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一、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論溯源

風(fēng)險研究最早運用于項目工程管理領(lǐng)域，在其發(fā)展過程中主要應(yīng)用于管理學(xué)、金融學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的研究中。

(一)風(fēng)險管理理論

風(fēng)險管理理論始于20世紀(jì)30年代，至20世紀(jì)60年代中期逐步發(fā)展成為一門學(xué)科?！?963年梅爾和赫奇斯的《企業(yè)的風(fēng)險管理》、1964年威廉姆斯和漢斯的《風(fēng)險管理與保險》出版，標(biāo)志著風(fēng)險管理理論正式登上了歷史的舞臺?！保?］風(fēng)險管理理論經(jīng)歷了從傳統(tǒng)風(fēng)險管理理論到金融風(fēng)險管理理論再到全面風(fēng)險管理理論的不同時期。傳統(tǒng)風(fēng)險管理理論主要對風(fēng)險管理的對象進行界定和區(qū)分，將純粹意義上的風(fēng)險作為研究對象，也就是將不利風(fēng)險納入企業(yè)風(fēng)險管理的重要范疇。企業(yè)風(fēng)險管理的主要任務(wù)是減少不利風(fēng)險的發(fā)生，降低不利風(fēng)險對企業(yè)的可能損害。管理的基本手段是采用保險的方式轉(zhuǎn)移和減少風(fēng)險所帶來的損失。20世紀(jì)60年代末至70年代初，一些學(xué)者對市政管理中的風(fēng)險問題進行研究。托德(Todd，1969)和沃恩(Vaughan，1971)通過對美國九個州市政管理現(xiàn)狀的調(diào)查研究，提出市政官員應(yīng)加強市政風(fēng)險管理的主張。風(fēng)險管理理論逐步與管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科融合與發(fā)展，風(fēng)險管理研究對象逐步拓展，不再局限于傳統(tǒng)風(fēng)險管理理論對純粹風(fēng)險的管控，金融風(fēng)險管理興起。金融風(fēng)險管理不僅是為了克服純粹風(fēng)險，更不是僅僅利用保險的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，而是注重保險的收益功能。金融風(fēng)險管理標(biāo)志著風(fēng)險管理理論向縱深度發(fā)展。20世紀(jì)80年代，接踵而至的金融危機推動了風(fēng)險管理理論的蓬勃發(fā)展，迫使金融界進一步思考風(fēng)險管理問題，全面風(fēng)險管理時代來臨。全面風(fēng)險管理主張從系統(tǒng)的角度對所有風(fēng)險集合整體上加以管理和控制。全面風(fēng)險管理理論已經(jīng)成為企業(yè)決策和金融業(yè)決策的重要指導(dǎo)，作為一種系統(tǒng)和科學(xué)的管理模式被廣泛應(yīng)用。

(二)風(fēng)險社會研究的興起與發(fā)展

20世紀(jì)以來，特別是20世紀(jì)后半期，人類社會在經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域取得非凡成就，但也潛藏著各種危機，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，經(jīng)濟危機和金融風(fēng)險頻繁發(fā)生，社會貧富分化現(xiàn)象日趨嚴(yán)峻;與此同時，化學(xué)污染、核威脅、各種電磁輻射、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品危害等現(xiàn)代性的負(fù)效應(yīng)正威脅人類，使社會面臨嚴(yán)重風(fēng)險。出于對工業(yè)社會和現(xiàn)代性的反思，1986年德國學(xué)者烏爾里希•貝克(UlrichBeck)在其德文版著作《風(fēng)險社會》中，首次提出“風(fēng)險社會”的概念。但是在當(dāng)時風(fēng)險社會理論并未引起過多關(guān)注，直至1992年其英文版著作《風(fēng)險社會》出版，風(fēng)險社會理念才備受矚目。伴隨著對風(fēng)險社會形成原因的不斷追問，貝克進一步指出工業(yè)社會所面臨的風(fēng)險與以往社會所面臨的風(fēng)險存在區(qū)別，如果將人類社會早期所發(fā)生的自然災(zāi)害、社會危機歸結(jié)為自然規(guī)律所導(dǎo)致的，那么工業(yè)社會發(fā)生的危機則與人類社會的重大決策緊密相關(guān)。貝克認(rèn)為:“工業(yè)化以前人類社會所遭遇的各種自然災(zāi)害與工業(yè)化以后人類社會所面臨的各種風(fēng)險大不一樣。”［2］安東尼•吉登斯則從人類社會歷史發(fā)展的角度，對社會發(fā)展的現(xiàn)代性、社會發(fā)展的全球化趨勢與社會風(fēng)險關(guān)系進行探討，提出全球風(fēng)險社會理論。吉登斯認(rèn)為，人類社會面臨的風(fēng)險，如果是來自自然界的外在風(fēng)險，那么是自然風(fēng)險;如果是由人類社會內(nèi)部對自然的改造和控制等“人力制造出來的風(fēng)險”，那么是“人造風(fēng)險”。人造風(fēng)險與人類工業(yè)化發(fā)展、對社會現(xiàn)代性的追求相伴生。吉登斯對風(fēng)險社會的研究系統(tǒng)而深入，對由現(xiàn)代性引發(fā)的社會風(fēng)險類型進行了闡釋，認(rèn)為現(xiàn)代性蘊含著經(jīng)濟增長、生態(tài)環(huán)境破壞、極權(quán)主義、軍事沖突、核危機等社會風(fēng)險。從風(fēng)險管理理論和風(fēng)險社會研究可以看出，風(fēng)險并不必然伴隨科技發(fā)展和社會進步而消失或減少;相反，可能由于人類的某種選擇和決策的失誤而被強化。因此，從全球的視野來分析社會風(fēng)險，反思人類社會的管理與決策，加強決策與管理的科學(xué)性，有助于探尋社會風(fēng)險的化解方法。

