導(dǎo)語：公共部門績效管理應(yīng)用OKR的可行性一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著考察國家治理績效的評價方式迎來了多元的和諧共治局面。新公共治理理論倡導(dǎo)公民參與，重視資金使用效益，聚焦于公共服務(wù)的長期效果、整體影響和公共價值實現(xiàn)。OKR可協(xié)助組織更好地完成戰(zhàn)略目標(biāo)、提高運行效率。基于新公共治理理論，研究將OKR的工作方式引入公共部門績效管理中的可行性，提出了公共部門績效管理模式的創(chuàng)新路徑，是從整體、未來發(fā)展的角度完善績效，以充分發(fā)揮績效管理的作用。

關(guān)鍵詞：公共部門；績效管理；OKR；新公共治理理論

一、引言

從作為政府部門項目支出評價的工具，到傳統(tǒng)預(yù)算的有益補充，績效管理經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程。20世紀(jì)80年代初，為解決政府財政危機、效率低下、社會福利政策難以為繼等問題，針對政府行政管理的改革運動悄然興起。這場運動旨在對政府治理體系和治理方式進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，注重政府決策的科學(xué)性與戰(zhàn)略性，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。由于整個改革的實現(xiàn)均離不開績效信息的運用，人們逐漸認(rèn)識到績效管理的重要性。當(dāng)前，我國正積極活躍在全球化的舞臺上，進入全面的快速轉(zhuǎn)型期，高質(zhì)量發(fā)展是我國今后一段時期經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，工業(yè)化和信息化程度將深度融合。這就要求政府不斷完善自身治理體系，提升治理能力，回應(yīng)社會各類關(guān)切，解決轉(zhuǎn)型期發(fā)生的突出問題和矛盾。而深入研究我國公共部門績效管理理論與實踐問題，有助于加速推動公共管理改革進程，尤其是基于網(wǎng)絡(luò)物理系統(tǒng)的第四次工業(yè)革命的悄然到來，更依賴于創(chuàng)新性的理論和方法以提升公共部門績效管理水平。

二、新公共治理理論

公共行政與管理理論包括經(jīng)典公共行政理論、新公共管理理論、新公共治理理論。經(jīng)典公共行政理論強調(diào)行政規(guī)則與程序，法治不可撼動。新公共管理理論將政府與社會的關(guān)系類比為企業(yè)與顧客的關(guān)系，強調(diào)公共產(chǎn)品及服務(wù)的多元供給主體，政府著重把控宏觀層面，由市場與社會的自我力量進行實踐操作，并追求“4E”———經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Ef-fectiveness）、公平（Equality）。新公共治理理論主張不同主體參與合作以解決公共問題，強調(diào)價值多元化、治理主體多元化，認(rèn)可社會事務(wù)處理的協(xié)作邏輯和社會自治邏輯。政府對社會主體承擔(dān)治理責(zé)任的方向和途徑進行規(guī)范和引導(dǎo)，利用“權(quán)力清單”等治理工具，充分發(fā)揮政府與社會兩者的積極性。顧建光（2012）認(rèn)為，“新公共治理”依賴制度與網(wǎng)絡(luò)理論，需要考慮各種利益相關(guān)者在政策網(wǎng)絡(luò)中的利益及其政策訴求需要[1]。新公共管理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分散且脆弱，而強調(diào)基于多元主體合作的新公共治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)緊密而堅韌。另外，從系統(tǒng)與外部環(huán)境關(guān)系考慮出發(fā)，新公共管理注重組織的內(nèi)部性，而新公共治理更關(guān)注組織間的協(xié)調(diào)、合作和共贏。登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中認(rèn)為，應(yīng)由公民主導(dǎo)公共服務(wù)方向，政府應(yīng)基于共同價值進行領(lǐng)導(dǎo)[2]。實踐中,基于新公共管理理論的績效評價系統(tǒng)需滿足這幾個假設(shè)條件：組織目標(biāo)明確；根據(jù)目標(biāo)設(shè)定績效評價方式；掌控事務(wù)發(fā)展進程，能預(yù)計各種可能后果。如果假設(shè)不滿足這些條件，則績效評價系統(tǒng)只會提供多余的無用信息，偏離目標(biāo)。結(jié)合新公共治理理論的多元主體協(xié)作，關(guān)注上述特定假設(shè)的OKR（ObjectivesandKeyResults，目標(biāo)和關(guān)鍵成果）也許是擺脫目前績效評價困境的解決之道。

