導(dǎo)語(yǔ)：環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題及其治理探析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在法律支撐不足、監(jiān)管制度不力以及監(jiān)管組織體系運(yùn)行不暢等方面。究其原因主要有立法不完善、多重因素制約、企業(yè)守法動(dòng)力不足、社會(huì)公眾參與不足等。文章結(jié)合域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分別從環(huán)境法律法規(guī)的完善、監(jiān)管組織體系的改革、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法能力的建設(shè)、企業(yè)守法積極性的提高以及公眾參與程度的加強(qiáng)等5個(gè)不同的角度提出我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管;環(huán)境法律體系;監(jiān)管失靈;監(jiān)管體系

黨的十八大以來(lái)，以為核心的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出了一系列新思路，為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明美麗中國(guó)指明了方向。黨的再次指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗新中國(guó)，并對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提出了新要求。當(dāng)前，由于我國(guó)環(huán)境監(jiān)管不利，導(dǎo)致眾多環(huán)境問(wèn)題。比如，2018年的“港泉碳九泄露”事件、2017年的“甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞”事件、2017年的“河北天津超大滲坑污染”事件、2011年的“蘋(píng)果公司中國(guó)代工廠污染環(huán)境”事件等，都暴露出我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系在實(shí)踐中的嚴(yán)重不足。因此，有必要針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行全方位的改善，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管體系，以適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的新需求。

一、環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題突出

1.現(xiàn)存環(huán)境法律體系支撐不足。新中國(guó)成立后，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)也日益加深，先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)森林法(試行)》等關(guān)于環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)法律。同時(shí)，隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，近期又頒布并實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)稅法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)核安全法》等一系列法律法規(guī)。但就目前我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系而言，未能給我國(guó)環(huán)境監(jiān)管提供足夠的法律支撐，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)許多“無(wú)法可依”的現(xiàn)象。2.現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管制度不力。我國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度主要包括法律中明確規(guī)定的9項(xiàng)基本制度，即“老三項(xiàng)”和“新五項(xiàng)”以及“污染物總量控制制度”。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管制度曾在我國(guó)環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮過(guò)重要作用，為環(huán)境監(jiān)管提供了具體可行的制度支持。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，新環(huán)境問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，一部分環(huán)境監(jiān)管制度設(shè)計(jì)存在的缺陷也暴露無(wú)遺，相當(dāng)一部分環(huán)境監(jiān)管制度已不能繼續(xù)為環(huán)境監(jiān)管提供有力的支持。3.現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管組織體系不暢。新中國(guó)成立以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管體制從無(wú)到有，逐步形成了統(tǒng)一監(jiān)管和部門(mén)分工管理相結(jié)合、中央和地方分級(jí)監(jiān)管的體制，這實(shí)際上是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體系容易產(chǎn)生“責(zé)任難劃分”“九龍治水”等問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管運(yùn)行不暢，從而影響環(huán)境監(jiān)管效果。2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。其中涉及環(huán)境保護(hù)部的改革決定，決議組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。新組建的生態(tài)環(huán)境部將原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國(guó)土資源部監(jiān)督防止地下水污染的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化和減排的職責(zé)，國(guó)家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理的職責(zé)，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)進(jìn)行了整合，主要負(fù)責(zé)制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，監(jiān)督管理污染防治核與輻射安全，組織開(kāi)展中央環(huán)境保護(hù)督察等工作。

