導(dǎo)語(yǔ)：香港和澳門行政法發(fā)展論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、香港和澳門行政法概念存在差異

香港150多年來(lái)一直由英國(guó)管治，英國(guó)的普通法直接適用和主導(dǎo)香港，所以現(xiàn)行香港法律是英國(guó)法律在香港的延伸，其法律部門分類及對(duì)行政法概念的理解都直接受英國(guó)學(xué)者的影響。英國(guó)著名憲法學(xué)家戴雪(cey)曾對(duì)英國(guó)法治原則和憲政精神的闡發(fā)作出過(guò)貢獻(xiàn)，他認(rèn)為英國(guó)的“法治”主要有三方面含義:第一，法律對(duì)于政府的權(quán)威有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，即“法律至上”;第二，普通法院據(jù)以審判的法律，無(wú)論對(duì)政府官員還是普通公民都普遍適用，即“法律面前人人平等”;第三，個(gè)人權(quán)利并非來(lái)自政府的成文法律的賦予，而是來(lái)源于由法院解釋和執(zhí)行的一般法律。戴雪的思想蘊(yùn)含了現(xiàn)代行政法的寶貴精神，但他犯了失之偏頗的毛病，片面地否認(rèn)英國(guó)有“行政法”存在，他認(rèn)為只有法國(guó)才有行政法，即那種公民與政府之間發(fā)生爭(zhēng)議不受普通法院審理而由獨(dú)立的行政法院審理的制度只是在法國(guó)存在，而在英國(guó)并不存在。戴雪把法律定義為“由法院實(shí)施的規(guī)則”，因此他把現(xiàn)代國(guó)家中大量由政府制定的規(guī)則忽視了，甚至把它們排除在法律之外。戴雪在行政法概念上的片面性、保守性對(duì)普通法國(guó)家和地區(qū)的影響很大，以至使香港學(xué)者傳統(tǒng)上對(duì)行政法概念理解很狹窄，在香港也缺少明確的包括行政法在內(nèi)的各法律部門分類。最近比較有影響的香港官方向市民作法律宣傳的小冊(cè)子這樣寫潭:“民事法主要包括合同法、侵權(quán)法、財(cái)產(chǎn)法、行政法、家庭法及稅法數(shù)大類?！雹傧愀垡话銓W(xué)者把行政訴訟法(市民與政府之間發(fā)生的訴訟)視為“行政法”，甚至還把“行政法”納入大民法范疇。最新出版的香港法律書籍也有類似這樣的觀點(diǎn):“行政法與刑法同樣屬于公法的范圍，是專門用以解決政府機(jī)構(gòu)行政事宜有關(guān)的法律訴訟，從而監(jiān)察行政機(jī)關(guān)?！比锷鲜鲇^點(diǎn)對(duì)大陸和臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者來(lái)說(shuō)都是很難接受的。目前中國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者都把行政法視為同民法、刑法并列的獨(dú)立的法律部門，行政訴訟法則可以看作行政法的組成部分.由于一般香港學(xué)者對(duì)行政法概念作狹隘的理解，因此妨礙了對(duì)行政法廣泛深入的研究，行政法學(xué)研究在香港也沒(méi)有形成氣候，沒(méi)有成為很受重視的法學(xué)學(xué)科。盡管香港學(xué)理上對(duì)行政法缺乏獨(dú)立的研究，但實(shí)際上香港有著豐富的行政法，特別是以大陸學(xué)者的角度來(lái)觀察，不難得出這樣的結(jié)論。

近代史上，澳門長(zhǎng)期由葡萄牙管治，葡萄牙屬歐洲大陸法系國(guó)家，所以澳門法律(包括行政法)具有大陸法系法律的特點(diǎn)。比較而言，澳門的法律理論研究和法學(xué)教育都是很薄弱的。傳統(tǒng)上澳門以葡萄牙的法律學(xué)理論為“正統(tǒng)”理論，而葡萄牙的行政法概念同其他歐洲大陸國(guó)家(以法國(guó)為代表)的行政法概念一樣外延比較寬泛:不僅強(qiáng)調(diào)行政法是“控權(quán)法”(包括行政法院對(duì)政府行為的審查)，而且是“管理法”(包括調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的行政行為);不僅包括行政實(shí)體法，而且包括行政程序法;不僅包括外部行政法(政府對(duì)社會(huì)的管理)而且包括內(nèi)部行政法(如行政機(jī)關(guān)組織法、國(guó)家公務(wù)員法)。澳門政府官員艾德瓦爾多·坎布雷特著文說(shuō):“根據(jù)近年來(lái)學(xué)術(shù)界占統(tǒng)治地位的看法，作為公法的一個(gè)部門的行政法，它包括行政管理的組織和運(yùn)行以及在履行行政義務(wù)的行政管理中行政機(jī)關(guān)同個(gè)人關(guān)系的法律規(guī)范的總和。這里必須考慮三個(gè)基本組成部分，即行政組織、行政行為和行政機(jī)關(guān)同個(gè)人的關(guān)系的規(guī)范?！雹勰壳鞍拈T大學(xué)等教育科研機(jī)構(gòu)的學(xué)者在講授行政法概念時(shí)都把行政法分為行政組織法、行政作用法和監(jiān)督行政法三大組成部分，與一般大陸法系國(guó)家和地區(qū)行政法概念并無(wú)二致，與中國(guó)大陸學(xué)者所持概念也大體相同。筆者在澳門講學(xué)，闡發(fā)行政法概念時(shí)得到澳門學(xué)者的認(rèn)同，即是一例。

