導(dǎo)語：協(xié)商民主四重語境及行政價(jià)值一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

轉(zhuǎn)型期中國政府管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是公共行政價(jià)值，只有確立起適合轉(zhuǎn)型期行政環(huán)境的行政價(jià)值體系，政府方能在各種行政管理實(shí)踐中擁有充分的價(jià)值判斷依據(jù)，進(jìn)而為指導(dǎo)、整合、評(píng)估政府行為提供倫理支持，并且行政價(jià)值體系的有效性直接關(guān)系到政府合法性問題，而從協(xié)商民主的角度來探討行政價(jià)值問題，可以為我國公共行政價(jià)值體系的構(gòu)建提供一個(gè)新的視角。

一、協(xié)商民主：語境、內(nèi)涵

（一）協(xié)商民主的語境分析

“協(xié)商民主”在中國學(xué)術(shù)背景中亦譯作“審議民主”，“商議性民主”，“審慎的民主”以及“慎辯的民主”等，于1980年由約瑟夫．M．畢塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯納德•曼寧、喬舒•亞科恩、詹姆斯•伯曼等對之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方當(dāng)代政治哲學(xué)大師哈貝馬斯（交談倫理學(xué)）和羅爾斯（交叉共識(shí)的觀念）也對之進(jìn)行了深入研究。協(xié)商民主作為一種新興的民主理論研究范式，其核心要旨在于追求實(shí)質(zhì)的政治平等和各種決策中的實(shí)質(zhì)民主。本文從如下四個(gè)語境對協(xié)商民主予以分析：

1．后現(xiàn)代主義視角中協(xié)商民主的影像哲學(xué)上的后現(xiàn)代主義思潮濫觴于20世紀(jì)50年代的法國，?？隆⒗麏W塔等是其典型代表人物。后現(xiàn)代主義者高揚(yáng)革命性思維和顛覆性的知識(shí)論，以“解構(gòu)”為工具，否定“邏各斯中心論”即認(rèn)為任何特定的語言結(jié)構(gòu)之外都獨(dú)立存在著某種意義秩序，不存在放之四海而皆準(zhǔn)的真理，例如斯坦利•費(fèi)希認(rèn)為“文本”的意義只在某一特定的群體和時(shí)空結(jié)構(gòu)中才有意義，我們對于其意義的判定要在特定的歷史文化中闡釋，因此需要反對一切普遍性理論。同時(shí)后現(xiàn)代主義還反對基礎(chǔ)主義（即試圖從某一絕對的、不容置疑的基點(diǎn)出發(fā)導(dǎo)出結(jié)論），［3］（P133－246）將所有批判的矛頭直接對準(zhǔn)了后工業(yè)時(shí)代社會(huì)及其所謂的“現(xiàn)代性”，對包括政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生了巨大的影響。以政治現(xiàn)代性為例，西方資產(chǎn)階級(jí)革命以來建立起的資產(chǎn)階級(jí)代議制盡管在限制專制王權(quán)、維護(hù)民主權(quán)利以及建立憲政等方面有極大進(jìn)步意義，但只是解決了形式平等和形式民主的問題，在很多方面缺乏有效的實(shí)質(zhì)民主。另外，西方出于冷戰(zhàn)意識(shí)形態(tài)的需要，基于其多黨制、普選制、媒體自由等，將其民主模式包裝成普世民主模式向全球推廣，體現(xiàn)出了西方政治普遍主義的傳統(tǒng)，對此后現(xiàn)代主義者的觀點(diǎn)是“不同思維范式在認(rèn)識(shí)真理的本質(zhì)上未必真的就那么差異懸殊，不同的范式間應(yīng)該進(jìn)行‘范式間的交流’。雙方的討論必須自由、真誠，并要對討論中使用的術(shù)語進(jìn)行明確的界定，須公開陳述其觀點(diǎn)的含義”，［3］（P133－246）這里面透漏出來的一方面是一種特定主體間通過對話與協(xié)商去解決公共問題的理念，另一方面是反對西方自由民主模式在國際上的的霸權(quán)色彩即“邏各斯中心”主義、普遍主義在國際政治中的體現(xiàn)。這實(shí)際上是從國內(nèi)、國際兩個(gè)方面對西方現(xiàn)代性的政治民主模式進(jìn)行了批判。就一國內(nèi)部的政治民主而言，在后現(xiàn)代主義者看來，西方所謂具有現(xiàn)代性色彩的代議制（自由民主、選舉民主）遠(yuǎn)非完美，比如他們建立起一門“懷疑的解釋學(xué)”，以西方一些政治丑聞為事實(shí)依據(jù)，認(rèn)為由民選出的掌權(quán)者照樣可能將“真理和知識(shí)作為操縱的手段來達(dá)到個(gè)人的私利目的，因?yàn)檎茩?quán)者決定知識(shí)是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代議制政治實(shí)踐中出現(xiàn)的價(jià)值與事實(shí)、倫理與實(shí)際的分離問題，強(qiáng)調(diào)人應(yīng)具有“根本的自由和根本的民主”這一命題，拋開其“無政府主義”的政策建議不談，后現(xiàn)代主義與協(xié)商民主思想有很大程度的呼應(yīng)。