三、OKR簡介

OKR最早可追溯至彼得·德魯克1954的著作《管理的實踐》，書中提出了目標(biāo)管理（ManagementbyOb-jective，MBO）[3]，其核心在于目標(biāo)驅(qū)動而非命令驅(qū)動，認(rèn)為由自我控制的管理比由別人統(tǒng)治的管理更有激勵效果[4]。1999年，英特爾公司的CEO安迪·格魯夫首先應(yīng)用okr。接著，OKR制度被引入谷歌并陸續(xù)推廣到Linkedin、Twitter和Zynga等國際知名企業(yè)。（一）OKR的定義。OKR是一套明確和跟蹤目標(biāo)及其完成情況的管理工具和方法,旨在保證職工緊密協(xié)作，助力單位發(fā)展，協(xié)調(diào)單位和職工目標(biāo)、跟蹤工作進展。（二）OKR的優(yōu)勢。OKR所具有的優(yōu)勢：一是規(guī)范思維，聚焦主要目標(biāo)；二是溝通精準(zhǔn)，每個人清楚關(guān)鍵點，相互認(rèn)可、鼓勵；三是組織透明，激發(fā)使命感和價值感；四是進展跟蹤，建立測量過程的指標(biāo)，基于目標(biāo)進展頻繁、持續(xù)、有效地溝通和反饋；五是敏捷響應(yīng)外部變化，調(diào)整目標(biāo)；六是挑戰(zhàn)性，激發(fā)職工潛能。

四、我國公共部門績效管理現(xiàn)狀及問題分析

我國公共部門績效管理在國際影響下取得了一定的進展，但仍然存在諸多問題和不足。（一）績效管理意識淡薄。公共部門的所有權(quán)缺位導(dǎo)致的剩余索取權(quán)缺位，使公共資源如何配置和使用失去了動力和追責(zé)機制，可衡量的約束就是預(yù)算執(zhí)行情況,如進度較差則默認(rèn)為是工作執(zhí)行不力或預(yù)算不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！按畋丬嚒爆F(xiàn)象普遍，失去了以績效為導(dǎo)向和目標(biāo)的動力與壓力，亟需引入新公共治理理念，將管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。（二）績效目標(biāo)與考評標(biāo)準(zhǔn)欠缺科學(xué)化。公共部門產(chǎn)出難以量化，運行成本不可比，績效目標(biāo)與考評標(biāo)準(zhǔn)欠缺科學(xué)化。公共部門服務(wù)對象廣泛、多樣，難以采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)度量化服務(wù)質(zhì)量。公共部門的非營利性，決定其為滿足社會公眾的需求不存在競爭性和排他性，因此，其產(chǎn)出質(zhì)量難以科學(xué)考評。（三）績效管理工具和方法存在漏洞，無效率問題突出。目前，我國政府預(yù)算績效管理主要通過設(shè)立績效指標(biāo)體系進行評價，政府預(yù)算績效指標(biāo)的申報，實際上就是在信息不對稱情況下財政部門要求部門和單位申報財政資金使用的產(chǎn)出、效應(yīng)或效果，公共產(chǎn)品無效率提供等問題不可避免。數(shù)據(jù)有限，質(zhì)量參差不齊，產(chǎn)生評價數(shù)據(jù)的居中趨勢也導(dǎo)致績效評價結(jié)果扭曲。一是目前可用的績效信息數(shù)量不足，績效評價普遍覆蓋了一般公共預(yù)算項目和省級政府，大規(guī)模的國有資本經(jīng)營預(yù)算等其他資金未被囊括，大量的地縣級政府也未開展績效評價；二是績效質(zhì)量不高，主要是由于部門績效評價多為自評，自主性大，客觀性無法保證；三是應(yīng)用績效信息進程緩慢，沒有完全實施預(yù)算分配與績效掛鉤機制，也未與行政問責(zé)結(jié)合，較難產(chǎn)生實際意義。（四）政府績效的社會建構(gòu)還不充分?，F(xiàn)有體制下，上級指示往往決定政府績效評價指標(biāo)的選擇，且在公民需求和政府供給發(fā)生矛盾時，因公民參與政府績效管理的意見時經(jīng)常被過濾，直接導(dǎo)致聽從上級指示，繼而影響公共價值的實現(xiàn)和政府績效的合指示。“只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”是自上而下績效考評的一大弊病。單位試圖以這種考核方式建構(gòu)職工對競爭文化的認(rèn)同，但職工其實具有對“夢想、自由、平等”價值觀的向往。在實踐中，對工作過程主客觀雙面的主體性缺失，職工無法形成內(nèi)生性文化的基礎(chǔ)，可能引發(fā)對單位直接管控的控訴和挑戰(zhàn)。（五）績效評價維度單一目前，政府和社會力量主要是通過合同來合作的，多次博弈后雙方才能建立信任與深度合作。為滿足公眾切身需求，許多地方績效管理辦法提出，績效管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公眾評價意見反饋機制。然而在實踐中，公眾處于既無法參與評價又無法了解考評結(jié)果的尷尬境地，政府績效與公眾滿意度的指標(biāo)數(shù)據(jù)也未呈現(xiàn)完全的正向關(guān)系，無法有效實現(xiàn)政府的回應(yīng)性。

