導(dǎo)語(yǔ)：公建項(xiàng)目造價(jià)管控思路分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】公建項(xiàng)目具有特殊的社會(huì)作用和經(jīng)濟(jì)地位，因此決定了其造價(jià)管控的必要性。內(nèi)部控制的漸進(jìn)性控制思想和層次性控制目標(biāo)，確立了內(nèi)部控制在公建項(xiàng)目造價(jià)管控中實(shí)施的可行性。文章綜合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及評(píng)價(jià)指引，從內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的角度，多維度分析公建項(xiàng)目?jī)?nèi)控建設(shè)中存在的典型問題及其對(duì)造價(jià)管控的影響，建構(gòu)以經(jīng)濟(jì)附加值理念為基礎(chǔ)、以內(nèi)部控制五要素為框架的公建項(xiàng)目造價(jià)管控思路。通過優(yōu)化公建項(xiàng)目造價(jià)管控的內(nèi)外部環(huán)境，確保責(zé)任主體有效實(shí)施項(xiàng)目控制權(quán)；細(xì)化項(xiàng)目全過程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，提供實(shí)施有效控制活動(dòng)的依據(jù)；強(qiáng)化控制活動(dòng)，防范和化解造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)；構(gòu)建業(yè)財(cái)一體化的信息與溝通管理系統(tǒng)以及形成以內(nèi)部監(jiān)督為主體的監(jiān)管合力等5個(gè)思路，輔以應(yīng)用示例，為管理者運(yùn)用內(nèi)部控制手段實(shí)施公建項(xiàng)目造價(jià)控制提供幫助。同時(shí)，基于內(nèi)部控制的固有缺陷，建議多舉措助力公建項(xiàng)目造價(jià)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制;公建項(xiàng)目;造價(jià)管控

一、引言

隨著各級(jí)政府為民謀福祉工作的不斷深入，服務(wù)于廣大人民群眾生活質(zhì)量提升的各類公建項(xiàng)目投入不斷加大。以江蘇省揚(yáng)州市的公建項(xiàng)目建設(shè)為例，其承擔(dān)平臺(tái)多，例如揚(yáng)州城控集團(tuán)、揚(yáng)州交投、揚(yáng)州旅發(fā)、揚(yáng)州教投等；投資金額大，揚(yáng)州城控集團(tuán)2018、2019年在建項(xiàng)目中公建項(xiàng)目投資占總投資預(yù)算的比例分別為75.48%和76.83%；投資項(xiàng)目廣，既有城市建設(shè)與環(huán)境提升工程，也有民生幸福工程等。公建項(xiàng)目總體表現(xiàn)為參與方眾多、投資金額大、工期緊、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)[1]。公建項(xiàng)目工程造價(jià)相對(duì)較高，具有內(nèi)在的嚴(yán)審需求。如果是以政府投資為主的工程項(xiàng)目，還有資源能源的節(jié)約考核要求；如果是引入社會(huì)資本參與的PPP模式的項(xiàng)目，另有達(dá)到投資各方資金回報(bào)率的要求等，但不可避免的是，公建項(xiàng)目通常也會(huì)出現(xiàn)投資項(xiàng)目的“三超”現(xiàn)象。因此，在我國(guó)公建項(xiàng)目投資快速增長(zhǎng)的過程中，為實(shí)現(xiàn)公建項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益，必須加強(qiáng)公建項(xiàng)目造價(jià)管控研究。

二、內(nèi)部控制理論應(yīng)用于造價(jià)管控的可行性

內(nèi)部控制在現(xiàn)代企業(yè)管理中的重要性日益顯著，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果影響并激發(fā)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)熱情，目前全國(guó)已形成將內(nèi)部控制手段滲透于經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的良好氛圍。公建項(xiàng)目建設(shè)作為新形勢(shì)下的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，雖然不是純粹的追求經(jīng)濟(jì)效益，但也有績(jī)效考核和評(píng)價(jià)的要求，其中工程造價(jià)就是關(guān)鍵考核點(diǎn)之一。而內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是價(jià)值增值，可見造價(jià)管控和內(nèi)部控制具有共同的目標(biāo)。進(jìn)一步梳理內(nèi)部控制不同發(fā)展階段的主要思想及表現(xiàn)，內(nèi)部控制系統(tǒng)具備應(yīng)用于造價(jià)管控的可行性。1、提高基礎(chǔ)資料的正確性和可靠性。全過程造價(jià)管理依次經(jīng)過估算、概算、預(yù)算、結(jié)算、決算等階段，所涉及造價(jià)數(shù)據(jù)繁多，除此之外，還有一整套的設(shè)計(jì)圖紙、招標(biāo)投標(biāo)資料、工程變更記錄等，任何一個(gè)缺失或不實(shí)都會(huì)影響著最后的決算價(jià)。而內(nèi)部控制最初應(yīng)用于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的實(shí)踐，成功控制了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)，查錯(cuò)和防弊功能提高了所獲信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。