二、目前香港和澳門行政法的發(fā)展情況

(一)香港行政法的特點(diǎn)與優(yōu).點(diǎn)

1997年7月1日香港回歸中國(guó)以前，其法律是由英國(guó)的普通法、衡平法、適用于香港的英國(guó)法例、香港自身的法律和習(xí)慣法等組成的。香港現(xiàn)行成文法除了《英皇制浩》、《皇室訓(xùn)令》和樞密院令以及在香港適用的英國(guó)議會(huì)法例外，在實(shí)際生活中發(fā)揮主要作用的是由香港立法局制定的60。多個(gè)條例以及與此相配套的1000多個(gè)“附屬立法"(規(guī)例、附例和規(guī)則等)。此外，政府機(jī)關(guān)的行政命令(ORDER)也發(fā)揮有效功能。行政法的概念如果看作調(diào)整行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范總稱的話，那么香港的條例及其“附屬立法”大部分屬于行政法，香港政府對(duì)內(nèi)、對(duì)外的管理主要依靠這些表現(xiàn)形式眾多、層次不同的行政法。

英國(guó)法律實(shí)施于香港，一方面使香港法律帶有濃厚的殖民統(tǒng)治色彩，但另一方面也把資本主義法治思想帶到了香港。誠(chéng)如現(xiàn)任香港最高法院首法官楊鐵梁所言:“英國(guó)法律制度之行于香港，一如異卉奇花植于外邦，雖逾百載，猶要滋潤(rùn)于本土;灌之溉之，繁之殖之，而后能成長(zhǎng)也”。④應(yīng)該說(shuō)，香港社會(huì)管理比較有秩序，比較成功，很重要一個(gè)原因，就是法治思想得到較廣泛傳播，政府主要依靠法律進(jìn)行管治，因?yàn)楦鶕?jù)法治原則:行政長(zhǎng)官及公務(wù)人員的權(quán)力都來(lái)自法律的授予，因此行政長(zhǎng)官及公務(wù)人員的行為都應(yīng)有法律依據(jù)，如因違背法律就會(huì)遇到立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的追究。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)法院的判決、通過(guò)報(bào)界大量案例的刊登，使一般市民心中都有了政府必須守法和嚴(yán)格執(zhí)法的觀念，對(duì)政府的監(jiān)督意識(shí)逐步增強(qiáng)。香港地狹人稠，資源缺乏，第二次世界大戰(zhàn)后開始工業(yè)化，6、70年代經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，一方面是因?yàn)橄愀塾幸粋€(gè)自由貿(mào)易、低稅率、公平、開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，另一方面是因?yàn)楦鄹扇×怂^“積極不干預(yù)”的政策，這些“積極”的政策主要是指加強(qiáng)社會(huì)管理和協(xié)調(diào)。這些具體政策的特點(diǎn)是具有穩(wěn)定性和可行性，不是朝令夕改的，主要是靠“明確、可靠、堅(jiān)定和持久”的法律加以支持。從行政法學(xué)者的角度來(lái)看，涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府管理以及其他社會(huì)領(lǐng)域的政府管理的法律都屬于行政法，因此行政法在香港實(shí)際上受到了重視。

正如一位香港大律師所說(shuō)的:“法律其實(shí)是人們生活的命脈。政府不僅源于法律，而且還依靠法律而繼續(xù)存在。在香港，法律管理著居民穿的衣服、吃的食物、居住大廈的建筑和管理、日常用的水電、學(xué)校教育……乃至香港作為一個(gè)工商、金融、運(yùn)輸各業(yè)的中心與世界各地貿(mào)易的方法等等，都在法律管轄之下。”⑤從這一角度看，香港行政法不僅在規(guī)范形式上表現(xiàn)出多元性和層次性，體系比較完整，結(jié)構(gòu)比較嚴(yán)謹(jǐn)，而且在規(guī)范內(nèi)容方面有著豐富性。香港雖面積不大，但“麻雀雖小，五臟俱全”，一個(gè)市民從出生注冊(cè)、接受教育、安排就業(yè)、衣食住行、退休福利直至死亡安葬，都有相應(yīng)條例或附屬規(guī)則來(lái)處理，各行各業(yè)都有行政管理?xiàng)l例來(lái)規(guī)范。然而，政府權(quán)力滲透到社會(huì)生活各領(lǐng)域，也引起了人們對(duì)可能導(dǎo)致政府權(quán)力過(guò)大、過(guò)多干預(yù)公民個(gè)人生活的擔(dān)心，因此香港行政法在近年來(lái)己開始注意政府公共權(quán)力與公民私人權(quán)利之間取得平衡的問(wèn)題。引人注目的是，近年來(lái)香港報(bào)刊上經(jīng)常出現(xiàn)行政部門在執(zhí)法過(guò)程中與公民利益之間發(fā)生矛盾的案例，例如稅收稽查與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)之間的矛盾，愛(ài)滋病患者的檢查與對(duì)患者合法權(quán)益保障之間的矛盾問(wèn)題等等，引起法律界和市民的熱烈討論，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)的酌情決定權(quán)(即自由裁量權(quán))的授予與限制已引起立法和司法方面的重視，說(shuō)明香港行政法的民主因素逐步有所增強(qiáng)。