2．超越自由主義民主的民主嘗試自由主義民主理論基于自由市場機(jī)制和個(gè)人主義，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和個(gè)人權(quán)利，特別是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府的職責(zé)便是維護(hù)以經(jīng)濟(jì)自由為核心的個(gè)人自由。自由主義大師哈耶克認(rèn)為在社會(huì)主義國家公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是這樣的體制下不存在個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由。貝淡寧將自由主義民主定義為三個(gè)主要支柱：人權(quán)、民主、資本主義。自由主義民主在長期的政治實(shí)踐中逐漸演變成一人一票、普選制、多黨輪流執(zhí)政、軍隊(duì)國家化等一套固定的模式，美國政府更是將這種民主模式鼓吹成“普世價(jià)值”，把它和其標(biāo)榜的“人權(quán)”當(dāng)成制定外交政策的標(biāo)準(zhǔn)，不顧其他地區(qū)的歷史文化習(xí)俗、傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展水平與需要大力推進(jìn)所謂民主。從實(shí)踐的角度看，自由主義民主至少回避不了如下問題：自由民主的實(shí)質(zhì)是精英政治，其實(shí)際的運(yùn)作主要操作在少數(shù)人手中并極易被利益集團(tuán)所操縱，充其量只是解決了領(lǐng)導(dǎo)人如何產(chǎn)生即“誰統(tǒng)治”的政治問題，而不能回答和解決“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的難題。也可以說它只是一種形式上民主或者說政體民主而不涉及更深層次的“國體民主”，即不涉及多數(shù)人的統(tǒng)治，因而產(chǎn)生了民眾普遍的“被代表”的無奈、普遍的政治冷漠等政治文化現(xiàn)象。博曼認(rèn)為，協(xié)商民主觀念的源流之一是經(jīng)典的民主理念，即一個(gè)合法的政府應(yīng)該體現(xiàn)“人民的意志”這一觀念，［1］P4－85）也就是對共同利益的強(qiáng)調(diào)。協(xié)商民主論者批判自由主義者的一個(gè)方面是，在自由主義民主實(shí)踐中，對于解決票決制下的種族差異和宗教沖突問題的束手無策，對于如何解決少數(shù)族裔的利益訴求、避免多數(shù)暴政和宗教沖突問題自由主義開不出有效的藥方。解決諸如“文明的沖突”需要不同文明間的平等對話而非用“自由”“民主”統(tǒng)一的手法。