二、歐美重大事件風(fēng)險管理的實踐經(jīng)驗

近年來，歐美發(fā)達國家的社會發(fā)展水平逐步提高，社會發(fā)展能力被彰顯出來。與此同時，社會面臨的風(fēng)險與不確定因素也越來越多，風(fēng)險轉(zhuǎn)化成危害，嚴(yán)重威脅著社會穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。為此，歐美等發(fā)達國家和地區(qū)積極強化風(fēng)險社會管理手段與方法。其依靠重大事件的科學(xué)決策有效化解風(fēng)險、促進社會穩(wěn)定的經(jīng)驗，值得中國借鑒。

(一)美國環(huán)境風(fēng)險管理制度

美國一直以來重視環(huán)境保護，20世紀(jì)80年代以來，更是將環(huán)境管理問題上升到與國家安全、國家利益、社會穩(wěn)定同等重要的高度。美國政府十分重視環(huán)境管理，對于環(huán)境管理中存在的風(fēng)險進行有效控制。美國對于環(huán)境管理及風(fēng)險防控的基本做法主要體現(xiàn)在:一是高度重視環(huán)境保護問題，將其確定為與國家安全、國家利益緊密相關(guān)的重大事件。1977年，美國學(xué)者萊斯特•布朗(LesterBrown)在其研究報告《重新定義國家的安全》中，首次提出將環(huán)境問題與國家安全問題緊密相連。布朗的觀點引起廣泛關(guān)注，關(guān)于環(huán)境安全的研究逐步增多。1987年里根政府的《國家安全報告》明確指出，自然資源的損耗與污染成為國家繁榮和國家安全的潛在威脅與風(fēng)險，環(huán)境安全、環(huán)境管理被列入涉及國家安全、國家利益的重要領(lǐng)域，成為政府決策管理的重要范疇。二是進行深入系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險評價科學(xué)研究，為環(huán)境決策提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)路線。美國是較早開展環(huán)境風(fēng)險評價研究的國家，20世紀(jì)70年代至80年代初，環(huán)境風(fēng)險評價開始萌芽，但關(guān)于風(fēng)險評價的內(nèi)涵尚不清晰。20世紀(jì)80年代以來，風(fēng)險評價的框架基本形成。美國國家科學(xué)院提出環(huán)境風(fēng)險評價包含危害鑒別、劑量—效應(yīng)關(guān)系評價、暴露評價和風(fēng)險表征四個階段［3］。20世紀(jì)80年代后期，環(huán)境風(fēng)險評價運用于決策的相關(guān)研究逐步增加，特別是比較風(fēng)險評價理論的提出與發(fā)展，大大推動了美國環(huán)境決策發(fā)展。艾扎斯(Ijjasz)和特雷耶(Tlayie)認(rèn)為，“在宏觀上，比較風(fēng)險評價是在掌握大量正確數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對決策中的風(fēng)險進行排序比較，并以風(fēng)險的大小作為決策方案的選擇依據(jù)，從而形成一個包含有科學(xué)家、決策者與利益相關(guān)者的開放、公平的相互交流的環(huán)境?！保?］三是建立生態(tài)風(fēng)險評價的政策依據(jù)，為風(fēng)險評價提供行動指南。“1998年美國國家環(huán)保局正式頒布了《生態(tài)風(fēng)險評價指南》，提出生態(tài)評價三步法:問題形成、分析和風(fēng)險表征，同時要求在正式的科學(xué)評價之前，首先制定一個總體規(guī)劃，以明確評價目的?！保?］這也是世界上最早的生態(tài)風(fēng)險評價方面的指導(dǎo)文件。美國國家環(huán)境保護局將比較風(fēng)險評價應(yīng)用于環(huán)境決策，確定了將當(dāng)前環(huán)境決策未解決的問題具體化、在對數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上提出新的決策方案、決策者依據(jù)環(huán)境因素與潛在風(fēng)險等因素對方案進行評估、方案選擇決策確定、校驗決策等基本環(huán)節(jié)。四是建立完備的風(fēng)險管理與環(huán)境應(yīng)急機制。對于環(huán)境存在的風(fēng)險及可能發(fā)生的突發(fā)事件，美國建立比較完善的環(huán)境風(fēng)險管理與應(yīng)急機制。環(huán)境風(fēng)險管理與應(yīng)急機制主要包括環(huán)境風(fēng)險的宣傳與教育機制、風(fēng)險預(yù)測預(yù)警機制、風(fēng)險管理機制，針對潛在的環(huán)境風(fēng)險進行識別、宣傳與防范，為降低風(fēng)險和科學(xué)決策提供保障。