以上是香港行政法的特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)，但香港行政法并非完美，在殖民地體制下，其法制不可能真正體現(xiàn)民主性，行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題也不少，并為市民和輿論界所批評(píng)。

(二)澳門行政法的特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)

澳門與香港相距雖近，但社會(huì)歷史特點(diǎn)有所區(qū)別，澳門被葡萄牙管治400多年，同時(shí)又保留較濃厚的中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)，具有偏于保守的特點(diǎn)。自70年代以來(lái)澳門經(jīng)濟(jì)雖有很大發(fā)展，但基礎(chǔ)十分脆弱，不能與香港同日而語(yǔ)，并且對(duì)香港經(jīng)濟(jì)有一定的依賴性，其政治、文化、法制發(fā)育程度都與香港有一段距離。不過(guò)，澳門行政法也有自己的特點(diǎn):

澳門現(xiàn)行法律是葡萄牙法律的延伸，葡萄牙法律最早淵源于中世紀(jì)羅馬—德意志法系，這個(gè)法系，為拉丁語(yǔ)系和日耳曼語(yǔ)系國(guó)家所普遍采用。葡萄牙管治澳門以后，在澳門逐步形成了雙層、雙軌、單一語(yǔ)言的立法體制。所謂雙層立法是指葡萄牙立法機(jī)關(guān)同澳門立法機(jī)關(guān)都有權(quán)制定澳門地區(qū)適用的法律;雙軌立法是指澳門立法會(huì)和總督都有權(quán)制定澳門地區(qū)適用的，包括調(diào)整行政管理事務(wù)在內(nèi)的立法;單一語(yǔ)言立法是指澳門以往都用葡萄牙文立法，其中文譯文必須以葡文為準(zhǔn)。1976年頒布的《澳門組織章程》是澳門現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)，其行政法必須與該章程不抵觸。但澳門地區(qū)行政法則源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，遠(yuǎn)早于《澳門組織章程》的頒布，它經(jīng)過(guò)歷史變革，特別是適應(yīng)社會(huì)需要，在澳門已形成了內(nèi)容豐富、門類比較齊全的行政法，諸如金融、貿(mào)易、交通、建筑、稅收、文化、教育、娛樂(lè)各領(lǐng)域都有相應(yīng)的行政管理規(guī)章。例如，博彩業(yè)在澳門的發(fā)展已有較長(zhǎng)的歷史，60年代起葡萄牙海外部頒布法令以博彩業(yè)作為澳門合法存在的特殊的娛樂(lè)業(yè)。澳門政府訂立《承投賭博娛樂(lè)章程》等規(guī)章規(guī)范博彩業(yè)的發(fā)展，一方面公開競(jìng)投賭博業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府通過(guò)與娛樂(lè)公司簽約，立法批準(zhǔn)其專營(yíng)權(quán)，從而維持穩(wěn)定的稅收用于公共投資;另一方面通過(guò)訂立法律條文，由博彩監(jiān)察管理委員會(huì)對(duì)特殊行為加以監(jiān)管，防止其他私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)賭博業(yè)，遏制違反治安秩序行為的發(fā)生。澳門特別行政區(qū)基本法考慮到澳門的這一歷史特點(diǎn)，已明文規(guī)定1999年后澳門博彩業(yè)繼續(xù)容許存在，因此在博彩業(yè)方面的政府管理及相關(guān)行政法今后仍將成為澳門行政法的一個(gè)特色。

澳門政府在行政立法和行政決策方面總體上說(shuō)落后于香港，其透明度也比較差，立法過(guò)程中向社會(huì)進(jìn)行廣泛咨詢的工作也稍遜一籌，故被澳門輿論界批評(píng)為“精英立法模式”、“精英決策模式”。但近幾年也有不少進(jìn)步，例如，澳門行政立法方面對(duì)行政程序法的立法比較重視，甚至比中國(guó)大陸、臺(tái)灣、香港都更早推出了統(tǒng)一的行政程序法典，具有一定的先進(jìn)性。該法典直接根據(jù)《澳門組織章程》有關(guān)規(guī)定，并直接參考和借鑒了葡萄牙行政程序法典內(nèi)容，故立法速度比較快，已于1994年7月18日以法令形式公布，并于1995年3月1日起生效。該法典共設(shè)四大部分，每部分又設(shè)若干章，整個(gè)法典有16?條。該法典把“行政程序”定義為“為形成與表示公共當(dāng)局意思，成為執(zhí)行該意思而進(jìn)行之一連串順序之行為及手續(xù)?！痹摲ǖ湔{(diào)整范圍廣，其行政程序既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序，又包括行政機(jī)關(guān)對(duì)外管理及執(zhí)法程序。很有特色的是，該法典對(duì)行政程序法的基本原則作了比較全面和明確的概括與規(guī)定，它們分別為:合法性原則、謀求公共利益原則及保護(hù)公民權(quán)益原則、平等原則及適度原則、公正原則及公正無(wú)私原則、行政當(dāng)局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則、無(wú)償原則和訴諸司法機(jī)關(guān)原則。這十大原則之間雖有些重復(fù)與交叉，但比較全面和細(xì)致，易為執(zhí)法者和一般民眾理解與掌握。這些成文原則的概括鮮明體現(xiàn)了大陸法系行政法的特點(diǎn)，在世界上已頒布的行政程序法典中也屬具有新意的。再如，澳門近幾年來(lái)在公務(wù)員制度立法方面有所加強(qiáng)，力圖用行政法來(lái)解決公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性、延續(xù)性、專業(yè)性和透明度等問(wèn)題。已制定了《澳門公共行政工作人員章程》、《外聘人員章程》、《領(lǐng)導(dǎo)及指導(dǎo)人員章程》、《職程制度》、《反貪污法例》、《賄賂處分制度》等，力圖使行政機(jī)關(guān)處于民主監(jiān)督之下并提高其效率，這些法案雖不夠完善，執(zhí)行也打折扣，但已表明澳門行政法正在朝民主與效率相協(xié)調(diào)、社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益相平衡的方向發(fā)展?？傊壳鞍拈T行政法的發(fā)展模式，既不是純粹的“控制”模式(即只強(qiáng)調(diào)提高行政效率)，也不是純粹的“控權(quán)”模式(即只強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督)，而是兼顧兩者，在兩者之間謀求協(xié)調(diào)與平衡，這符合大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)行政法民主化、科學(xué)化發(fā)展潮流。澳門一位政府官員說(shuō):“我們不應(yīng)該只注意那些授予給行政機(jī)關(guān)的權(quán)力或者為了公共利益而迫使它履行的義務(wù)，我們的注意力應(yīng)放在分析授予公民的主觀權(quán)利或承認(rèn)個(gè)人相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)益上?！雹蘧痛砹诉@一進(jìn)步思潮。