因此，通過內(nèi)部控制系統(tǒng)可以提高造價(jià)基礎(chǔ)資料的正確性和可靠性。2、保證工程項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。內(nèi)部控制是通過風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的基本目標(biāo)的。在風(fēng)險(xiǎn)控制基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架，要求企業(yè)在將內(nèi)部控制五要素滲透到每一個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的基礎(chǔ)上，更加重視事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過程[2]。該指引有利于化解公建項(xiàng)目作為一般建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)因?yàn)橥顿Y大、項(xiàng)目有特色、又有政府參與等多方面原因形成的特色風(fēng)險(xiǎn)。將內(nèi)部控制應(yīng)用于公建項(xiàng)目的投資決策論證、招標(biāo)投標(biāo)、工程變更等重要環(huán)節(jié)，能更加有效地理順關(guān)系、合理牽制、職責(zé)明確、彰顯特色，使得項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，造價(jià)管控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。3、促進(jìn)企業(yè)既定方針的貫徹執(zhí)行。內(nèi)部控制系統(tǒng)通過明確職責(zé)分工，嚴(yán)格各種手續(xù)、制度、工藝流程、審批程序、檢查監(jiān)督手段等，實(shí)現(xiàn)操作層面的企業(yè)造價(jià)管控等業(yè)務(wù)控制目標(biāo)，促成企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全完整等一般控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步上升到董事會(huì)視角，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略控制目標(biāo)，確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和價(jià)值最大化。因此，將內(nèi)控手段貫穿公建項(xiàng)目建設(shè)始終，創(chuàng)新管理理念，引入新技術(shù)、新理念，有利于項(xiàng)目實(shí)施全過程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)公建項(xiàng)目全方位、全過程的造價(jià)管控目標(biāo)。

三、基于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的公建項(xiàng)目造價(jià)管控現(xiàn)狀

公建項(xiàng)目涉及多方主體，包括政府、平臺(tái)公司、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、使用者等，發(fā)起方大多為政府，它們分別適用于企業(yè)和行政事業(yè)單位等內(nèi)部控制規(guī)范。為充分發(fā)揮內(nèi)部控制在造價(jià)管控中的作用，本研究綜合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及評(píng)價(jià)指引，多維度分析公建項(xiàng)目?jī)?nèi)控建設(shè)中存在的典型問題及可能對(duì)工程造價(jià)管控的影響。1、單位層面，總體表現(xiàn)為重視度不夠。（1）內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)較多的公建項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，代建制下的項(xiàng)目實(shí)施主體較多的是新組建的項(xiàng)目公司。應(yīng)任務(wù)而生的公司事務(wù)千頭萬(wàn)緒，缺少內(nèi)部控制建設(shè)意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。雖然設(shè)置了組織機(jī)構(gòu)、明確了領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)分工，但疏于內(nèi)控職責(zé)的明確?；蛘呖沼薪M織架構(gòu)，但未實(shí)質(zhì)性開展內(nèi)控工作，員工缺少內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)控能力不強(qiáng)。（2）內(nèi)部控制制度不夠完備。公建項(xiàng)目公司有些自行編制一整套內(nèi)控制度，但存在著內(nèi)容不全或不細(xì)的現(xiàn)象。例如預(yù)算管理制度，經(jīng)費(fèi)預(yù)算僅僅關(guān)注單位層面，缺少項(xiàng)目主體預(yù)算內(nèi)控制度，會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算不準(zhǔn)連帶財(cái)政部門預(yù)算誤差。再如資產(chǎn)管理，一般會(huì)有現(xiàn)存資產(chǎn)從采購(gòu)到報(bào)廢一整套流程的管理制度，但往往缺少PPP公建項(xiàng)目資產(chǎn)移交和運(yùn)作的一套制度。還有的項(xiàng)目公司直接采用上級(jí)公司或借用其他公司的內(nèi)部控制制度，不切合本項(xiàng)目的特點(diǎn)，內(nèi)部控制管理的針對(duì)性不強(qiáng)。（3）內(nèi)部控制信息化水平偏低。現(xiàn)有項(xiàng)目公司的內(nèi)部控制管理信息化水平高低不一，從而影響工作成效。