3．社會(huì)多元主義的一種補(bǔ)充性理念市場經(jīng)濟(jì)制度帶來了空前的個(gè)人自由，人的各種物質(zhì)和精神選擇愈發(fā)豐富，人與人之間的差異性即文化的異質(zhì)性、多元性也隨之而來。后現(xiàn)代社會(huì)及后現(xiàn)代文化呈現(xiàn)出一種支離破碎的狀態(tài)，絕對權(quán)威和束縛的消逝以及知識(shí)資源的流動(dòng)，使得多元的價(jià)值觀念、審美旨趣、利益訴求、語言、宗教信仰、種族構(gòu)成、政治立場等成為一個(gè)嚴(yán)肅的現(xiàn)實(shí)。多元化社會(huì)、多樣化文明格局的出現(xiàn)本身是一種進(jìn)步，但出于集體行動(dòng)解決公共問題的需要，在差異中尋求社會(huì)共識(shí)便是必要的。協(xié)商、對話、溝通、交流、和諧共存便理所當(dāng)然的成為一種內(nèi)心訴求，協(xié)商民主恰好充當(dāng)了這樣的“救世主”角色。羅伯特•A達(dá)爾從多元主義民主理論出發(fā)，闡述了在一個(gè)多元政治文化中公民自治子系統(tǒng)的重要性，他眼中的多元主義民主指的是“在國家領(lǐng)域中大量相對自治（獨(dú)立）的子系統(tǒng)的存在”。［5］多元主義民主的初衷是要保證公民自治的權(quán)利和傳統(tǒng)，限制權(quán)力的控制等，減少政治控制的成本等，在西方長期的政治實(shí)踐中確實(shí)對促進(jìn)民主發(fā)展起到了重要的作用。但在客觀上，由于不同公民擁有的政治資源不同，文化素質(zhì)的良莠不齊等因素，使得公民極易在公共議程中讓渡出自己的權(quán)利，使民主被部分狹隘的利益集團(tuán)操控，失去民主的本質(zhì)含義。這種多元主義文化本身暗含的社會(huì)不平等、種族矛盾、宗教沖突、道德沖突以及因“種族文化認(rèn)知資源的不平等而造成的多數(shù)人難以有效地參與公共決策”，［6］協(xié)商民主基于多元文化、尋求共識(shí)和“公共”的利益，為解決多元主義的負(fù)效應(yīng)提供了一種理念上的支持。

4．政策網(wǎng)絡(luò)理論———協(xié)商民主在公共政策研究領(lǐng)域的共鳴者政策網(wǎng)絡(luò)理論在公共行政領(lǐng)域是作為一種治理理論的姿態(tài)而出現(xiàn)的，其集大成者是羅茨。從發(fā)生學(xué)看，政策網(wǎng)絡(luò)理論是對傳統(tǒng)官僚制和市場機(jī)制治理的一種補(bǔ)充。在理論形態(tài)上，后現(xiàn)代時(shí)期的多元主義面臨著其無法解決的困難，多元主義下的文化使政策價(jià)值觀難以凸顯，如何協(xié)調(diào)日益分化、專業(yè)化、部門化的政府，如何協(xié)調(diào)碎片化的政府與利益相關(guān)民眾的互動(dòng)，如何整合多元的、沖突的價(jià)值觀成為公共政策領(lǐng)域的一個(gè)難題。［7］在公共行政實(shí)踐上，政府部門日益分化、專業(yè)化導(dǎo)致的碎片化和受新公共管理思潮影響而出現(xiàn)的政府民營化、非政府組織承擔(dān)部分公共服務(wù)等，盡管提高了公共服務(wù)品質(zhì)和行政效率，但同時(shí)這種新治理結(jié)構(gòu)引致了公私部門間責(zé)任的混淆、公部門權(quán)威的受損、行政人員行政倫理的缺失等。政策網(wǎng)絡(luò)理論針鋒相對地指出，在公共政策制定中，應(yīng)當(dāng)由多個(gè)與政策有直接或間接利益相關(guān)的行動(dòng)者通過一定形式的中介，按照一定的程序，遵循一定的規(guī)則和策略來尋求最大共同利益，形成最大共識(shí)下的公共政策，以最大程度克服多元化和政府部門碎片化所帶來的弊端以及狹隘利益集團(tuán)主導(dǎo)政治等問題，政策網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)的同時(shí)是一種“善治”的理念。政策網(wǎng)絡(luò)理論所主張的利益相關(guān)者共同對話、整合碎片化、尋求共識(shí)等的理念與協(xié)商民主思想可謂是一種同構(gòu)性呼應(yīng)。