當(dāng)代行政法的突出功能是規(guī)范行政權(quán)力，起切實(shí)監(jiān)督行政活動(dòng)、保護(hù)公民合法權(quán)益的作用。無(wú)論是普通法系國(guó)家，還是大陸法系國(guó)家，都把行政法治的思想作為監(jiān)督行政的理論基礎(chǔ)，但其具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式并不相同。經(jīng)過(guò)歷史的發(fā)展與選擇，一般都形成了對(duì)行政監(jiān)督的多元機(jī)制，諸如行政監(jiān)察、行政復(fù)議(又稱行政上訴)、司法審查等形式，雖然在各國(guó)、各地區(qū)的名稱、機(jī)構(gòu)、地位和方式有所不同，但相互彌補(bǔ)、相互配合的趨勢(shì)是相仿的。香港和澳門行政法在監(jiān)督行政方面也各具特色，異中有同。由于本文篇幅有限，不再展開論述，總的看來(lái)，香港深受普通法系制度影響。普通法國(guó)家有一種傳統(tǒng)的法律理論認(rèn)為:一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)只能有一種法律、一種法院，即普通法和普通法院，在普通法院之外不應(yīng)該另設(shè)行政法院或其他法院，否則就是對(duì)“法治”的破壞。香港也深受這種法治理論的影響。但是實(shí)際情況證明，這種單純的司法單軌制不可能適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展要求，行政案件不可能完全依賴普通法院進(jìn)行審理，因此行政監(jiān)督與救濟(jì)制度的多元化成為不少普通法國(guó)家和地區(qū)行政法的發(fā)展趨勢(shì)，香港亦不例外。而澳門監(jiān)督行政制度，特別是行政訴訟制度具有大陸法系行政法的特點(diǎn)。澳門司法體制的一個(gè)最顯著特點(diǎn)，也是與香港司法體制的重要區(qū)別，就是它有獨(dú)立于普通法院的行政法院。另外，由于葡萄牙行政訴訟規(guī)則區(qū)別于一般民事訴訟規(guī)則，因此澳門行政法院也有一套與民事訴訟規(guī)則相區(qū)別的訴訟規(guī)則，其目的并非保護(hù)行政的特權(quán)，而是給行政相對(duì)人創(chuàng)造更便利的救濟(jì)途徑。

三、香港和澳門行政法發(fā)展趨勢(shì)展望

目前離1997年和1999年中華人民共和國(guó)對(duì)香港和澳門分別恢復(fù)行使主權(quán)的時(shí)間越來(lái)越近了。香港“九七”回歸和澳門“九九”回歸都是必然的、正常的、無(wú)可避免的，對(duì)中國(guó)、對(duì)亞洲、對(duì)世界的繁榮、文明和進(jìn)步都是大好事。根據(jù)兩個(gè)基本法，1997年后的香港特別行政區(qū)政治體制與1999年后澳門的特別行政區(qū)政治體制有許多共同特點(diǎn)，這些特點(diǎn)必將給兩地行政法的發(fā)展帶來(lái)重大的影響。

第一，就兩地政治體制的性質(zhì)和根本變化來(lái)看，都將體現(xiàn)中華人民共和國(guó)的主權(quán)原則，兩個(gè)特別行政區(qū)都將直轄于中央人民政府。

第二.就兩地政治體制的內(nèi)容而言，都將體現(xiàn)“一國(guó)兩制”和“高度自治”的特點(diǎn)，都將保留資本主義制度至少50年不變，將分別充分體現(xiàn)“港人治港”和“澳人治澳”的特點(diǎn)。