五、公共部門績效管理模式創(chuàng)新路徑

我國績效管理處于逐步發(fā)展過程中，存在的一些問題制約了績效管理的實施。在更加注重效益優(yōu)先的時代背景下，本研究從以下幾方面探求績效管理的創(chuàng)新路徑。（一）引入多元主體參與的績效評價體系設(shè)計。1.多元體公共服務(wù)。公共價值的生成，可通過多元化公共服務(wù)提供主體、拓展公民參與空間、強調(diào)相互間對話和學(xué)習(xí)、建立信任關(guān)系等方式實現(xiàn)。公共資源的合理配置與使用、公共價值的生成與發(fā)揮、公務(wù)人員工作的激勵與改善，也需要公眾的廣泛回應(yīng)及有序參與政府績效評價。所以，新公共治理范式下多元主體的參與，有利于確?？冃гu價過程考慮并實現(xiàn)公共價值。2.引入第三方。利用第三方機構(gòu)獨立、客觀、專業(yè)的特點，將其引入?yún)⑴c績效評價，既可以可有力解決政府部門耗費資金開展績效評價人手不夠的窘境，還可以增強績效管理的透明度，順應(yīng)“參與式治理”的發(fā)展趨勢。同時，加強第三方機構(gòu)管理，明確其職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，建立第三方機構(gòu)庫。3.公眾參與。為提供價值最大化的公共服務(wù)，科學(xué)化決策必不可少，而構(gòu)建切實可行的民主制度，充分體現(xiàn)、尊重、滿足公眾需求有著重要的現(xiàn)實意義。提高公眾參與績效評價的深度和廣度，確保預(yù)算與需求的一致性。通過各種途徑促進政務(wù)信息公開，包括預(yù)算信息、參與決策的流程及結(jié)果，加強門戶網(wǎng)站建設(shè)，提供在線咨詢等，在不斷地修正中實現(xiàn)公眾利益最大化。（二）重視績效溝通的環(huán)節(jié)和步驟。重視績效溝通，就是將溝通意識、溝通過程、溝通渠道、溝通結(jié)果視為績效管理的重要環(huán)節(jié)和步驟。OKR的關(guān)鍵是不斷跟蹤調(diào)整改進工作，需要上下持續(xù)溝通協(xié)調(diào)。而目前公共部門的績效管理往往停滯于年初制定，年底考核，且負(fù)責(zé)人往往選擇那些對部門有利的評價指標(biāo)，忽視不利指標(biāo)，影響績效評價的客觀性?？赡艹鲇跍贤ǔ杀靖叩目紤]，中間沒有調(diào)整的渠道和環(huán)節(jié)，使得績效管理往往停留于表面，流于形式。公共部門績效管理應(yīng)當(dāng)強調(diào)溝通意識，使得不同機構(gòu)、不同崗位、不同人員都提前樹立信息溝通思維。與此同時，公共部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)合理的信息溝通機制，包括建立順暢的溝通渠道，明確信息互換與共享形式，對溝通結(jié)果的有效利用等。（三）繼續(xù)推進政府會計制度改革，解決信息不對稱問題。政府會計以反映政府績效、履行公共服務(wù)受托責(zé)任為目標(biāo)，創(chuàng)立了財務(wù)會計和預(yù)算會計并行的會計核算模式，全方位地反映政府會計主體的資金管理效率和經(jīng)濟運行情況，可以有效緩解財政部門和公共部門之間“信息不對稱”的問題。以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計，提高了預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。而利用決算分析報告和財務(wù)數(shù)據(jù)來分析和設(shè)立預(yù)算績效評價體系，可進行政府綜合財務(wù)績效、部門整體績效、項目績效的評價。要緩解信息不對稱造成的委托關(guān)系“逆向選擇”和“道德危機”問題，就應(yīng)建立完善的政府會計制度。（四）運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)創(chuàng)新公共部門績效評價方式。利用大數(shù)據(jù)拓展預(yù)算績效評價主體范圍，并分別賦予權(quán)重，豐富績效評價主體和內(nèi)容。盡可能地建立共享大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，解決“數(shù)據(jù)割據(jù)”和“信息孤島”問題，運用分類挖掘，對比同類或類似項目，改變以往由預(yù)算部門自評、財政部門和專家及第三方評價機構(gòu)重點評價的小范圍、抽查式績效評價，建立績效標(biāo)桿。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立數(shù)據(jù)中心，匯集各級政府及各類公共服務(wù)信息，包括各級財政部門的項目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、績效管理等信息，集中處理數(shù)據(jù)，共享公共信息，在全國范圍內(nèi)建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息庫，為財政預(yù)算績效評價提供更大范圍的數(shù)據(jù)支撐。（五）依據(jù)績效評價。實施行政問責(zé)自上而下的問責(zé)機制如果標(biāo)準(zhǔn)模糊、主觀性強，就可能存在隨意的人治色彩，甚至可能發(fā)展成為少數(shù)人專項責(zé)任豁免和對下屬生殺予奪的特權(quán)管理。建立基于績效評價的問責(zé)機制，推進行政問責(zé)與績效管理一體化進程，公共部門可結(jié)合績效目標(biāo)開展工作，追求最優(yōu)的績效結(jié)果而不僅僅是迎合上級的偏好，不但能從根源上有效地彌補自上而下問責(zé)機制標(biāo)準(zhǔn)不一的缺陷，也為公眾判斷政府部門工作成效提供了清晰易懂的依據(jù)，有利于我國自下而上問責(zé)機制的建立。