大多數(shù)公司財(cái)務(wù)都有操作系統(tǒng)，但缺少宏觀管理層面的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。有的公司雖然花費(fèi)較大代價(jià)購(gòu)置了系統(tǒng)，但部分業(yè)務(wù)控制及流程未得到開發(fā)應(yīng)用，部分不相容崗位未能在系統(tǒng)中體現(xiàn)。2、業(yè)務(wù)層面，管控水平參差不齊。（1）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算未得到有效分解。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算僅僅是以整個(gè)項(xiàng)目為主體進(jìn)行預(yù)算下達(dá)，并以項(xiàng)目為主體計(jì)算年度預(yù)算執(zhí)行差異率，不利于預(yù)算控制和考核。由于預(yù)算分解不到位，不利于財(cái)政、金融、社會(huì)資本等相關(guān)部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，因而影響撥款進(jìn)度。（2）未建立相對(duì)完整的全程觀念。工程造價(jià)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，從工程立項(xiàng)直至決算審計(jì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)總造價(jià)產(chǎn)生影響。除了占絕對(duì)比例的土地費(fèi)用和工程費(fèi)用，還有前期設(shè)計(jì)費(fèi)用、管理費(fèi)用、資金成本以及不可預(yù)見的費(fèi)用等[3]。大多數(shù)項(xiàng)目較多的關(guān)注施工過程，重視施工技術(shù)的應(yīng)用對(duì)造價(jià)的影響，忽略決策和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。（3）“三超”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！叭笔侵腹こ淘靸r(jià)“概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”[3]?！叭爆F(xiàn)象的成因涉及多方主體，不同階段表現(xiàn)為：決策階段，可研深度不夠，工程標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)不足；設(shè)計(jì)階段，缺少技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，過于超前或保守設(shè)計(jì)；施工階段，料工控制不力，或虛報(bào)工程價(jià)款；監(jiān)管過程，各自為政，缺少監(jiān)管合力等，上述因素都會(huì)導(dǎo)致工程造價(jià)超標(biāo)，根源在于缺少有效的工程造價(jià)管控思路和辦法。

四、基于內(nèi)部控制要素的公建項(xiàng)目造價(jià)管控思路

基于公建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀和造價(jià)管理的存在問題，文章綜合了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號(hào)———工程項(xiàng)目》等主要應(yīng)用指引和內(nèi)部控制制度，探討以內(nèi)部控制要素為框架的公建項(xiàng)目造價(jià)管控思路。多方投資主體應(yīng)樹立造價(jià)戰(zhàn)略管理思維，即以低投入、高回報(bào)的理念，追求較高的經(jīng)濟(jì)附加值，以該項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益作為關(guān)注點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)的造價(jià)控制就是純粹降低造價(jià)的觀念。優(yōu)化造價(jià)管理，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到不同的管控理念與經(jīng)濟(jì)附加值的關(guān)系，見圖1。1、優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境，確保責(zé)任主體有效實(shí)施項(xiàng)目控制權(quán)。良好的企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的基礎(chǔ)。在參與方多、投資規(guī)模大的情況下，必須營(yíng)造風(fēng)清氣正的工作環(huán)境。一方面各級(jí)政府要強(qiáng)化監(jiān)控，凈化干預(yù)項(xiàng)目公司履行職能的外部力量，保證公建項(xiàng)目在“代建制”下項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的控制力，其他投資方在招標(biāo)投標(biāo)、大額資金使用等造價(jià)重大影響領(lǐng)域只能在其職責(zé)范圍內(nèi)行使自身權(quán)利。另一方面，項(xiàng)目公司自身要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，在完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等職能設(shè)置的基礎(chǔ)上，各機(jī)構(gòu)致力于內(nèi)部控制的建設(shè)和完善。各部門既要充分發(fā)揮職能，在權(quán)利上又要相互制衡。項(xiàng)目公司要充分認(rèn)識(shí)到承建公建項(xiàng)目的社會(huì)責(zé)任，不僅僅是純經(jīng)濟(jì)層面“少投入、多回報(bào)”的管理目標(biāo)，而應(yīng)賦予公建項(xiàng)目更加豐富的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)公建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重回報(bào)為宗旨，確保社會(huì)公眾得到安全有效的長(zhǎng)期性服務(wù)。