導(dǎo)語：鐵路建設(shè)管理模式探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀(jì)90年代初，為解決德國鐵路部門存在的運營收益差、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問題，德國政府啟動了以“政企分開、網(wǎng)運分離”為核心的鐵路部門改革，并取得了良好效果。

一、德國北威州鐵路的現(xiàn)狀及規(guī)劃

德國鐵路營業(yè)里程為35000千米，其中，電氣化鐵路為20500千米，鐵路每年承擔(dān)了超過3.5億萬噸的貨運量和22億人•次的客運量。德國高速鐵路共計1251千米，其中，新建線為965千米，最高運營速度300千米/小時；改造線路286千米，最高運營速度為230千米/小時。德國的鐵路采用兩種模式：一種為干線鐵路，主要為歐洲城際快車、城際快車和城際特快列車，形成了連接歐洲大陸和德國主要城市的主干鐵路網(wǎng)；另一種為地方鐵路，包括區(qū)域特快鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路，主要服務(wù)于德國支線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地方社區(qū)。

1.北威州鐵路現(xiàn)狀

北萊茵-威斯特法倫州（簡稱“北威州”）地處歐洲腹心，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，擁有歐洲最稠密的交通線網(wǎng)。北威州在僅3.4萬余平方千米的土地上，建有德國最為密集的鐵路網(wǎng)，鐵路里程超過3700千米，是德國高速鐵路網(wǎng)的重要樞紐。北威州的科隆中心火車站是歐洲流量最大的鐵路節(jié)點之一，每天營運1230列火車，輸送28萬名乘客。在中短途運輸方面，德國鐵路公司、眾多區(qū)域鐵路公司和有軌電車以及城市輕軌系統(tǒng)共同為近距離公共交通提供日常保障。

2.相關(guān)規(guī)劃

2011年3月，歐盟委員會頒布了《邁向統(tǒng)一歐洲的交通發(fā)展路線圖—構(gòu)建競爭力強、高效節(jié)能交通系統(tǒng)》的白皮書作為歐盟指導(dǎo)性文件。白皮書對鐵路發(fā)展提出了重點要求。規(guī)劃2030年高速鐵路網(wǎng)里程達(dá)到目前的3倍，在所有成員國中形成高密度的鐵路網(wǎng)絡(luò)；2050年完成歐洲高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)鐵路網(wǎng)絡(luò)（特別是高速鐵路網(wǎng)絡(luò)）與所有機(jī)場、重要海港、內(nèi)河水運系統(tǒng)之間的便捷高效銜接。至2050年，絕大部分中短途旅客運輸（50～1000千米）由鐵路承擔(dān)，超過50％的運距在300千米以上的公路貨運轉(zhuǎn)移至鐵路或水路運輸。