（二）協(xié)商民主的內(nèi)涵

作為一個(gè)新的話語系統(tǒng)，“協(xié)商民主”自身的概念尚未在學(xué)界達(dá)成廣泛的共識(shí)。艾米•古德曼把協(xié)商民主理解為在“相互正當(dāng)性證明的基礎(chǔ)上達(dá)成相互約束的決策的過程”，并且內(nèi)在地包含著基本的自由、平等等理念；菲利普•佩迪特認(rèn)為協(xié)商民主的理念由“包容、理性判斷、對話”等部分組成；戴維•米勒將協(xié)商理念置于“不同的政治偏好將會(huì)導(dǎo)致沖突”這一基礎(chǔ)上，認(rèn)為“達(dá)成協(xié)議的需要”會(huì)迫使每一個(gè)參與者在普遍原則和政策考慮的要求下，提出別人可以接受的建議。［8］何包鋼將協(xié)商民主模式與競爭性民主模式做了比較，認(rèn)為協(xié)商民主“更注重實(shí)質(zhì)性的直接民主，強(qiáng)調(diào)公眾參與從而通過高質(zhì)量的理性溝通能力直接決定公共政策的制定”。［9］（P36）陳家剛認(rèn)為協(xié)商民主是指“自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過集體與個(gè)體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式”。［1］（P23）從中我們可以概括出協(xié)商民主的一些核心要素：首先，其主體是法律保障下的自由、平等的公民，此處的“公民”既是群體性概念又是具體的個(gè)人；其次，其邏輯前提是公民要具備“理性”和受憲政秩序保護(hù)的權(quán)利，“理性”既指個(gè)人理性又指公共理性，涉及到公共利益和公共美德；再次，其發(fā)揮作用的時(shí)空條件、制度、程序等須有民主憲政體制予以保障，要符合法治理念；復(fù)次，其涉及的技術(shù)方法是一個(gè)體系，微觀的如辯論、反思、對話、協(xié)商；宏觀的方法如協(xié)商民意測驗(yàn)、公民陪審團(tuán)、專題小組、大規(guī)模的協(xié)商大會(huì)等；另外，還包括協(xié)商民主中確定參與者的方法、工作程序、主持人工作方法等技巧。最后，其最終指向的是形成合法的共識(shí)，如某項(xiàng)公共政策和確定候選人等。由此可見，協(xié)商民主有自己的內(nèi)在假設(shè)、邏輯前提、觀念追求、方法安排，因而稱之為一種“范式”是中肯的，并且其內(nèi)涵具有多元之維：可作為一種國家制度、治理形式、公民參與模式、決策方式等。協(xié)商民主理論很大程度上超越了自由主義民主理論，是對自由主義民主理論的有益補(bǔ)充。公共行政愿景的核心是公共行政價(jià)值體系，協(xié)商民主對我國當(dāng)下公共行政理論和實(shí)踐的影響也首先體現(xiàn)在公共行政的價(jià)值取向上。在構(gòu)建公共行政價(jià)值體系方面，它可以相對有效地在政府和公民間搭建起價(jià)值訴求溝通的橋梁，從而確立起與我國轉(zhuǎn)型期相協(xié)調(diào)的公共行政價(jià)值體系。