二、問(wèn)題背后的原因剖析

1.環(huán)境立法不完善。首先，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)立法數(shù)目繁多、體系龐雜?！董h(huán)境保護(hù)法》與眾多資源和環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)立法在法律地位上是平行關(guān)系，這必然會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)在依據(jù)現(xiàn)有環(huán)境立法進(jìn)行資源環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)交叉重疊和相互矛盾的情況。而且我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)始終滿(mǎn)足不了現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)展的需求,我國(guó)尚未針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制定完善的法律法規(guī),使得我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律體系存在不同程度的立法空白。[1]其次，環(huán)境立法條文理論性較強(qiáng)，多原則性和抽象性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，造成現(xiàn)實(shí)中難以執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)境立法中的“軟法”現(xiàn)象突出，從而弱化了相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。最后，地方環(huán)境立法突出的問(wèn)題是缺乏地方特色，與本地實(shí)際聯(lián)系不夠密切。我國(guó)地域遼闊，不同地區(qū)存在的環(huán)境問(wèn)題相差較大，所面臨的環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)問(wèn)題也不盡相同。并且，在環(huán)境立法實(shí)踐中，地方缺乏立法積極性和主動(dòng)性，簡(jiǎn)單照搬照抄國(guó)家法律法規(guī)，忽略地方實(shí)際環(huán)境情況，缺乏地方特色。2.環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)受多重因素制約。一是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)軟弱。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》只賦予環(huán)保部門(mén)監(jiān)督管理、項(xiàng)目審批、排污收費(fèi)、行政處罰和現(xiàn)場(chǎng)檢查5種權(quán)力，并沒(méi)有給予其采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力。直到2014年出臺(tái)的新《環(huán)境保護(hù)法》，才在其第二十五條中規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。這使得環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)得到有效加強(qiáng)。二是環(huán)境監(jiān)管缺乏資源保障。目前，我國(guó)普遍存在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量少、素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法裝備不足等問(wèn)題。以上問(wèn)題在環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)中尤為突出，這些都嚴(yán)重影響著環(huán)境監(jiān)察任務(wù)的完成。3.企業(yè)守法動(dòng)力不足。目前，根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，我國(guó)對(duì)污染物排放超標(biāo)企業(yè)征收排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)低于治理污染的費(fèi)用，這導(dǎo)致了企業(yè)繳納排污費(fèi)比治理污染更經(jīng)濟(jì)。這種企業(yè)違法成本明顯低于守法成本的立法規(guī)定違背了價(jià)值規(guī)律，最終致使企業(yè)不計(jì)違法成本的追求利益。另外，對(duì)環(huán)境違法者追究責(zé)任時(shí)主要采取的是行政手段，即根據(jù)違法情節(jié)給予罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等進(jìn)行行政處罰，而對(duì)主要責(zé)任人員的民事責(zé)任和刑事責(zé)任追究不予重視。而且就其罰款金額來(lái)說(shuō)，對(duì)企業(yè)的威懾力也是不夠的。這種監(jiān)管的不完善最終導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)沒(méi)有足夠的守法動(dòng)力，企業(yè)污染事件頻發(fā)。4.社會(huì)公眾參與不足。公眾參與是環(huán)境監(jiān)管中的重要力量，具有不可替代的作用。所以，社會(huì)公眾的參與程度對(duì)我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生了極其重要的影響。但是，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管模式是以政府為主導(dǎo)的，多元共治的體制機(jī)制尚未形成，環(huán)保公益組織和社會(huì)公眾在環(huán)境監(jiān)管中參與度還很低。一方面，我國(guó)法律對(duì)環(huán)保組織及公眾參與環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利、方式、途徑等規(guī)定不明確，造成公眾無(wú)法及時(shí)有效地參與；另一方面，環(huán)境科普、宣傳教育不到位，公眾環(huán)保意識(shí)差，公益性的環(huán)境組織發(fā)育不全，在組織數(shù)量、規(guī)模及專(zhuān)業(yè)程度上與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。

