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我國九年義務教育的普及已取得了舉世公認的成就，但與改革開放和現(xiàn)代化建設對基礎教育的要求相比，還有很大的差距。特別是最近兩年，義務教育的發(fā)展出現(xiàn)了徘徊不前的局面，陷入了新的困境，突出的表現(xiàn)是：學生輟學率、農(nóng)村中小學的危房比例有所回升，拖欠教師工資已成為普遍存在的現(xiàn)象，貧困地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在普及義務教育的進程和質(zhì)量上差距越拉越大，等等。出現(xiàn)這些問題的根本原因，還是在于經(jīng)濟的因素，正是由于教育投資的不足，造成了在國家經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天，義務教育的普及反而沒能達到預期的目標。

一、我國義務教育投資現(xiàn)存的問題

（一）義務教育投資不足

盡管國家已把教育放在“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，逐年加大對教育的投入，但由于國家百廢待興，財力有限，再加上實行中央與地方財政的分級管理以后，國家財政占國民生產(chǎn)總值的份額連年下降，已由1978年31．2％下降到1992年14．7％，因此國家不可能在教育投入上有更快的增長，近三年來教育投資占國家財政總支出一直徘徊在12．7％，就足以說明這一問題?？傮w教育經(jīng)費的投入不足，義務教育經(jīng)費的短缺也就在所難免了。

一方面是教育投入的不足，一方面是接受九年義務教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關學者測算，到2000年7－12周歲小學適齡組人口約1．4億人，比1987年1．15億人增加近21．7％，國家預算內(nèi)義務教育投資需800－1000億元，而1993年教育總經(jīng)費是600．94億元，可見在未來的幾年里我國普及九年義務教育要達到預期的目標，亟需義務教育投資的大幅度增加。

此外，我國在義務教育投資方面，由于十年動亂，還存在著歷史性投入不足，尤其是在教育基本建設方面，欠帳過多，到現(xiàn)在中小學校還有大量的舊房、危房需要維修和擴建，而目前的教育投入只能勉強維持眼前的需求，無力彌補欠帳，因此更顯出教育經(jīng)費的短缺。

（二）義務教育投資的內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)不合理

首先從義務教育投資的外部分配狀況看，總體教育投資過于向高等教育傾斜，義務教育投資比例相對偏低，這可以從初等、中等、高等三級教育生均費用之比中得到證實。1988年我國三級教育生均費用之比為1：2．31：33．72，而世界一般發(fā)展中國家為1：1．7：8，發(fā)達國家為1：1．1：1．3或1：4：3．7。可見在我國培養(yǎng)一名大學生的費用竟相當于培養(yǎng)一名小學生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無疑從結(jié)構(gòu)上造成我國義務教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟貧困地區(qū)。

其次在義務教育投資內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)上也存在著不合理的地方，一是在義務教育總投資中，教育事業(yè)經(jīng)費與教育基本建設投資比例不協(xié)調(diào)，基建投資比例偏低，不到2％，農(nóng)村中小學的校舍建設幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的，就說明了這一問題。二是在義務教育事業(yè)經(jīng)費中，人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象嚴重，1993年普通中學用于人員部分達82．81％，小學將近90％，公用經(jīng)費所剩無幾。為此，許多地區(qū)連起碼的教學條件都保證不了，更何談義務教育質(zhì)量的提高。

（三）義務教育投資管理體制不完善

自80年代以來，我國實行了由地方負責、分級管理的義務教育投資體制，它打破了過去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調(diào)動了地方政府和社會辦學的積極性，增加了基礎教育管理與發(fā)展的靈活性。但同時，隨著這一體制的實施，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來。

首先，現(xiàn)行的義務教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務教育普及進程的均衡發(fā)展。根據(jù)我國實行的財政劃分收支、分級包干的體制要求，義務教育的投資支出是全部下劃到地方財政－－城市是市財政，農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財政，由地方政府全部負責和安排對義務教育的投資，這樣就使得義務教育的普及與發(fā)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，取決于各地方政府的財政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區(qū)的財政收入水平以及各地區(qū)對義務教育的投資能力自然也各不相同，落后、不發(fā)達地區(qū)的義務教育發(fā)展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區(qū)義務教育普及與發(fā)展的不均衡也就在所難免，事實也正是如此。

