給成本的差異有關(guān)，即使政府供給公共品的成本相同，只要需求不同，中央政府統(tǒng)一供給帶來的福利損失將隨著公共品需求價(jià)格彈性的下降而增加，而大量實(shí)證研究表明，地方政府公共品的需求價(jià)格彈性恰恰很低。

新一代財(cái)政分權(quán)理論，在分權(quán)框架上引入了激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說，是當(dāng)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新進(jìn)展在財(cái)政學(xué)中的運(yùn)用，這種新的分權(quán)理論是以錢穎一和羅蘭(QianandRoland)、溫格斯特(B。Weingast，)與懷爾德森(D。E。Wildasin)近年來所發(fā)表的論文為代表，他們在財(cái)政分權(quán)問題上更關(guān)注的是如何設(shè)計(jì)出一套機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對公共政策制定者的激勵(lì)。

錢穎一等人(1997)借助新廠商理論打開了政府這個(gè)“黑箱”，從而構(gòu)建了第二代財(cái)政分權(quán)理論。他們認(rèn)為傳統(tǒng)分權(quán)理論只從地方政府的信息優(yōu)勢說明了分權(quán)的好處，但沒有充分說明分權(quán)的機(jī)制，特別是對政府官員忠于職守的假設(shè)存在問題。事實(shí)上，政府和政府官員都有自己的物質(zhì)利益，和企業(yè)經(jīng)理人相類似，政府官員只要缺乏約束就會(huì)有尋租行為，所以一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。

在市場化問題上，政府應(yīng)該用某種承諾來提供“正的”和“負(fù)的”激勵(lì)，前者用來防止政府的掠奪性行為，后者用來懲罰預(yù)算軟約束。在分權(quán)狀態(tài)下，放棄事后的信息使用權(quán)，減少底層決策者與高層領(lǐng)導(dǎo)者過渡的信息傳遞，以及對上層權(quán)威的限制，將對地方政府產(chǎn)生正的激勵(lì)，另一方面，權(quán)力的分散也有助于地方政府的預(yù)算約束的硬化。在“保持市場化的聯(lián)邦主義”下，銀行控制著信貸，地方政府卻無權(quán)干預(yù)，因此政府不能通過無限度地借錢來保護(hù)落后企業(yè)，從而帶來預(yù)算約束的硬化。另外，政府間的競爭還對地方政府隨意干預(yù)市場構(gòu)成約束，區(qū)域政府間的競爭限制了官員的掠奪性行為，因?yàn)橐?特別是外資)是可以用流動(dòng)的方式來躲避地方政府的過渡管轄，要素的流動(dòng)還增大了地方政府補(bǔ)助落后企業(yè)的成本。

新一代財(cái)政分權(quán)理論還對財(cái)政聯(lián)邦主義的可持續(xù)性問題作出了進(jìn)一步的研究，并成為其理論的重要組成部分，錢穎一等人指出，財(cái)政分權(quán)有助于政府可靠的維護(hù)市場，但要達(dá)到這種效果，聯(lián)邦主義政策的實(shí)行必須是可持續(xù)的，這種可持續(xù)性的產(chǎn)生需要政府具有自我強(qiáng)制機(jī)制予以保證，政府官員必須有遵守聯(lián)邦主義規(guī)則的激勵(lì)。并指出，若要使財(cái)政聯(lián)邦主義持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)揮作用，必須具備兩點(diǎn):即必須給中央監(jiān)督下級政府逃避責(zé)任的充分資源;同時(shí)地方政府必須具有通過一致反對中央政府濫用權(quán)力的監(jiān)督手段。

奧茨(Oates)、錢穎一等人的財(cái)政聯(lián)邦主義理論可以較好地解釋中國分權(quán)式改革迄今為止取得的成就，但是這個(gè)理論更多地強(qiáng)調(diào)了中國分權(quán)式改革的好處，卻沒有分析分權(quán)式改革的代價(jià)。一個(gè)完整的分權(quán)理論應(yīng)該既能夠分析分權(quán)式改革的收益，也能夠分析分權(quán)式改革的代價(jià)。這些代價(jià)集中在城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距大擴(kuò)大、地區(qū)市場分割、公共服務(wù)不均等。在缺乏充分統(tǒng)計(jì)量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優(yōu)的考核地方官員政績的具有信息量的指標(biāo)。但是，這種財(cái)政分權(quán)加相對績效評估的體制正在日益顯現(xiàn)它的弊端。