二、德國北威州鐵路管理體制

1.德國鐵路部門的改革。德國鐵路管理部門于1994年1月1日推行網(wǎng)運分離改革，實現(xiàn)了政企分開和企業(yè)重組。政府層面分為兩個層次：一是負(fù)責(zé)國家鐵路規(guī)劃、發(fā)展、立法等宏觀管理的鐵道司；二是各聯(lián)邦內(nèi)鐵路管理與資產(chǎn)局。東西德國鐵路管理部門合并以后組成了聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局。聯(lián)邦鐵路管理局是鐵路系統(tǒng)的最高決策管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鐵路系統(tǒng)經(jīng)營許可、監(jiān)管、規(guī)劃鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管鐵路發(fā)展技術(shù)以及財務(wù)狀況，使鐵路市場保持競爭性。企業(yè)層面形成了德國鐵路股份公司（以下簡稱德鐵公司，DB集團(tuán)），下轄長短途客運、貨運系統(tǒng)服務(wù)、鐵路車站和服務(wù)以及全路網(wǎng)等若干個全資子公司。其業(yè)務(wù)構(gòu)架如圖1所示。2.投融資及建設(shè)管理體制。在干線鐵路方面，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)擬定規(guī)劃、建設(shè)計劃和投融資。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對鐵路（特別是國鐵大通道）進(jìn)行規(guī)劃，裁決鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的議案，提出并制定鐵路的建設(shè)計劃并負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的投融資，具體則通過德鐵公司實施建設(shè)。德鐵公司作為德國聯(lián)邦政府全資控股企業(yè)，其路網(wǎng)子公司擁有德國干線鐵路網(wǎng)絡(luò)和場站等基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的主體。在地方鐵路方面，各州擁有立法權(quán)，有權(quán)規(guī)劃建設(shè)地方鐵路。近年來，部分短途鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)由所在州政府投資建設(shè)，預(yù)計以后將成為一種趨勢。如北威州的梅特曼-卡爾斯特鐵路就是由州自建鐵路的典型。梅特曼-卡爾斯特鐵路連接梅特曼和卡爾斯特兩座城市，是北威州VRR運輸協(xié)會網(wǎng)絡(luò)中的一條地方鐵路線路，總長34千米。其線路分為西、東、中3段，西段長7.3千米（卡爾斯特-諾伊斯）、東段長10.1千米（杜塞爾多夫-梅特曼）。1998年1月，德鐵公司將線路的東、西兩段移交給了由相鄰的杜塞爾多夫、卡爾斯特和伍珀塔爾3座城市以及諾伊斯和梅特曼兩個大區(qū)共同成立的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)理所有并由其運營；中段長16.5千米（諾伊斯-杜塞爾多夫-格雷斯海姆）加諾伊斯總站則繼續(xù)由德鐵公司所有。從歷年客運量數(shù)據(jù)來看，自1998年德鐵公司移交所有權(quán)及運營權(quán)之后，梅特曼-卡爾斯特鐵路的客流量出現(xiàn)持續(xù)增長，從1998年的日均客運量512人次增長到2014年的日均23000人次。由此可見，州自建鐵路具有較高的靈活性和自主權(quán)，對客流量具有促進(jìn)作用，而大型鐵路壟斷企業(yè)因管理成本過高，往往營銷能力不佳，收益利潤較低。3.運營管理體制。在德國從事鐵路客貨運輸?shù)墓居薪?00家。在客運方面，德鐵公司仍然處于壟斷地位，其貨運方面占有29%的市場份額。（1）德國鐵路網(wǎng)運分離模式。德國鐵路“網(wǎng)運分離”模式有兩大特點：一是“路權(quán)國有”，干線鐵路網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬于聯(lián)邦政府，在國家負(fù)責(zé)建設(shè)、維修、控制和管理的前提下，將使用權(quán)及運輸和服務(wù)權(quán)下放，充分調(diào)動市場調(diào)節(jié)。二是將鐵路運輸和服務(wù)進(jìn)行專業(yè)化分權(quán)管理，實現(xiàn)運輸企業(yè)私有化和運輸市場的自由化。2014年是德國鐵路改革的20周年，貨運量較1994年增長58%，客運量增長36%，客貨運占比均穩(wěn)中有升，徹底扭轉(zhuǎn)了1950—1993年鐵路客貨運占比大幅下降的尷尬局面。在網(wǎng)運分離模式下，德國除了德鐵公司外，還出現(xiàn)了30多家區(qū)域鐵路客運公司，極大提升了客運服務(wù)質(zhì)量和效率。（2）北威州鐵路運輸。經(jīng)過多年的發(fā)展，長途客運及貨運已經(jīng)完全市場化，運輸企業(yè)自負(fù)盈虧，政府不予補貼。現(xiàn)在德國鐵路網(wǎng)絡(luò)上有400多家運輸企業(yè)在使用德鐵公司運營，它們按照合同向德國鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施公司支付線路和場站的使用費。在鐵路短途客運方面，管理權(quán)下放至州政府，按區(qū)間交由企業(yè)運營。在1996年地區(qū)化方案之后，管理權(quán)由聯(lián)邦政府下放到州政府并向州政府提供地區(qū)化方案經(jīng)費（如2014年全德地區(qū)化方案經(jīng)費為75億歐元，其中，北威州獲得約10億歐元），這些經(jīng)費是短途客運交通的政府補貼。每個地區(qū)的交通運輸同盟根據(jù)交通運輸需求把鐵路網(wǎng)絡(luò)劃分為不同的運輸區(qū)間，并通過招標(biāo)的形式把運輸區(qū)間的運營權(quán)交給運營企業(yè)，運營企業(yè)按照合同規(guī)定提供運營服務(wù)并得到相應(yīng)的政府補貼。目前，北威州按區(qū)域分為VRR、NVR、NWL3個交通運輸同盟，有12家短途鐵路客運公司參與運營。