六、將OKR的工作方式引入公共部門績效管理中

在新公共治理范式下，將OKR工作方法應(yīng)用到公共部門績效管理中，對于破除目前的績效管理困境，具有一定的借鑒意義。（一）制定目標(biāo)。根據(jù)實際情況制定少而精的工作目標(biāo)，確保目標(biāo)既有挑戰(zhàn)性又切實可行、可衡量。選擇關(guān)鍵目標(biāo)，將重點工作任務(wù)分解到職工，職工結(jié)合自身業(yè)務(wù)需要和崗位職責(zé)，制定個人目標(biāo)，將組織、各部門下達(dá)的目標(biāo)和個人制定的目標(biāo)結(jié)合起來。所有目標(biāo)須由上下共同協(xié)商，一半以上目標(biāo)由職工提出，實時兌現(xiàn)自己的工作價值。（二）討論。評審關(guān)鍵目標(biāo)或立項單位要在內(nèi)部組織討論關(guān)鍵目標(biāo)，同時可組織多元主體深度參與，建立信息收集系統(tǒng)，充分利用信息公開平臺征求意見，使社會、組織和個人等利益相關(guān)者參與項目的必要性研究。比如，組建以高校教授、社會組織代表、資深媒體人為代表的專業(yè)評審組，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)評審項目，據(jù)此決定預(yù)期目標(biāo)和項目的先后順序，認(rèn)真討論分析關(guān)鍵目標(biāo)，砍掉與OKR無關(guān)的目標(biāo)，重視目標(biāo)質(zhì)量，分析確定的原因、目標(biāo)的緊迫性和必要性，剔除導(dǎo)向性不強的指標(biāo)，重視具有針對性和實效性的指標(biāo)。（三）關(guān)鍵成果落地與單位發(fā)展或項目完成。確定目標(biāo)后，應(yīng)對達(dá)成目標(biāo)需要完成的關(guān)鍵成果進行評價跟進和調(diào)整。夯實基礎(chǔ)工作，執(zhí)行“定期檢查，必要時調(diào)整”的思路，可引入競爭、目標(biāo)管理等企業(yè)管理方法，允許社會資源參與項目實施，并及時公開項目實施進度與質(zhì)量，接受非參與項目的其他多元主體的監(jiān)督。定期梳理“遇到的問題、產(chǎn)生問題的原因、需要的支持、下一步計劃”，在這樣的循環(huán)往復(fù)中提升工作水平。（四）嚴(yán)格考核評價對職工和項目進行績效評價時，應(yīng)根據(jù)崗位職能、工作內(nèi)容、實施效果等，按不同績效考核標(biāo)準(zhǔn)進行考核?？