其次，這種投資管理體制還缺乏對地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對財政資金和教育投資的合理運用，保障地方教育事業(yè)發(fā)展對教育投資的正常需要。這是因為，現(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用，必須以地方政府行為的規(guī)范化為前提。地方政府只有按照社會或上級政府的意愿，并根據(jù)經(jīng)濟合理與效率的原則來安排對教育的投資支出，才能保證義務教育的正常發(fā)展；否則既使是這一地方經(jīng)濟上存在著使義務教育大力發(fā)展的可能性，也會因地方政府對支出的不合理安排而使義務教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴重的抑制或損害。由于我國在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高，先經(jīng)濟后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財政支出方面的行為是相當不規(guī)范的，擠占、挪用、削減教育經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長期拖欠教師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)。

（四）義務教育投資使用效益不高

義務教育投資不足，這只是問題的一個方面，另一方面，既使這有限的經(jīng)費，由于使用效益低，也沒有充分發(fā)揮出它應有的作用，反而加劇了教育經(jīng)費的短缺，其主要表現(xiàn)是：

1．中小學教職工與學生比逐年下降，學校機構(gòu)臃腫，超編現(xiàn)象嚴重，占用了大量的人員經(jīng)費開支。按現(xiàn)行編制計算，目前，全國中小學教職工超編66萬多人，若以人均支出200元／月計算，每年需多支出人頭費13億多元，可見教育經(jīng)費因冗員過多的浪費是驚人的。

2．學校布局不合理，規(guī)模效益比較差。這在廣大的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務教育自從實行“地方負責、分級管理”的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級辦學。在農(nóng)村，以自然村布局設校，勢必造成學校布點多，規(guī)模小，班額不足，形不成一定的教學能力，師資、設施得不到充分的使用，辦學的規(guī)模效益也就無從談起。

3．由于種種原因形成的中小學生輟學、留級現(xiàn)象的大量存在，也占用、浪費著有限的教育經(jīng)費。全國每年小學輟學的兒童約在3％，初中輟學率7％以上，在農(nóng)村小學生的留級率高達20－25％。這樣，按正常入學率投入的年度教育經(jīng)費，由于學生輟學而獲益較小，又由于留級率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費。

二、提高義務教育投資的基本思路

要想使義務教育擺脫目前的困境，加快普及進程，實現(xiàn)到本世紀末全國基本普及九年義務教育的宏偉目標，教育投入上的穩(wěn)定增長是當務之急。為此，提出以下幾方面的建議：

第一，做為義務教育辦學主體的各級政府，還應進一步加大對義務教育投資的力度，要切實落實《中國教育改革和發(fā)展綱要》所規(guī)定的，到本世紀末國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4％，和“八五”期間財政支出中教育經(jīng)費支出水平全國平均不低于15％的目標，以及近期召開的全國教育工作會議上中央進一步提出的，省級政府的教育投入應占財政支出比例的20％以上，市、縣級政府的投資比例還要更高的要求。

為此，要使教育經(jīng)費在國家及各級政府預算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟或其它因素的影響而經(jīng)常波動，應把教育經(jīng)費列為預算母項，實行預算單列，使教育事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一，并且加強對各級政府教育投入水平的監(jiān)控，建立、建全教育經(jīng)費支出監(jiān)督檢查制度。

同時，要盡快出臺有關教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費的籌措、支出有法可依，充分顯示法律的權(quán)威性，以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費使用上的不規(guī)范行為，從而切實保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中，應規(guī)定教育經(jīng)費在中央財政和省級財政支出中的比例，用于義務教育的經(jīng)費應在教育總經(jīng)費中單獨立項等有關條款，各級地方政府也應制定出相應的法規(guī)、細則。

此外，為避免由教育投資內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理而造成的義務教育的投入不足，應使義務教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學生均費用的逐年提高；義務教育投資內(nèi)各部分經(jīng)費分配也應有協(xié)調(diào)的比例關系。