第三，就政治體制的運(yùn)作而言，都將體現(xiàn)三權(quán)分立、行政主導(dǎo)、互相制衡、互相配合的特點(diǎn)。兩地行政主導(dǎo)模式將更清晰，即由行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)政府執(zhí)政、立法會(huì)代表社會(huì)各方意見(jiàn)立法議政、司法機(jī)關(guān)護(hù)法監(jiān)政。因?yàn)閮蓚€(gè)基本法都明確規(guī)定:行政長(zhǎng)官要對(duì)中央人民政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé);特區(qū)政府必須遵守法律，對(duì)特別行政區(qū)立法會(huì)負(fù)責(zé);而司法機(jī)關(guān)只服從法律，獨(dú)立進(jìn)行審判?？梢哉f(shuō)這一政治體制的確定對(duì)兩地行政法的穩(wěn)定、改革和發(fā)展都是特別有利的。有關(guān)香港和澳門兩地行政法的發(fā)展趨勢(shì)，筆者發(fā)表以下不成熟的意見(jiàn):

(一)為了實(shí)現(xiàn)香港、澳門的平穩(wěn)過(guò)渡，香港、澳門兩地行政法應(yīng)力求穗定，在后過(guò)渡期及特區(qū)開始運(yùn)行階段不能作大的改動(dòng)。

按照中英兩國(guó)關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明和中葡兩國(guó)關(guān)于澳門間題聯(lián)合聲明的規(guī)定:過(guò)渡期間，聯(lián)合王國(guó)政府和葡萄牙政府分別負(fù)責(zé)香港和澳門的行政管理.以維護(hù)和保持兩地的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)此，兩地的法律制度應(yīng)十分注意保持穩(wěn)定性、連續(xù)性，包括行政法亦應(yīng)力求穩(wěn)定，不宜也不必作大的變動(dòng)。

為了實(shí)現(xiàn)香港的平穩(wěn)過(guò)渡，中方建立了特區(qū)籌委會(huì)預(yù)備工作委員會(huì)，簡(jiǎn)稱預(yù)委會(huì)。預(yù)委會(huì)法律專題小組率先對(duì)香港原有成文條例及其附屬立法進(jìn)行了審查工作。經(jīng)過(guò)認(rèn)真的審查，得出的初步結(jié)論是:絕大部分香港條例同香港基本法不抵觸，特別是涉及行政管理的行政法應(yīng)基本上保留下來(lái)。澳門地區(qū)目前也在開展這方面工作，香港的經(jīng)驗(yàn)大體可用。

按照兩個(gè)基本法的規(guī)定:香港和澳門的法律制度都基本不變，香港特別行政區(qū)基本法明文規(guī)定:“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法，除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留?！卑拈T特別行政區(qū)基本法也規(guī)定:“澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件，除同本法相抵觸或經(jīng)澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序作出修改外，予以保留”?？梢?jiàn)，在特別行政區(qū)建立后，行政法也應(yīng)該繼續(xù)保持穩(wěn)定性。

在后過(guò)渡期，保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定顯得特別重要，為此中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人特別強(qiáng)調(diào):“現(xiàn)在香港政府工作的18萬(wàn)公務(wù)員是既熟悉香港情況又熟悉政府運(yùn)作、具有豐富經(jīng)驗(yàn)和較高素質(zhì)的一支隊(duì)伍，不可能設(shè)想97年后撇開原有的公務(wù)員隊(duì)伍，重新找一批新的公務(wù)員來(lái)組建政府，這不利于香港的平穩(wěn)過(guò)渡和長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮?！雹叨覂蓚€(gè)基本法對(duì)“九七”和“九九”后的香港、澳門公務(wù)員制度及公務(wù)員法都持肯定與必須保留的態(tài)度。無(wú)論是香港和澳門，原有關(guān)于公務(wù)員人員的招聘、雇用、考核、紀(jì)律、培訓(xùn)和管理的制度，包括負(fù)責(zé)公務(wù)人員的任用、薪金、服務(wù)條件的專門機(jī)構(gòu)，除有關(guān)給予外籍人員特權(quán)待遇的規(guī)定外，均予以保留。可見(jiàn)，包括公務(wù)員法在內(nèi)的香港、澳門行政法都應(yīng)該基本不變。

但目前問(wèn)題出在香港的港英政府方面。在后過(guò)渡期中，港英當(dāng)局常常不顧中方反對(duì)和香港市民反對(duì)，單方面地修改或重新制定法律，甚至使一些原有法律中與基本法不抵觸的法律經(jīng)修改后出現(xiàn)同基本法抵觸的情況。例如香港《社團(tuán)條例》本來(lái)有禁止本地社團(tuán)同海外政治團(tuán)體發(fā)生聯(lián)系和海外政治團(tuán)體不在香港設(shè)立分會(huì)的規(guī)定，但該條文在修改時(shí)被刪掉了，而香港基本法第23條則有禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系的規(guī)定。再如1995年6月港英政府廢除了《緊急情況權(quán)力條例》的全部附屬條例，也是對(duì)香港法律的單方面重大修改，其做法不僅會(huì)對(duì)香港的治安管理造成不利影響.削弱香港行政管理部門今后在緊急情況下應(yīng)具備的應(yīng)變能力，而且違背了香港原有法律基本不變的原則，破壞了香港行政法的完整性、連續(xù)性。香港著名愛(ài)國(guó)企業(yè)家霍英東先生探刻地指出:“香港目前的問(wèn)題確實(shí)來(lái)自港英政府。中國(guó)政策的要點(diǎn)是，除了主權(quán)回歸之外，其余的事情不要大變。港英政府卻好像是在努力制造大變亂的局面?！庇靖凼骂檰?wèn)朱幼麟先生也指出:“香港政府臨到其管治香港的最后一刻，才(對(duì)法律)作一連串的修改，肯定是對(duì)港人的不公平。因?yàn)檫@許多的修改，會(huì)產(chǎn)生許多意想不到的問(wèn)題?！?/p>