二、協(xié)商民主中的行政價(jià)值

（一）行政價(jià)值問題的凸顯

從行政學(xué)的歷時(shí)態(tài)看，政治—行政二分法和官僚制在傳統(tǒng)時(shí)期迎合了效率主義的典范，突出了其工具理性和形式合理性色彩，將投入—產(chǎn)出式的機(jī)械性效率列為唯一的追求，認(rèn)為它在多大程度上是高效率的便在多大程度上實(shí)現(xiàn)了它對政治的價(jià)值，這種工具理性總體上滿足了壟斷資本主義時(shí)期所要求的行政集中控制和效率要求，但這種治理模式忽略了價(jià)值理性和實(shí)質(zhì)合理性在治理中的巨大作用，因而招致了各派的批判：哈貝馬斯一針見血地指出官僚制脫離了道德和倫理，官僚制中的官僚只向科層體制盡責(zé)，而缺乏對社會(huì)的責(zé)任與胸懷，使“個(gè)人進(jìn)程”與“社會(huì)進(jìn)程”相脫離。［10］沃爾多則認(rèn)為政治—行政不是分離的領(lǐng)域，行政的工具理性應(yīng)當(dāng)同“公共利益”、公共道德結(jié)合起來，以免公共行政退化成純粹的“政府行政”［11］（P212）新公共行政學(xué)派的弗雷德里克森將傳統(tǒng)行政學(xué)的效率解釋為“機(jī)械性效率”，而非包含了公共利益、公共美德、個(gè)人價(jià)值、公平正義的“社會(huì)性效率”，并指出公共行政的核心價(jià)值應(yīng)當(dāng)是“社會(huì)公平”。新公共服務(wù)學(xué)派的登哈特認(rèn)為公共行政從來不是中立的，效率只是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，民主、公平、平等、回應(yīng)性等亦應(yīng)發(fā)揮作用。［11］（P306－406）因此，對公共行政學(xué)行政價(jià)值的呼喚已經(jīng)成為了一股潮流，而20世紀(jì)80年代西方學(xué)界興起的協(xié)商民主理論剔除其自由主義的語境一定程度上可以回應(yīng)中國公共行政理論和實(shí)踐中的行政價(jià)值危機(jī)。

（二）行政價(jià)值的概念

“價(jià)值”的概念隨價(jià)值論流派的不同而有所分歧。主體價(jià)值論者認(rèn)為價(jià)值是一種人的主觀偏好，屬于人的精神現(xiàn)象，同人的旨趣、情感、意向、態(tài)度和觀念相關(guān)；本體價(jià)值論者如康德主張“價(jià)值認(rèn)識(shí)是一種先驗(yàn)知識(shí)，是一種非人格化的、具有普遍適用性的道德，是一種必然性的客觀存在，是絕對命令”；［12］屬性論者認(rèn)為價(jià)值是一種實(shí)體在特定環(huán)境中展現(xiàn)出的特殊屬性；關(guān)系價(jià)值論者如馬克思，認(rèn)為價(jià)值是客體屬性能否滿足主體需要的關(guān)系。本文認(rèn)為價(jià)值應(yīng)當(dāng)以關(guān)系價(jià)值論和實(shí)踐論為基點(diǎn)，即價(jià)值系指在人類具體社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵺`中形成的客體屬性對主體需要是否達(dá)成滿足及多大程度上達(dá)成滿足的一種關(guān)系，而由于單一的價(jià)值不能滿足整個(gè)宏觀社會(huì)實(shí)踐的需要，因而在價(jià)值的外在形態(tài)上它呈現(xiàn)出體系化、系統(tǒng)化的一種結(jié)構(gòu)化的形態(tài)?；趯r(jià)值的上述認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為行政價(jià)值區(qū)別于“行政價(jià)值觀”———種主觀上的價(jià)值判斷、偏好、認(rèn)知；也區(qū)別于“行政功能”或“行政作用”—一種事物對外界產(chǎn)生的作用力，具有中立性和工具理性，不具有價(jià)值理性上的含義。行政價(jià)值指的是在以政府為主體的公共行政實(shí)踐活動(dòng)中，行政客體的固有屬性能否滿足及多大程度上滿足行政主體需求的一種關(guān)系，行政價(jià)值的外在形態(tài)體現(xiàn)為一種體系化、系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)，具體說是表現(xiàn)為一種“核心—邊緣”式的結(jié)構(gòu)，例如在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的行政價(jià)值體系中，效率是主導(dǎo)和核心，而法制、民主、科學(xué)、發(fā)展、責(zé)任等價(jià)值為外延價(jià)值。［13］協(xié)商民主提供給我們的行政價(jià)值體現(xiàn)為公共利益、秩序與和諧、實(shí)質(zhì)民主、社會(huì)性效率等。