2、細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，為實(shí)施有效的控制活動(dòng)提供依據(jù)。公建項(xiàng)目除了具有建設(shè)項(xiàng)目具備的共性風(fēng)險(xiǎn)，例如可研流于形式、造價(jià)信息不對(duì)稱等常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)因?yàn)橛刑厣黧w參與、生命周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)模式復(fù)雜等帶來(lái)的特色化風(fēng)險(xiǎn)。（1）項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)。①?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，決策對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的影響高達(dá)80%～90%，公建項(xiàng)目決策較多的受制于行政命令，決策的獨(dú)立性不夠而導(dǎo)致投資失誤的風(fēng)險(xiǎn)較大。②初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。依決策而實(shí)施的初步設(shè)計(jì)對(duì)工程造價(jià)影響達(dá)70%～80%，傳統(tǒng)的造價(jià)控制側(cè)重于工程實(shí)施階段，放松了前期控制，造成整體造價(jià)控制效果不佳。例如有的項(xiàng)目任意超標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)深度不夠，進(jìn)度設(shè)計(jì)考慮不周，或者是工程設(shè)計(jì)和造價(jià)控制聯(lián)系不夠，造價(jià)人員無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算工程概算。（2）項(xiàng)目建設(shè)期造價(jià)管理風(fēng)險(xiǎn)。①技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。公建項(xiàng)目投資項(xiàng)目廣，有城市建設(shè)與環(huán)境提升工程，也有民生幸福工程，一些標(biāo)志性的公共建筑還必須體現(xiàn)城市地方特色和歷史文化傳承的要求，施工技術(shù)要求高。有些還是本地區(qū)未見的新技術(shù)，例如2019年揚(yáng)州市運(yùn)河南路快速化改造先導(dǎo)段工程運(yùn)用的頂撐技術(shù)，由于本地區(qū)首次采用，給工程項(xiàng)目帶來(lái)了挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。②招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。公建項(xiàng)目建設(shè)量大、投資金額大，為滿足建設(shè)進(jìn)度要求，往往分標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，標(biāo)段銜接處工程量計(jì)量清單可能出現(xiàn)誤差。公建項(xiàng)目涉及主體眾多，受關(guān)注度也高，公開招標(biāo)投標(biāo)的獨(dú)立性會(huì)受到影響等。招標(biāo)投標(biāo)的復(fù)雜性給合同管理增加了難度，可能會(huì)存在簽訂的不嚴(yán)密，從而削弱了對(duì)工程結(jié)算的約束力，增加結(jié)算投資。③支付風(fēng)險(xiǎn)。a.政府支付風(fēng)險(xiǎn)。按照規(guī)定，政府的資金必須納入財(cái)政當(dāng)年預(yù)算才能支出。政府預(yù)算一年一批，而基建項(xiàng)目付款期長(zhǎng)達(dá)幾到十幾年不等。立項(xiàng)時(shí)列入財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目資金承諾函是否長(zhǎng)期有效，后續(xù)政府預(yù)算資金能否落實(shí)，構(gòu)成了政府支付的風(fēng)險(xiǎn)。b.社會(huì)資本提前退出風(fēng)險(xiǎn)。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，參與方預(yù)期收益得不到滿足，資本方資金鏈不能及時(shí)有效保證，政府關(guān)注度調(diào)整，補(bǔ)償不到位都有可能導(dǎo)致社會(huì)資本提前退出。c.信貸資金安全性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目資金大部分來(lái)自于金融機(jī)構(gòu)貸款。社會(huì)資本的本金和利潤(rùn)基本上可以在建設(shè)期獲得償還。漫長(zhǎng)的付費(fèi)期風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)主要由貸款銀行承擔(dān)，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)不得抵押，未來(lái)收益不具備應(yīng)收賬款特征，因而使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)緩釋條件欠缺[4]。（3）竣工結(jié)算管理風(fēng)險(xiǎn)。在“利潤(rùn)最大化”的目標(biāo)下，利益主體必然會(huì)盡一切可能爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化，使得施工結(jié)算審價(jià)難度大、結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)大。