(二)為了使香港和澳門在主權(quán)移交時(shí)銜接得更好，香港、澳門行政法都有一個(gè)循序漸進(jìn)、穗妥進(jìn)行改革的任務(wù)。

“九七”和“九九’.對(duì)香港和澳門來(lái)說(shuō)都是一個(gè)偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，長(zhǎng)期由英國(guó)人和葡萄牙人管治的政府將轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍袊?guó)人自己管治的政府，因此新的香港政府和澳門政府都將面臨新的形勢(shì)，承擔(dān)新的任務(wù)。為政府管理和監(jiān)督行政服務(wù)并且在所有法律部門中適應(yīng)性特別強(qiáng)的行政法也必然要有所改革、有所前進(jìn)。

1.“九七”和“九九”之后，原英國(guó)和葡萄牙的管治連同它們行使管治的機(jī)構(gòu)、官職等將不復(fù)存在，取而代之的將是中國(guó)對(duì)兩地行使主權(quán)和兩個(gè)特別行政區(qū)的高度自治。因此首先必須剔除原行政法中的殖民地成分和色彩，例如香港行政法中原有“英女皇”、“皇室”、“聯(lián)合王國(guó)”和澳門行政法中“葡萄牙政府”等字眼一般都將刪除。如“皇室香港警察”必須改為“香港警察”，“澳門總督”改為“澳門行政長(zhǎng)官”等等，這標(biāo)志著兩地行政法在主權(quán)移交意義上的新生。如果字眼并不涉及主權(quán)間題，也可不必改動(dòng)，如《伊麗莎白女皇弱智人士基金條例》經(jīng)審查后認(rèn)為此條例事關(guān)弱智人士切身利益，不作任何改動(dòng)，就是一例。

2.“九七”和“九九”后，香港、澳門行政法的“龍頭”(或稱“源頭”)分別由英國(guó)法律(《英皇制浩》、《皇室訓(xùn)令》)和葡萄牙法律《澳門組織章程》轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€(gè)基本法。雖然三權(quán)分立體制和行政主導(dǎo)式仍將保留，但兩個(gè)基本法中確定的三權(quán)分立體制和行政主導(dǎo)模式畢竟與“九七”和“九九”前的體制和行政主導(dǎo)模式有很大區(qū)別，行政的地位和作用也有所區(qū)別。例如根據(jù)《英皇制浩》，目前的香港立法局是港督進(jìn)行立法的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，而“九七”之后的立法會(huì)則是香港特區(qū)的真正立法機(jī)構(gòu)，立法會(huì)有權(quán)彈劫行政長(zhǎng)官，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約將充分體現(xiàn)出來(lái)。再如目前澳門根據(jù)《澳門組織章程》，總督也擁有一部分立法權(quán)，表現(xiàn)出殖民地政制的色彩，而“九九”后澳門行政長(zhǎng)官只簽署立法會(huì)通過(guò)的法案、公布法律，但他的行政權(quán)力則很大，可委任部分立法會(huì)議員、任免全部行政會(huì)委員、任免各級(jí)主要官員、法官、檢察官以至可直接解散立法會(huì)(目前，解散立法會(huì)權(quán)力屬葡萄牙總統(tǒng))?？梢?jiàn)“九七”后將真正形成以行政為主導(dǎo)的體制。這些新的規(guī)定必然要由具體的操作性很強(qiáng)的行政法加以落實(shí)和完善。

3.在香港、澳門后過(guò)渡期都面臨公務(wù)員本地化、法律本土化和中文官方地位三大問(wèn)題，特別是澳門這三方面的工作任務(wù)更艱巨。這就需要本著改革以求完善的精神進(jìn)行上述兒項(xiàng)工作。其中許多方面涉及行政法問(wèn)題。相對(duì)于澳門而言，在機(jī)構(gòu)設(shè)置合理性、廉政聲譽(yù)和公務(wù)員整體素質(zhì)方面，香港有些優(yōu)勢(shì)，但并非完美。而澳門政府存在著機(jī)構(gòu)臃腫、公務(wù)員隊(duì)伍缺乏職業(yè)化、技術(shù)化、法制化以及部分公務(wù)員士氣低落等問(wèn)題，因此機(jī)構(gòu)之精簡(jiǎn)與公務(wù)員管理體制之完善均是迫在眉睫的任務(wù)。澳門大學(xué)行政學(xué)學(xué)者蕭揚(yáng)輝先生曾指出:“長(zhǎng)久以來(lái)，由于政府之公務(wù)員政策每因行政權(quán)之轉(zhuǎn)移而改變，因而基本上澳門欠缺一套廣泛及一貫沿用而受人認(rèn)識(shí)之行政法?！?。講得十分貼近實(shí)際，因此要使香港和澳門行政管理水平有一個(gè)新的提升，必須完善兩地的行政法。

(三)為了保證香港、澳門長(zhǎng)期稱定繁榮，適應(yīng)兩地經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的發(fā)展，在完成平德過(guò)渡之后，香港和澳門行政法將保特特色、主相借鑒，獲得空前發(fā)展。