（三）普遍性與特殊性：協(xié)商民主中行政價(jià)值的兩個(gè)向度

如上文所述，公共行政價(jià)值是一個(gè)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)體系，在不同的時(shí)空條件下有不同的排列組合形態(tài)。就公共行政學(xué)術(shù)史而言，不同學(xué)術(shù)流派間分歧更多地導(dǎo)源于其所主張的行政價(jià)值組合順序不同，評(píng)判特定行政價(jià)值公允與否還需在特定的時(shí)空條件中進(jìn)行。在時(shí)下轉(zhuǎn)型期的中國，協(xié)商民主可資中國公共行政價(jià)值體系構(gòu)建借鑒的行政價(jià)值可以從普遍性與特殊性兩個(gè)向度分析。

1．在普遍性上，協(xié)商民主至少與社會(huì)主義公共行政的精神所蘊(yùn)含的公共利益、社會(huì)性效率等價(jià)值相契合（1）公共利益利益分析學(xué)說認(rèn)為，公共利益不僅是存在的而且是可以感知的、享受的，是可以轉(zhuǎn)化為具體的、實(shí)實(shí)在在利益的一種行政價(jià)值。協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的培育公民美德、將個(gè)人理性和公共理性銜接起來無非是想對西方悠久的個(gè)人主義及其變異體———個(gè)人極端主義予以糾正。公共行政本身即是對“國家公共意志的執(zhí)行”，公共利益必然是其維護(hù)的重要內(nèi)容。行政倫理學(xué)從根本上講便是匡正公共利益與私人（含個(gè)人、團(tuán)體、群體等）利益關(guān)系、使公共行政權(quán)力牢牢把握住公共利益而不偏離的一門學(xué)問。當(dāng)然，公共利益要置于法治、憲政以及具體的政治、行政生態(tài)中討論和實(shí)現(xiàn)，不能抽象地談公共利益。因此，行政人員應(yīng)當(dāng)有“公為天下”的胸懷和“為人民服務(wù)”的理念，以及將其轉(zhuǎn)化為自覺的行政實(shí)踐。在中國的社會(huì)主義話語系統(tǒng)中，政府和民眾兩者間不存在根本利益沖突與對立，因而行政主、客體間是根本利益一致基礎(chǔ)上的平等、合作關(guān)系。為了使政府不偏離“公共利益”的軌道，需要把評(píng)價(jià)政府行政實(shí)踐的各種權(quán)利還給公眾。政府應(yīng)當(dāng)通過對公共財(cái)政制度改革、民意輿情接受與回應(yīng)制度改革、媒體管制制度改革、社會(huì)管理模式改革、公民監(jiān)督制度改革等方式，逐步地讓公眾在維護(hù)公共利益、約束政府行為的方向上擁有更多實(shí)質(zhì)的權(quán)利和渠道。（2）社會(huì)性效率效率是公共行政永恒追求的價(jià)值之一，但不是唯一和全部的價(jià)值追求，因?yàn)樗鼭M足的僅僅是人類物質(zhì)上的需求，至于“如何分配”等精神性的價(jià)值則無法滿足。新公共行政學(xué)派的弗雷德里克森將效率作了“機(jī)械性效率”和“社會(huì)性效率”區(qū)分，認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政將效率奉為圭臬的“效率至上主義”是不妥的，公共行政應(yīng)當(dāng)追求社會(huì)性效率，即在追求效率的同時(shí)還應(yīng)追求公共利益、公共美德、公平正義、個(gè)人價(jià)值等倫理性價(jià)值，并且他認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平，即“不患寡而患不均”。公共行政追求社會(huì)性效率本身也表明公共行政所追求的價(jià)值是一個(gè)結(jié)構(gòu)化的體系，而非效率至上的單一價(jià)值。實(shí)際上，在一國公共行政實(shí)踐中，不同的歷史時(shí)期和階段，其行政價(jià)值的重心不同：武漢大學(xué)的陳世香教授在考察了美國中央政府200余年行政價(jià)值體系演變的歷程后得出結(jié)論：在不同歷史時(shí)期，美國中央政府行政價(jià)值體系的側(cè)重點(diǎn)不同。他將這種發(fā)展時(shí)態(tài)劃分了四個(gè)階段：先是以國家安全與政治價(jià)值為重心，再以經(jīng)濟(jì)———文化秩序維持與發(fā)展的價(jià)值為重心，然后以維護(hù)社會(huì)公正、公平為重心，最后發(fā)展到當(dāng)前以整體性功能優(yōu)化（效率）價(jià)值的追求為重心。［14］用這種演變規(guī)律來審視當(dāng)代中國的公共行政實(shí)踐，當(dāng)下中國的行政價(jià)值體系的追求，應(yīng)當(dāng)處于從第二階段向第三階段的過渡中，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”，這不折不扣的是一種社會(huì)性效率。這同時(shí)警示我們，行政價(jià)值體系有自己動(dòng)態(tài)的演變過程，應(yīng)該適時(shí)地根據(jù)行政實(shí)踐中行政價(jià)值主體的需求來變革行政價(jià)值體系，以為行政實(shí)踐提供強(qiáng)大的動(dòng)力和導(dǎo)向支持。協(xié)商民主以其實(shí)質(zhì)性民主姿態(tài)向我們宣示，在轉(zhuǎn)型期中國公共行政的價(jià)值取向應(yīng)該更多地追求實(shí)質(zhì)性民主、維護(hù)社會(huì)公平等。