為達(dá)到增量、增價(jià)的目標(biāo)，重復(fù)或虛高計(jì)算工作量，套用高定額等現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)發(fā)生。除此之外，因政府工程的特殊性形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)經(jīng)常存在。項(xiàng)目公司應(yīng)以整體戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)分企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)等[5]，逐一分析各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分析，設(shè)計(jì)和實(shí)施有針對(duì)性的內(nèi)部控制手段，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制，為公建項(xiàng)目造價(jià)控制提供支撐。3、強(qiáng)化控制活動(dòng)，防范化解可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)。公建項(xiàng)目實(shí)施過程中共有的和特色化的造價(jià)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析，為企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的控制活動(dòng)指明了方向，企業(yè)應(yīng)遵循“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”的原則[6]，根據(jù)政府各部門（例如國(guó)家發(fā)展和改革委、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)管理等部門）的管理要求，按工程項(xiàng)目全過程管理思路[7]，設(shè)計(jì)有利于公建項(xiàng)目造價(jià)控制的各類業(yè)務(wù)的控制措施與流程。（1）項(xiàng)目前期管理。項(xiàng)目前期管理應(yīng)立足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，重視建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性和可行性。公建項(xiàng)目發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)乎民生，初期立項(xiàng)要求高，過程監(jiān)管方多，因此要建立嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。①實(shí)行重大公建項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。對(duì)于符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的擬建項(xiàng)目，必須列入政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)且儲(chǔ)備庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)即將實(shí)施項(xiàng)目的選取嚴(yán)格審批，審查內(nèi)容視投資額大小確定，包括但不限于項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等。②實(shí)行設(shè)計(jì)和咨詢雙院制。為提高設(shè)計(jì)質(zhì)量,規(guī)范審查規(guī)程,公建項(xiàng)目應(yīng)另有一家具備審查資格的設(shè)計(jì)院參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)審查。設(shè)計(jì)和審查單位共同工作，從初步設(shè)計(jì)階段開始，到施工圖審查止。兩家設(shè)計(jì)院共同努力，能夠更全面地審查設(shè)計(jì)方案和圖紙、文件等，促進(jìn)設(shè)計(jì)文件的深化與優(yōu)化。通過優(yōu)化設(shè)計(jì)成效，為工程造價(jià)控制提供基礎(chǔ)。（2）項(xiàng)目建設(shè)管理。①完善項(xiàng)目法人責(zé)任制。每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有依法組建的項(xiàng)目法人實(shí)施管理，并在立項(xiàng)審批時(shí)明確項(xiàng)目監(jiān)管部門，項(xiàng)目法人和項(xiàng)目監(jiān)管部門要能相互牽制。如果實(shí)行“代建制”，則由政府指定或者通過招標(biāo)等方式確定符合條件的代建單位負(fù)責(zé)。項(xiàng)目法人應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目的投資控制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)工期等責(zé)任。②嚴(yán)格項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)。項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位選定，工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的都必須進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)程序、文件等嚴(yán)格按政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如果按PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，還應(yīng)嚴(yán)格按照行業(yè)部門文件規(guī)定執(zhí)行。