冃гu價的分?jǐn)?shù)并不是越高越好，以0~1為區(qū)間，最佳分?jǐn)?shù)位于0.6~0.7之間，達(dá)到1分，說明目標(biāo)易達(dá)到，需調(diào)高目標(biāo)；如果低于0.4分，則說明任務(wù)未完成，需改進方法，提高效率。將考核結(jié)果作為薪酬分配、干部考評、獎勵懲處的參考依據(jù)。（五）目標(biāo)實施達(dá)到的效果。單位領(lǐng)導(dǎo)對分管部門監(jiān)督實施，開展多元主體參與的檢查與反饋。對于檢查中需要加以改進的地方、發(fā)展遇到的難點和困難，要積極作為，明確改進方案，并公開征求意見。對改進的結(jié)果及時公開，接受相關(guān)多元主體的監(jiān)督與評判，以此著力提升項目履約、風(fēng)險管控能力、服務(wù)效能，激發(fā)單位活力和內(nèi)生動力，促進單位高質(zhì)量發(fā)展。

七、OKR落地過程中的注意事項

OKR考核體系中目標(biāo)的定性描述和激勵性質(zhì)更有利于激發(fā)職工的自我挑戰(zhàn)，而透明的目標(biāo)制定過程和敏捷的調(diào)整，既有利于工作組織的協(xié)作，也更適應(yīng)變動頻繁的環(huán)境。趙振等（2016）認(rèn)為，OKR以結(jié)果為導(dǎo)向的“協(xié)商機制”容易導(dǎo)致“群體思維”的現(xiàn)象發(fā)生。此外，追求“挑戰(zhàn)性目標(biāo)”會導(dǎo)致職工制定的目標(biāo)超出或低于自身能力范圍，從而使目標(biāo)評價失效甚至與單位真實意愿相背離。[5]Micheli等（2014）認(rèn)為，新的績效評價體系應(yīng)當(dāng)同時考慮社會和科學(xué)因素，在成本效益原則下，權(quán)衡質(zhì)量的可滿足和資源的有限性。[6]Spekle等（2014）提出，根據(jù)組織績效的合約化程度，可將公共部門的績效評價體系用于激勵或探索性目標(biāo)，合約化高者適用于激勵目標(biāo)，低者可采用探索性目標(biāo)。[7]未來公共部門績效管理的發(fā)展應(yīng)在原有基礎(chǔ)上，以開闊的視野，吸取其他理論精華，博采眾長，助力于公共部門發(fā)展，尤其是組織中人的發(fā)展。新公共治理范式下，公共價值實現(xiàn)的重要前提是政府、社會組織或者公民個人必須具備公共精神和參與意識，而這些品質(zhì)的培養(yǎng)，需要制度設(shè)計、文化變遷和體制改革的綜合作用。

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作者:侯佳良 聞童 單位:1.水利部預(yù)算執(zhí)行中心2.國灌溉排水發(fā)展中心