三、完善我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系的對(duì)策建議

2015年10月29日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《建議》”）?！督ㄗh》在環(huán)境監(jiān)管體制方面提出多項(xiàng)改革措施，包括“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、開(kāi)展環(huán)保督察巡視、建立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核機(jī)制。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。建立企業(yè)環(huán)境信用記錄和違法排污黑名單制度，強(qiáng)化企業(yè)污染物排放自行監(jiān)測(cè)和環(huán)境信息公開(kāi)。暢通公眾參與渠道，完善環(huán)境公益訴訟制度等等。落實(shí)好各項(xiàng)監(jiān)管改革措施有利于建設(shè)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系。本文將結(jié)合我國(guó)環(huán)境監(jiān)管改革的需要，借鑒國(guó)外環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議。1.形成比較完備的環(huán)境法律體系。各國(guó)立法都講究“精簡(jiǎn)而管用”，比如，美國(guó)與環(huán)境監(jiān)管密切相關(guān)的法律主要有《國(guó)家環(huán)境政策法》《資源保護(hù)與回收法》《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》等。其中，《國(guó)家環(huán)境政策法》是調(diào)整國(guó)家環(huán)境基本政策的法律，并對(duì)政府各相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格界定。[2]為解決我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法太過(guò)冗雜的問(wèn)題，必須完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系。首先，必須解決的問(wèn)題是在立法中進(jìn)一步提升和明確《環(huán)境保護(hù)法》的地位。由于《環(huán)境保護(hù)法》是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的，其作為基本法的效力沒(méi)有在全國(guó)人大的立法中表現(xiàn)出來(lái)，這樣就會(huì)容易產(chǎn)生環(huán)境法律適用沖突、環(huán)境法律效力位階混亂等問(wèn)題,不利于環(huán)境保護(hù)基本法的有效實(shí)施以及其對(duì)環(huán)境保護(hù)單行法的指導(dǎo)作用。其次，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)行梳理也尤為重要。廢除已經(jīng)過(guò)時(shí)的規(guī)定，刪減重復(fù)的規(guī)定，對(duì)規(guī)定不清的事項(xiàng)進(jìn)一步明確，理清相互之間的關(guān)系，為環(huán)境監(jiān)管提供立法支持，從源頭嚴(yán)防環(huán)境違法行為。除此之外，還要加強(qiáng)配套制度尤其是保障性制度的建立，以提高環(huán)境法律法規(guī)的可操作性。而對(duì)于地方環(huán)境立法來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵的是要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，突出地方特色。2.改革環(huán)境監(jiān)管組織體系。在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制下，地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)都受到上級(jí)環(huán)保部門(mén)和同級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。世界上多數(shù)國(guó)家的環(huán)保機(jī)構(gòu)都依法享有獨(dú)立履行職責(zé)的權(quán)力。例如，在美國(guó)，州環(huán)保機(jī)構(gòu)就依法擁有現(xiàn)場(chǎng)檢查、監(jiān)測(cè)、抽樣、取證、索取文件資料和對(duì)違法行為處以罰款的權(quán)力，并不受行政部門(mén)的干預(yù)。因此，應(yīng)該削弱地方政府與地方環(huán)保部門(mén)之間的聯(lián)系，推進(jìn)落實(shí)環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)的垂直管理制度，以減少地方政府對(duì)環(huán)境事務(wù)的干預(yù)。目前，環(huán)保部（現(xiàn)改為生態(tài)環(huán)境部）已開(kāi)始對(duì)垂直管理體制進(jìn)行試點(diǎn)，建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環(huán)保督察中心。其主要職責(zé)概括起來(lái)就是“督察、協(xié)調(diào)、服務(wù)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛；受理跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境案件的投訴；等等。地方也在積極探索環(huán)境監(jiān)管垂直管理，比如，陜西省在全省范圍內(nèi)推行市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理。盡管短期內(nèi)在全國(guó)全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)垂直管理還很困難，但依然需要通過(guò)不斷地改革推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管垂直管理制度建設(shè)。3.加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)。建立一個(gè)權(quán)威大、效率高、執(zhí)法能力強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)是環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的首要問(wèn)題?；诃h(huán)境治理整體性的特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)門(mén)的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)部門(mén)之間、地區(qū)之間有關(guān)環(huán)境監(jiān)管方面的事務(wù)，從而提高環(huán)境監(jiān)管效率，促進(jìn)區(qū)域間環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作。同時(shí)，還應(yīng)配套設(shè)立區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的另一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。在發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境立法工作明顯減少，而是把重點(diǎn)放在了提高環(huán)境執(zhí)法方面。例如，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局現(xiàn)有雇員18000人，各州與地方政府設(shè)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，其中僅加利福尼亞環(huán)境保護(hù)局就有雇員4300多人。[2]相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管除技術(shù)和裝備貧乏外，執(zhí)法人員數(shù)量和素質(zhì)也明顯不足。所以，增加監(jiān)管人員數(shù)量、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是提高環(huán)境監(jiān)管能力的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管體系的重要組成部分。4.提高違法成本，調(diào)動(dòng)企業(yè)守法積極性。對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管可以從兩方面入手：一是督促企業(yè)內(nèi)部建立環(huán)境監(jiān)督制度?？梢越梃b日本經(jīng)驗(yàn)，在企業(yè)內(nèi)部建立環(huán)境監(jiān)督制度，聘用專(zhuān)業(yè)的環(huán)保監(jiān)督員，對(duì)企業(yè)環(huán)保守法情況進(jìn)行監(jiān)督并定期公布。二是提高企業(yè)違法成本。可以借鑒歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采取“污染者負(fù)擔(dān)原則”①，對(duì)造成環(huán)境污染并危害到公眾的企業(yè)，不僅要求其治理污染，而且要求其對(duì)污染所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。5.建立健全環(huán)境參與制度，提高公眾參與環(huán)境治理積極性。一是要貫徹落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條的相關(guān)規(guī)定，使公眾參與和進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督有法可依。二是公開(kāi)政府與企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)保部門(mén)主動(dòng)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政處罰等與環(huán)境相關(guān)的信息，企業(yè)加強(qiáng)文化建設(shè)，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，把政府和企業(yè)放在陽(yáng)光下。三是暢通公眾環(huán)境參與渠道。例如，政府積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)整合與優(yōu)化政府、企業(yè)和社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的渠道,通過(guò)完善的溝通機(jī)制和協(xié)同合作平臺(tái),增強(qiáng)各參與治理主體的協(xié)同意愿。[3]四是發(fā)展符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益組織。

總之，在生態(tài)文明體制改革的大背景下，應(yīng)該從政府、企業(yè)及社會(huì)公眾三個(gè)層面入手，以系統(tǒng)思維完善我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管制度。著力完善監(jiān)管法律體系、健全監(jiān)管組織體系、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、督促企業(yè)守法、提高公眾參與度，統(tǒng)籌促進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，為我國(guó)的環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建良好基礎(chǔ)。

作者:李國(guó)冉 單位:中共中央黨?！磭?guó)家行政學(xué)院〉研究生院