香港、澳門的回歸是中國(guó)20世紀(jì)末的兩件大事，也是中國(guó)走向現(xiàn)代化的重要組成部分。在21世紀(jì)，香港和澳門仍將為中國(guó)的現(xiàn)代化繼續(xù)發(fā)揮作用，兩地仍然是中西文化交流的橋梁，仍將是中國(guó)大陸與世界經(jīng)濟(jì)往來(lái)的重要港口。正如一位香港人士分析的:“中國(guó)經(jīng)過(guò)了十年經(jīng)濟(jì)改革開放的沖擊，已深明到事情要以制度內(nèi)的渠道解決，要有法治精神才能長(zhǎng)治久安的道理”，因此他認(rèn)為“中國(guó)實(shí)在是十分珍惜香港這一片土地，香港人經(jīng)多年努力所建立的運(yùn)作機(jī)制及創(chuàng)造財(cái)富的能力，深明香港的成功需要配合，其中廉潔的政府及法治的態(tài)度和傳統(tǒng)是最為重要的，中國(guó)亦熱切希望能夠憑香港的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)內(nèi)陸城市有肯定的啟導(dǎo)作用?！?、香港和澳門的行政法成果，主要是兩地人民在長(zhǎng)期歲月中充滿智慧和艱辛探索的結(jié)果，也是保證今后實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮的前提，因此兩地人民不但應(yīng)該珍惜這些成果，而且會(huì)在今后實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展這些成果。

1.兩個(gè)基本法為兩地行政法發(fā)展提供了基本前提和廣闊空間

香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法是兩個(gè)極為成功的體現(xiàn)“一國(guó)兩制”的基本法典，完全符合中國(guó)人民，特別是香港和澳門同胞的根本利益。兩個(gè)基本法中有關(guān)行政管理權(quán)的運(yùn)行，有關(guān)立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督以及兩地居民基本權(quán)利與義務(wù)的落實(shí)都首先要依靠行政法。根據(jù)基本法，特別行政區(qū)政府不僅有管理經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育、衛(wèi)生等廣泛領(lǐng)域事務(wù)的職權(quán)，而且負(fù)有保障兩地居民和其他人的人身、言論、出版、集會(huì)、組織和參加工會(huì)、通信、旅行、遷徙、罷工、游行、選擇職業(yè)、學(xué)術(shù)研究和信仰自由、住宅不受侵犯、婚姻自由及自愿生育等權(quán)利。過(guò)去，香港公民權(quán)利一般不毛采用成文法典確定的形式，而是采用法律約束以外的“剩余原則”加以確定，現(xiàn)在則有所變化。成文的基本法既然已為公民的權(quán)利和自由提供了更有力的保障，那就更需要有關(guān)立法加以具體化，防止條文解釋的隨意性，防止所謂“灰色地帶”的出現(xiàn)。澳門也有個(gè)別人士擔(dān)心澳門基本法條文內(nèi)容之間會(huì)產(chǎn)生“政治陷井”，這種疑慮當(dāng)然是多余的。筆者認(rèn)為:為防止一般市民可能產(chǎn)生的疑慮，最有效的辦法之一是加強(qiáng)行政立法。

2.過(guò)渡期前后出現(xiàn)的各種新問(wèn)題都需要香港和澳門加強(qiáng)行政立法和行政執(zhí)法予以解決

香港和澳門的主權(quán)回歸祖國(guó)是舉世矚目的大事，既是兩地歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是光輝的新起點(diǎn)，未來(lái)兩地的命運(yùn)主要掌握在港人和澳人手中。不難想像，兩地的各種困難和過(guò)去積累的問(wèn)題會(huì)比以前更明顯地暴露，需要在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，依靠港人和澳人自己的智慧與能力去解決。例如青少年間題、教育問(wèn)題、治安問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、交通阻塞問(wèn)題、社會(huì)福利問(wèn)題等等，克服困難和解決問(wèn)題的一條重要的途徑就是加強(qiáng)行政立法和行政執(zhí)法，包括培養(yǎng)人才、普及法律、完善法治等大量工作要做?？梢灶A(yù)期，兩地行政法必將適應(yīng)兩地的特點(diǎn)和社會(huì)需要，有一個(gè)大的發(fā)展。

3.香港和澳門兩地行政法以至包括中國(guó)大陸、臺(tái)灣地區(qū)行政法之間相互借鑒、相互補(bǔ)充，形成中國(guó)特色的“一國(guó)兩制”、充滿生機(jī)的行政法體系香港行政法在“九七”后仍將保留普通法系行政法的特色，澳門行政法在“九九”后將保留大陸法系行政法的特點(diǎn)，這些在兩個(gè)基本法中都已得到確認(rèn)。然而，從世界范圍來(lái)說(shuō)，普通法系法律與大陸法系法律有靠攏的趨勢(shì)，因此香港和澳門兩地行政法也有相互借鑒、相互吸收的趨勢(shì)，同時(shí)仍將保留它們各自的特色。

英美法系國(guó)家主要的法律淵源中，普通法和衡平法是判例法，制定法雖不是判例法，但是適用中要由法官來(lái)解釋。大陸法系國(guó)家的法律淵源主要是成文法(然而有趣的是在某些特定領(lǐng)域和部門，例如在法國(guó)行政法中判例法卻有重要地位)。但近幾十年來(lái)，普通法系和大陸法系國(guó)家在法律形式方面已發(fā)生了一些重要變化，顯示了某種互相接近的趨勢(shì)。這也不能不影響香港和澳門兩地的行政法、香港是普通法，但是行政法中有很多成文法，而且是規(guī)定得很細(xì)致的成文法;澳門行政法雖然是成文法，但是某些領(lǐng)域，尤其是在行政訴訟制度方面，很注意案例和判例的積累。應(yīng)該說(shuō)，在保留自己特色的同時(shí)相互借鑒和相互補(bǔ)充是有益的。例如香港法律重視判例是優(yōu)點(diǎn)，但也隱藏著缺點(diǎn)，其“隱晦性”尤為人們所批評(píng)，往往使人們面對(duì)浩如煙海的判例而無(wú)所適從。因此有些學(xué)者建議把某些普通法判例升華為法典，使人們(包括法律工作者)更易把握，這對(duì)普及法律也有莫大裨益。