三、對我國城際鐵路發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

鐵路建設(shè)大多為公益性項目。目前，世界各國在鐵路建設(shè)方面普遍遇到了投資大、回收周期慢和資金來源困難等問題，其建設(shè)主要為國家主導(dǎo)。此前，我國鐵路建設(shè)主要由原鐵道部牽頭，并按“部省合資”模式分擔(dān)出資。隨著改革開放的不斷深入，國家對鐵路建設(shè)也進(jìn)行了深入的改革，實行政企分開使得鐵路建設(shè)資金更加緊張，原有的“部省合資”模式也在改革的趨勢下難以為繼。國家在2013年頒布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，明確指出了鐵路分類建設(shè)原則，同時向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這就改變了上述類型的鐵路項目建設(shè)與經(jīng)營方式，將權(quán)利和義務(wù)主要交由地方負(fù)責(zé)。面臨新形勢，如何解決鐵路投融資和建設(shè)管理上的矛盾，參考和借鑒德國的相關(guān)經(jīng)驗，筆者提出以下思考。1.政府在鐵路公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用政府應(yīng)加大國家層面的支持力度，同時確保地方政府“事權(quán)”與“財權(quán)”相匹配。借鑒德國在鐵路建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗，筆者建議在深化體制改革的前提下，一是深化進(jìn)行財稅分配改革，賦予地方政府在鐵路建設(shè)中更大的“事權(quán)”與“財權(quán)”，以提高其建設(shè)積極性；二是研究針對城際鐵路、市域（郊）鐵路的融資和經(jīng)營鼓勵配套政策，從國家層面鼓勵地方政府進(jìn)行鐵路建設(shè)；三是加強地方政府有針對性的相關(guān)政策研究，引導(dǎo)社會民間資本參與鐵路建設(shè)，進(jìn)一步拓寬資金來源?？梢圆捎秘斦N息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業(yè)資產(chǎn)等多種方法，解放思想，開拓思路，拓寬鐵路建設(shè)資金來源。2.加快推進(jìn)政企分開、網(wǎng)運分離，分類管理，充分運用市場及社會資源借鑒德國政府的方式，國家層面宏觀管理，抓住國家干線的鐵路規(guī)劃，進(jìn)行綜合改革，徹底進(jìn)行“政企分開”和“網(wǎng)運分離”。由政府制定線路規(guī)劃、管制運營許可證等。在基礎(chǔ)設(shè)施路網(wǎng)方面，干線鐵路由德鐵公司具體建設(shè)；地方鐵路由地方建設(shè)。在運營管理方面，向全社會市場開放，各類跨線運輸由國有全資控股的德鐵公司路網(wǎng)子公司來負(fù)責(zé)，并對之實施監(jiān)管，確保所有的運輸企業(yè)都能公平、公正的參與鐵路運輸。德國鐵路“網(wǎng)運分離”改革模式的成功之處體現(xiàn)在4個方面。（1）國有運輸企業(yè)在新模式下充分發(fā)揮市場作用，加強市場競爭力建設(shè)。“網(wǎng)運分離”后，德鐵公司脫離政府職能，完全成為市場化主體，市場競爭力有所提高。（2）在新的政府管理模式下，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理權(quán)責(zé)分明，各司其責(zé)。明確了政府管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)管生產(chǎn)運輸運營，明確了鐵路企業(yè)作為經(jīng)營性企業(yè)的基本定位，同時剝離了非經(jīng)營性功能和其他社會職能。（3）提高了鐵路運輸服務(wù)水平和運輸效益。引入了外部競爭，更多運輸企業(yè)參與進(jìn)來，運輸服務(wù)更加高效、高質(zhì)高水平，鐵路運輸量大幅攀升，鐵路運輸進(jìn)入良性循環(huán)。（4）較好地解決了鐵路投融資問題?！熬W(wǎng)運分離”體制改革后，激勵大量民間資本投入鐵路建設(shè)，使得融資體制和資金來源更加充分多樣，調(diào)動了大量資本的積極性。例如，以各省地方為主建設(shè)的城際鐵路，可借鑒德國鐵路模式。首先，與地方專用線類似，可引入運輸企業(yè)參與城際鐵路運輸，逐步培養(yǎng)壯大。其次，對接“網(wǎng)運分離”，充分利用資本市場的多種籌資方式，改革單一的投資主體狀況，吸引各種社會資本和主體參與國家鐵路建設(shè)，形成鐵路建設(shè)的多樣化，營造全新的鐵路建設(shè)模式。3.大力推進(jìn)城際鐵路+綜合開發(fā)模式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展德國有近5400個車站，對其中2200個車站進(jìn)行了綜合開發(fā)。對于大型車站，結(jié)合周邊地區(qū)進(jìn)行了整體土地綜合開發(fā)，對鐵路可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。比如，2003年建成的波茨坦廣場地區(qū)火車站，在1990年建設(shè)車站之前，德國鐵路已經(jīng)開始策劃波茨坦廣場城市綜合體建設(shè)工作，其占地面積達(dá)11.1公頃，包括規(guī)劃建設(shè)配套現(xiàn)代化辦公寫字樓和商業(yè)設(shè)施，表現(xiàn)了柏林作為歐洲及世界大都市的特點。同時歷經(jīng)10年，建成了波茨坦廣場大廈和索尼中心等大型建筑，包括各種商業(yè)及娛樂中心，將波茨坦廣場變成為柏林市新地標(biāo)。每天有近8萬人光顧周邊100多個各類專賣店、眾多餐飲店和大型食品超市，該廣場擁有車位數(shù)達(dá)2500個的地下停車場。另外，還聚集了數(shù)家高科技電影院和一家現(xiàn)代化音樂劇院等娛樂場所。借鑒德國鐵路做法，做好車站及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)、市場化運作，多方共贏互利，從而促進(jìn)鐵路可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

德國是世界第四經(jīng)濟(jì)大國，也是歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，德國經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的原因離不開重視交通運輸以及致力鐵路的發(fā)展建設(shè)。德國北威州鐵路的建設(shè)和運營管理情況可為以省投資為主建設(shè)城際鐵路的省份提供經(jīng)驗借鑒和參考。

作者:孫恩杰 王暮雨 單位:1.宿遷市城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司 2.中設(shè)設(shè)計集團(tuán)股份有限公司）