從世界范圍來看，分權(quán)已成為了一種大趨勢，當(dāng)然對分權(quán)理論的研究已超出了財(cái)政領(lǐng)域，越來越關(guān)注其對其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，如地方政府對于環(huán)境、收入差距、教育和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量這些問題的忽視。

三、一個(gè)簡要的政策分析

如果說中國的前期改革正是充分利用了分權(quán)式改革的好處的話，那么下一步改革的重點(diǎn)則是如何減少目前的分權(quán)體制的弊端。未來體制改革的重點(diǎn)是:進(jìn)一步理順政府職能，科學(xué)劃分各級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、課稅權(quán)的邊界，減少直到消除財(cái)政“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象;中央政府應(yīng)逐步建立各級政府間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是建立政府間合理規(guī)模的公平補(bǔ)償機(jī)制;確保中央政府具有提供純公共品和進(jìn)行宏觀調(diào)控所需充足資源前提下，應(yīng)不斷弱化上級政府行政命令干預(yù)，逐步做到各級政府決策的經(jīng)濟(jì)結(jié)果內(nèi)部化，同時(shí)，逐步增大地方政府在中央的代表性，不僅允許下級政府有充分表達(dá)意見的權(quán)利，更有下級政府抵制上級政府掠奪能力的機(jī)制。

制定《國家宏觀調(diào)控法》，規(guī)范中央政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)行為，劃分中央與地方的調(diào)節(jié)權(quán)限，在地方層面，放松管制。同時(shí)，減少地方政府所掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，削弱地方政府官員的“政治企業(yè)家”地位，從而降低它們在資源配置中的作用。

在賦予地方政府更多籌融資權(quán)限的同時(shí)，限制地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能。

據(jù)王紹光估計(jì)，“在財(cái)政統(tǒng)一方面，比如2004年全國的非稅收入有1萬多個(gè)億，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的近40%。省及省以下各級政府非稅收入相當(dāng)于本級財(cái)政收入的74。8%，比重非常高。”①地方各級政府幾乎都有“小錢柜”，有的甚至是天文數(shù)字的“小錢柜”。這種現(xiàn)象當(dāng)然要盡快制止。

由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以如果現(xiàn)在限制地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能，對經(jīng)濟(jì)造成的扭曲就會(huì)比較小。一些學(xué)者提出，限制流動(dòng)性創(chuàng)造功能可以從以下幾個(gè)方面入手:(l)限制地方政府對銀行的干預(yù)行為;(2)對政府的土地批租行為進(jìn)行規(guī)范化的管理，包括對其進(jìn)行立法;(3)加強(qiáng)各級政府的預(yù)算過程管理和監(jiān)控，對預(yù)算外各種收入進(jìn)行嚴(yán)格打擊;在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，才’給予地方政府發(fā)行地方政府債券和其他財(cái)政工具的權(quán)利。②改進(jìn)地方政府的治理和績效評估機(jī)制。由于中央政府的信息劣勢，分權(quán)的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進(jìn)才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質(zhì)量和數(shù)量問題。用赫希曼(Hirschman，1970)的話來說，如果說前期的改革主要運(yùn)用了“退出”(exit)和“用腳投票”機(jī)制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內(nèi)外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應(yīng)該適當(dāng)引入“呼吁”(voi。。)的機(jī)制來改進(jìn)地方政府和基層政府的治理。如果不能適時(shí)地推進(jìn)這兩個(gè)方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時(shí)間的推移，地方政府會(huì)更容易與地方性的有勢力的利益集團(tuán)合謀或者被他們收買。改進(jìn)政府治理的一個(gè)題中應(yīng)有之義是，改進(jìn)對地方政府以GDP為基礎(chǔ)的相對績效評估體系，更多地引入其他目標(biāo)的權(quán)重，如社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負(fù)面效果。