③規(guī)范工程預(yù)算編制和審核。工程預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)造價(jià)咨詢服務(wù)技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)施工圖、勘察報(bào)告、批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)和概算等相關(guān)資料進(jìn)行。預(yù)算審核除了運(yùn)用常規(guī)技術(shù)，還應(yīng)該高度關(guān)注工程預(yù)算資料的真實(shí)、合法、完整無(wú)誤，并注意相互間比對(duì)和稽核。④嚴(yán)格合同執(zhí)行。項(xiàng)目單位必須嚴(yán)格按照合同組織項(xiàng)目實(shí)施，工程變更按規(guī)定進(jìn)行。為加強(qiáng)造價(jià)管控，總造價(jià)應(yīng)適度分解，可參考設(shè)計(jì)“項(xiàng)目總造價(jià)分解及執(zhí)行進(jìn)度表”，見表1。將總造價(jià)按組成大項(xiàng)先行分類，再按單項(xiàng)工程或費(fèi)用名稱進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算分解，分月（季、年）的經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出數(shù)結(jié)合合同和財(cái)政批復(fù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算制訂。通過預(yù)算執(zhí)行差異率指標(biāo)的計(jì)算，將非常清晰的反映預(yù)結(jié)（決）算的差異。進(jìn)一步分析造成差異的原因，及時(shí)進(jìn)行整改，既有利于造價(jià)控制，也有利于項(xiàng)目竣工決算后的績(jī)效考核。⑤規(guī)范工程變更及簽證管理。作為工程完工后的結(jié)算、審計(jì)的依據(jù)的工程簽證，是基于在項(xiàng)目變更的前提下對(duì)變更事實(shí)的記錄和核定。施工過程中涉及合同價(jià)款之外的責(zé)任事件如合同內(nèi)隱蔽工程、拆除項(xiàng)目等事項(xiàng)需要簽證[8]。所有簽證，必須真實(shí)，必須是在允許項(xiàng)目實(shí)施的前提下發(fā)生的，并且必須經(jīng)甲方代表、監(jiān)理單位及跟蹤審計(jì)單位實(shí)地查驗(yàn)、確定工程量后，簽字確認(rèn)。簽證單據(jù)完整，包括簽證單要素填寫完整、辦理依據(jù)（變更圖紙、技術(shù)核定單、補(bǔ)充協(xié)議、監(jiān)理出具的變更通知單、會(huì)議紀(jì)要、書面委托等）齊全、簽證內(nèi)容詳實(shí)。簽證內(nèi)容要有項(xiàng)目信息、簽證主題、簽證總量，簽證總量必須附上詳細(xì)的計(jì)算公式和說明，標(biāo)明幾何尺寸、標(biāo)高、面積或體積、工程量計(jì)算式等，重大隱蔽工程簽證要附簡(jiǎn)圖和照片復(fù)印件等。（3）項(xiàng)目竣工管理。①結(jié)算編制。工程完工后，應(yīng)按規(guī)定組織建設(shè)、施工、監(jiān)理和業(yè)主等單位和部門進(jìn)行竣工驗(yàn)收，主要驗(yàn)收施工實(shí)際完成的工程量和工程質(zhì)量等與設(shè)計(jì)要求是否一致，并結(jié)合工程中標(biāo)價(jià)、簽證等編制工程結(jié)算。為保證造價(jià)結(jié)算的準(zhǔn)確性，在資料審查的基礎(chǔ)上，審查人員要善于捕捉工程價(jià)款結(jié)算中的如下敏感問題。a.計(jì)量錯(cuò)誤。審計(jì)人員要親臨施工一線，核查工作量并由經(jīng)辦人簽章留存。對(duì)于較大的公建項(xiàng)目的不同施工標(biāo)段，不同建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)人員，相互之間要加強(qiáng)溝通、銜接，要互相復(fù)核結(jié)算資料，避免不同的結(jié)算中重復(fù)計(jì)算的現(xiàn)象。必要時(shí)對(duì)復(fù)測(cè)過程中出現(xiàn)的重大異常情況實(shí)施聯(lián)測(cè)。b.計(jì)價(jià)錯(cuò)誤。一些施工單位憑借對(duì)定額了解和材料市價(jià)等熟悉的優(yōu)勢(shì)，在簽證上做文章，即要么在工程簽證中既簽工作量又簽材料價(jià)，要么在合同外的一些零星工程事項(xiàng)上，不表達(dá)操作細(xì)節(jié)只反映費(fèi)用結(jié)果等，從而達(dá)到虛增造價(jià)的目的。因此，希望在現(xiàn)有工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范和相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立共享計(jì)價(jià)依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)工程計(jì)價(jià)規(guī)則，服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一建筑市場(chǎng)，為工程建設(shè)領(lǐng)域營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境[9]。②績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目建成后，應(yīng)對(duì)公建項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)建成項(xiàng)目是否達(dá)到立項(xiàng)要求，實(shí)際投入資金和預(yù)算的差額及原因。論證選擇政府投資模式的正確性，是政府公建公營(yíng)模式成本低，還是PPP模式成本低，為其他公建項(xiàng)目建設(shè)提供參考。