2．在特殊性上，協(xié)商民主的行政價(jià)值主要是與自由主義民主相對照而言的，它超越了自由主義民主僅僅注重形式民主的弊端，高揚(yáng)實(shí)質(zhì)民主。同時(shí)結(jié)合中國特殊的政治生態(tài)，為了避免街頭政治、廣場政治、群體性事件等無序的民主參與方式，在協(xié)商民主的行政價(jià)值中，秩序與和諧也是其題中之義（1）實(shí)質(zhì)民主毋庸置疑，公平正義是社會(huì)主義制度首要的的核心價(jià)值，它既是工具又是目的，是工具論和目的論的統(tǒng)一。協(xié)商民主視野中的公平正義主要是作為一種政治上的平等觀，正如羅爾斯在《正義論》中所指出的：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正義觀的特定作用就是指定一個(gè)社會(huì)體系中的基本權(quán)利和義務(wù)，決定恰當(dāng)?shù)姆峙浞蓊~”。［16］（P6）他所提出的正義觀兩個(gè)最重要的正義原則之一即平等自由原則（主要指政治權(quán)利），但他將程序正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)定為當(dāng)代西方的民主制度，過于強(qiáng)調(diào)“程序民主”而忽視了實(shí)質(zhì)民主即真正體現(xiàn)人民的意愿。協(xié)商民主實(shí)踐中通過利益相關(guān)者間的對話、辯論等以求在公共決策中最大程度達(dá)成共識(shí)，而不是僅僅把民主局限在幾年一度的投票上。是一種可以在平時(shí)也可以尊重公民民主權(quán)利、維護(hù)公民實(shí)質(zhì)的政治利益的民主。衡量一個(gè)國家民主發(fā)展程度的一個(gè)核心指標(biāo)是公共議程中公民參與的范圍和程度。而一個(gè)健全的民主程序須盡可能地使利益相關(guān)者暢所欲言，通過對不同意見的對比甚至公開辯論，以此曝露出內(nèi)在的矛盾和深層次的利益訴求，以反應(yīng)大多數(shù)群眾的真實(shí)意見。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國公共行政的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)民主與程序民主結(jié)合起來，防止其公共屬性被資本和狹隘的利益集團(tuán)所俘獲，真正維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好中國特色社會(huì)主義民主政治，保護(hù)好公民合法個(gè)人權(quán)利。（2）秩序與和諧從行政生態(tài)學(xué)的角度，和諧并不意味著沒有矛盾、沒有差異、沒有分歧、沒有斗爭，而是將矛盾雙方置于一種良性互動(dòng)的秩序中予以解決，使行政主、客體達(dá)成一種動(dòng)態(tài)的平衡。亨廷頓認(rèn)為“人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序，必須先存權(quán)威，而后才能談得上限制權(quán)威”。［16］對于后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，行政發(fā)展過程中穩(wěn)定的秩序是確保實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要件之一，一般條件下，有序的公民參與才是有價(jià)值的。一個(gè)社會(huì)的和諧有四個(gè)基本前提：“共存性、多樣性、交互性、構(gòu)建性”。［17］協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)集體、個(gè)體在一定時(shí)空中的對話、反思，恰恰指出了和諧與秩序構(gòu)建的含義和重要性，并為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供了靈感支持。20世紀(jì)90年代以來，我國行政發(fā)展面臨的宏觀背景是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下思想、利益、價(jià)值的分化和多元化，用協(xié)商民主所主張的秩序與和諧理念統(tǒng)籌、整合這些分歧對于避免“街頭政治”和群體性事件常態(tài)化大有裨益，通過踐行“秩序與和諧”理念，通過逐步的、主動(dòng)的改革來增加公民實(shí)質(zhì)的權(quán)利即“增量民主”，從而走上公共生活“優(yōu)雅生存”的目標(biāo)是可行的。