“一國(guó)兩制”是中國(guó)在政治上的創(chuàng)造，也是法律上的創(chuàng)舉。中國(guó)大陸將堅(jiān)持實(shí)行社會(huì)主義法律制度，但與香港、澳門以及包括臺(tái)灣地區(qū)之間在法律制度方面可以相互借鑒，特別是在行政法這一具體法律部門中可以互相吸收有益經(jīng)驗(yàn)的地方更多。深圳市委書記厲有為曾在談及處理香港與深圳的關(guān)系的方針時(shí)說(shuō)道:“利用香港發(fā)展自己，借助香港走向國(guó)際，借鑒香港國(guó)際慣例，學(xué)習(xí)香港科學(xué)管理，聯(lián)合香港幅射內(nèi)地，銜接香港互惠互利，區(qū)別香港一國(guó)兩制”。比較典型地反映了當(dāng)前大陸領(lǐng)導(dǎo)層開放的心態(tài)。這對(duì)行政法的相互取長(zhǎng)補(bǔ)短無(wú)疑是有啟示意義的。

更令人鼓舞的是，健全法制、勵(lì)行法治已成為中國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)集體的共識(shí)。主席最近發(fā)表講話，認(rèn)為:“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，呼喚著法制的完善;反過(guò)來(lái)，法制的完善，又會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步。建設(shè)符合本國(guó)國(guó)情的完備的法制，是一個(gè)國(guó)家繁榮昌盛的重要保證?！雹?/p>

可以預(yù)見(jiàn)，在面向21世紀(jì)、進(jìn)入21世紀(jì)之際，中國(guó)社會(huì)必將有一個(gè)大發(fā)展，中國(guó)行政法也必將有一個(gè)大發(fā)展。中國(guó)行政法的河流，不僅將融合自己的各條支流，而且將流向世界行政法的海洋，在同各國(guó)行政法之間合理沖撞中不斷進(jìn)步，并將為國(guó)際社會(huì)作出獨(dú)特的積極的貢獻(xiàn)!

注釋

①香港政府律政署出版的《香港法律制度》第31頁(yè)，著重號(hào)為筆者所加。

②梁偉賢、陳文敏著《傳播學(xué)新論》第528頁(yè)，著重號(hào)為筆者所加。

③見(jiàn)《澳門行政法對(duì)公民權(quán)益的保障》一文，載《行政法學(xué)研究》(北京)1994年第3期。

④港人協(xié)會(huì)編《香港法律十八講》序言。

⑤港人協(xié)會(huì)編《香港法律十八講》第1頁(yè)。

⑥引自余振主編《澳門:超越九九》第55一58頁(yè)。

⑦錢其深1995年6月24日在香港特別行政區(qū)籌委會(huì)預(yù)備工作委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的閉幕詞。

⑧引自霍英東在歐洲華人學(xué)會(huì)第八屆國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上的演講:《中國(guó)現(xiàn)代化與香港“九七”》。

⑨《香港特別行政區(qū)法治與量刑》，《星島日?qǐng)?bào)》1995年7月19日。

⑩引自余振主編《澳門:超越九九》第82頁(yè)。奮

@李秀恒:《中國(guó)客觀上要確保香港繁榮穩(wěn)定》，載香港《星島日?qǐng)?bào)》。-

⑩《深圳的實(shí)踐說(shuō)明了什么—市委書記厲有為訪談錄》，1995年8月7日《深圳特區(qū)報(bào)》.⑩1995年8月16日在北京舉行的第十四屆亞太法協(xié)會(huì)、第六屆亞太地區(qū)首法官會(huì)議開幕式上的講話。

論文關(guān)鍵詞：行政法香港澳門比較研究

論文摘要：由干歷史的原因，香港和澳門行政法分別具有普通法系行政法和大陸法系行政法的特點(diǎn)，本文全面比較了兩地行政法概念的差異，兩地行政法在加強(qiáng)行政管理功能和監(jiān)督行政功能方面的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，著重對(duì)香港和澳門在1997年和1999年回歸后行政法發(fā)展趨勢(shì)作了預(yù)測(cè)，探討了實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”構(gòu)想中的行政法建設(shè)。

1995年上半年，筆者曾在香港浸會(huì)大學(xué)作訪間學(xué)者，其間對(duì)香港和澳門行政法情況作了一些資料收集工作和初步的比較研究，覺(jué)得兩地雖然鄰近，但由于具體歷史進(jìn)程有所區(qū)別，因而構(gòu)成了兩地行政法方面的區(qū)別。在本世紀(jì)末之前，中國(guó)行將對(duì)這兩個(gè)地區(qū)恢復(fù)行使國(guó)家主權(quán)，因此對(duì)兩地行政法今后的發(fā)展趨勢(shì)也作了一些預(yù)測(cè)和展望。