項(xiàng)目運(yùn)行后，實(shí)行動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否達(dá)到建設(shè)目標(biāo)，其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益是否在不斷提高。③責(zé)任追究。對(duì)工程建設(shè)期間有違規(guī)、違紀(jì)、違法等行為的單位和個(gè)人，依照有關(guān)規(guī)定和法規(guī)給予相應(yīng)的處罰。4、注重信息與溝通，構(gòu)建業(yè)財(cái)一體化的信息管理系統(tǒng)。為加強(qiáng)項(xiàng)目管理，應(yīng)關(guān)注信息的及時(shí)、準(zhǔn)確和適用，注重信息收集、處理和傳遞。在以大數(shù)據(jù)、智能化、云計(jì)算等為代表的信息時(shí)代，有效造價(jià)控制需要按照信息化管理的思路，設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等共享互通的工程投資綜合管理信息化系統(tǒng)，見圖2。在項(xiàng)目全過程業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化目標(biāo)成本確定、動(dòng)態(tài)成本管控及造價(jià)確認(rèn)的整個(gè)過程的內(nèi)部控制，獲取收入、合同、結(jié)算、付款等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，智慧集成為會(huì)計(jì)原始憑證，支持引出到財(cái)務(wù)管理軟件，以提升政府投資項(xiàng)目造價(jià)管控成效。5、以內(nèi)部監(jiān)督為主體，形成監(jiān)管合力。（1）挖掘內(nèi)部監(jiān)督潛力。發(fā)揮有效的內(nèi)部監(jiān)督首先要保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制中的作用。各項(xiàng)目公司應(yīng)獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)和職能，并指定專人負(fù)責(zé)。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)定期接受繼續(xù)教育和專題培訓(xùn)，促進(jìn)專業(yè)知識(shí)持續(xù)更新，以具備勝任本職工作的較高的技術(shù)水平和高超的職業(yè)素養(yǎng)。（2）政府全程監(jiān)管。政府作為公建項(xiàng)目的一方主體，應(yīng)全程參與項(xiàng)目的業(yè)務(wù)和資金管理，建立政府財(cái)政和審計(jì)的雙審核機(jī)制。財(cái)政和審計(jì)監(jiān)管項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)決算、資金管理和投資效益等情況。財(cái)政資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，按合同約定和審核結(jié)果，依工程進(jìn)度辦理?yè)芸钍掷m(xù)，由國(guó)庫(kù)支付中心直接向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理或設(shè)備供應(yīng)等單位撥付建設(shè)資金[10]，可有效控制投資額，節(jié)約財(cái)政資金。財(cái)政、審計(jì)全程參與重大公建項(xiàng)目，有利于進(jìn)一步規(guī)范重大工程建設(shè)行為，堵塞管理漏洞，實(shí)現(xiàn)造價(jià)控制目標(biāo)。（3）中介機(jī)構(gòu)支持。除了財(cái)政和審計(jì)部門的全程參與監(jiān)管，公建項(xiàng)目還必須引入第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行造價(jià)審核[10]，對(duì)重大項(xiàng)目甚至可以聘請(qǐng)兩家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，“一主一輔、相互監(jiān)督”的模式更有利于工程造價(jià)的真實(shí)可靠。

五、結(jié)語(yǔ)

文章以內(nèi)部控制理論為基礎(chǔ)，從內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的角度識(shí)別公建項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，建構(gòu)內(nèi)部控制要素框架下的造價(jià)管控思路，有助于公建項(xiàng)目造價(jià)控制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。通過造價(jià)內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)企業(yè)全面內(nèi)部控制體系的進(jìn)一步完善，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。然而，內(nèi)部控制的固有缺陷決定其不能絕對(duì)保證企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，公建項(xiàng)目造價(jià)管控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)除了強(qiáng)化內(nèi)部控制手段的運(yùn)用，還需要參與主體的共同努力，需要參與各方以高度的責(zé)任心、大局意識(shí)投入到項(xiàng)目建設(shè)中，才能真正實(shí)現(xiàn)造價(jià)管控目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)投資各方的利益。

【參考文獻(xiàn)】

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作者:謝宇暢 席海英 單位:1.南京審計(jì)大學(xué)2.江蘇旅游職業(yè)學(xué)院