三、協(xié)商民主視域下的行政價(jià)值對中國構(gòu)建公共行政價(jià)值體系的啟示

從公共行政學(xué)的角度理解中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型，便是政府應(yīng)該從價(jià)值理念到制度、體制、行為、績效都能夠滿足這一時(shí)期行政主體及其委托人———人民關(guān)于公共福利的合理需求。從行政哲學(xué)的角度，轉(zhuǎn)型期政府在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政決策、行政執(zhí)行、績效評(píng)估、行政文化和倫理建設(shè)、社會(huì)治理、行政監(jiān)督等諸方面的種種亂象折射的是背后公共行政價(jià)值體系的不完備。而在構(gòu)建符合中國政治生態(tài)、發(fā)展階段特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)這一大背景下的行政價(jià)值體系即明確政府在公共行政實(shí)踐中追求什么、反對什么，以何為榮、以何為恥，以何為美、以何為丑的過程中，協(xié)商民主理論給我們的重要啟示是：首先，轉(zhuǎn)型期我國公共行政價(jià)值體系的構(gòu)建不能偏離“公共利益”的方向和對民主行政的追求。協(xié)商民主代表的是這樣一種歷史必然的趨勢，即公民個(gè)人實(shí)質(zhì)權(quán)利不斷擴(kuò)大。政府應(yīng)該根據(jù)公民的行政價(jià)值訴求和愿望調(diào)適自己的價(jià)值選擇與價(jià)值追求，逐步消弭政府和民間存在的價(jià)值二元結(jié)構(gòu)，同時(shí)要勇?lián)怖?、公共服?wù)等責(zé)任，堅(jiān)守公權(quán)力的公共性、社會(huì)性屬性。其次，在構(gòu)建公共行政價(jià)值體系的過程中應(yīng)該采取漸進(jìn)式模式，將維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定作為推行“善治”的先決條件，同時(shí)通過政府和公民、社團(tuán)的良好合作即正向博弈來促進(jìn)社會(huì)和諧。最后，政府需要反思自己的效率觀，尋求“社會(huì)性效率”。每一種價(jià)值體系的歷史變遷都是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展推動(dòng)的結(jié)果。中國改革開放30年政府治理變革的大背景是我國生產(chǎn)力已經(jīng)得到了較大的提升，與之伴隨的是各種社會(huì)利益的多元化、價(jià)值追求的多元化。此時(shí)政府的價(jià)值選擇應(yīng)該更多地關(guān)注社會(huì)公平，擴(kuò)大提高社會(huì)公平在績效考核中的比重。行政價(jià)值體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程，需要在行政理論和行政實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行較長時(shí)間的探索與調(diào)適才能形成積淀和穩(wěn)固。不時(shí)吸收借鑒西方政治文明發(fā)展最新成果的有益成分，對于塑造中國特色行政價(jià)值體系具有重要的意義。