第二，進一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負責的投資管理辦法，不能有效地保證我國義務教育的正常普及與發(fā)展，存在著前面提到的種種弊端，而過去高度集中的管理體制已經(jīng)實踐證明存在著管得過死，不利于調(diào)動各級政府和社會對教育投資的積極性，因此應把適當?shù)募泻头稚⒐芾斫Y(jié)合起來，針對不同的地區(qū)，采取不同的方法。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因不存在經(jīng)費緊張等問題，可仍實行原來的體制和辦法，義務教育經(jīng)費仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財政的作用。在經(jīng)濟不發(fā)達或落后地區(qū)，則采取相對集中的管理體制，義務教育經(jīng)費由市或縣財政統(tǒng)籌管理、調(diào)配，直接安排給其下屬的各個學校，以防止被中途截流或挪用。由于對中小學教育的投資主要是用于支付教師的工資，而教師工資的發(fā)放相對比較規(guī)范、穩(wěn)定，因此這種?？钪С隹芍饕糜诎l(fā)放教師工資，這樣用，不僅不會對學校經(jīng)費的運用產(chǎn)生管理過死的弊端，反而有利于全國（全?。┓秶鷥?nèi)為中小學教師創(chuàng)造一個大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區(qū)教師的待遇，也有利于加強對教師隊伍的集中管理和調(diào)度，當然在實行這種方法的同時，應加強對現(xiàn)行教師隊伍的整頓與管理，以保證教師隊伍的精干和高效率。

為使邊遠、貧困落后地區(qū)的義務教育普及進程能盡快趕上全國的步伐，使我國義務教育能均衡發(fā)展，除進一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級以上各級政府都應設立和增加對此類地區(qū)實施義務教育的專項經(jīng)費，并保證?？顚Ｓ?。

第三，為確保義務教育投資有穩(wěn)定來源，除了要充分發(fā)揮政府財政撥款的主渠道作用，還要進一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署，這里僅提幾個補充的建議。

首先，應當進一步完善教育費附加征收制度。自1986年城鄉(xiāng)教育費附加開征以來，已成為國家預算外義務教育的一個穩(wěn)定來源，對緩解基礎教育經(jīng)費緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全，近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比較嚴重，這在農(nóng)村尤為突出。過去農(nóng)村教育費附加以隨糧征收的辦法向農(nóng)民統(tǒng)一收取，可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場放開，農(nóng)民沒有了直接向糧食收購站交送公糧的義務，附加費的征收遂失去依憑，出現(xiàn)了征收難的危機。與此同時，伴隨著減輕農(nóng)民負擔的措施的實行，有些地方采取“一刀切”的辦法，把教育費附加也給取消了，致使這筆資金不能如數(shù)征收，1992年如按1．5％的比例，全國應征收110億左右，而實際只征到50多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強制性，使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長，建議在此基礎上，開征社會教育稅，從稅制的角度保證義務教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。

其次，義務教育階段免收學費，但應適當提高學雜費的收費標準。長期以來，中小學學雜費的收費標準偏低，與教育事業(yè)發(fā)展、物價上漲的現(xiàn)實極不相符，因此應隨物價上漲指數(shù)同步增長，藉以維持教育的簡單再生產(chǎn)。學雜費的收費數(shù)額應由各地教育部門根據(jù)實際情況制定，統(tǒng)一公布執(zhí)行，并接受公眾的監(jiān)督。

除此之外，還特別建議對高消費加征教育稅，現(xiàn)在社會上“揮金如土”、窮奢極欲的現(xiàn)象比較嚴重，為什么不可以把這種不良的消費引向步履維艱的義務教育？應該對購買小轎車、豪華住宅、高檔消費品、舉辦宴席、高檔旅游等征收教育稅，這樣不僅有利于改善社會風氣，更有利優(yōu)化育人環(huán)境，促進青少年的健康成長。

第四，加強管理，提高有限的教育經(jīng)費的使用效益。對中小學布局作合理調(diào)整，提高規(guī)模效益；提高師生比，精減富余人員，節(jié)省人員經(jīng)費開支；提高教學設備的利用效率，減少閑置和浪費?？傊?，應根據(jù)各自的具體情況，合理地使用教育上的人力、物力、財力資源，提高整體效益。（公務員之家版權(quán)所有）