(二)歐盟食品風(fēng)險評估制度

自20世紀(jì)60年代開始，為確保食品安全，促進食品在成員國自由流通，歐盟就制定了食品安全政策。目前歐盟已建立相對完備的食品安全風(fēng)險評估制度體系，能夠有效防控食品安全危機。一是構(gòu)建食品安全風(fēng)險評估的法律框架，為風(fēng)險評估工作提供法律依據(jù)。歐盟委員會分別于1997年和2000年《食品安全綠皮書》、《食品安全白皮書》，明確了食品安全管理的總體思路，特別是提出了食品安全風(fēng)險評估的重要性，提出成立歐盟食品安監(jiān)局作為食品安全風(fēng)險評估的實施機構(gòu)，初步奠定了開展食品安全風(fēng)險評估的制度基礎(chǔ)。2002年頒布了EC178/2002條例，明確提出食品安全法應(yīng)建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，明確提出成立食品安全局(EFSA)進行食品安全風(fēng)險評估的相關(guān)工作。二是建立食品安全的快速預(yù)警系統(tǒng)。歐盟在食品安全法的框架下，建立了食品與飲料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)［6］。根據(jù)危急程度不同，預(yù)警系統(tǒng)分為預(yù)警通報和信息通報兩大類。當(dāng)食品安全出現(xiàn)問題，可能危及人類健康時，成員國可以借助預(yù)警系統(tǒng)互通消息，從而減少風(fēng)險。三是成立專門的食品安全風(fēng)險評估組織機構(gòu)，以保證評估工作的科學(xué)性與獨立性。歐盟食品安全局作為食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險交流的專門機構(gòu)，開展相對獨立、科學(xué)、公開、透明的風(fēng)險評估工作。食品安全局組織機構(gòu)完備，下設(shè)管理委員會、執(zhí)行主任和成員、咨詢論壇、科學(xué)委員會和科學(xué)小組［7］。管理委員會主要負(fù)責(zé)下年度工作計劃和上年度工作總結(jié)報告等職責(zé)。執(zhí)行主任公開招聘產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)日常管理工作。咨詢論壇協(xié)助執(zhí)行主任開展工作，負(fù)責(zé)與各成員國主管機構(gòu)合作，加強信息交流，充分了解和把握潛在的風(fēng)險?？茖W(xué)委員會和科學(xué)小組負(fù)責(zé)為決策提供科學(xué)建議。科學(xué)小組由食品安全領(lǐng)域?qū)＜医M成，可以組織聽證會，加強與公眾交流，搜集公眾意見。科學(xué)委員會則由各小組的主席以及來自科學(xué)小組以外的六名專家組成，開展全面協(xié)調(diào)工作，確?？茖W(xué)建議的準(zhǔn)確性與一致性。歐盟食品安全局自動發(fā)起或者是應(yīng)歐盟委員會或其成員國的科學(xué)建議請求，必須在規(guī)定期限內(nèi)為歐盟成員國和歐盟委員會提供科學(xué)技術(shù)支持，盡可能地搜集決策相關(guān)信息，在對其進行風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，將評估結(jié)果、風(fēng)險信息等因素一并提供給歐盟委員會及其成員國。

(三)英國國家安全風(fēng)險評估與城市風(fēng)險評估體系

英國建立了相對完善的國家安全風(fēng)險評估和城市安全風(fēng)險評估機制，能夠?qū)覍用婧统鞘兄锌赡馨l(fā)生的危害國家和社會安全的風(fēng)險進行有效的防范與控制。英國建立了完備的國家安全風(fēng)險評估與預(yù)測機制，建構(gòu)了《國家安全風(fēng)險評估》、《國家安全任務(wù)與指導(dǎo)方針》等風(fēng)險評估與風(fēng)險應(yīng)對的防范政策體系。國家安全委員會在廣泛了解和分析潛在的國家安全風(fēng)險的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)的可能性及其影響，促進和協(xié)助政府聯(lián)合其他部門共同面對和化解風(fēng)險。以英國倫敦為例，其“一案三制”意義上的城市風(fēng)險管理機制十分完備，堪稱城市風(fēng)險管理的典范，可以為區(qū)域內(nèi)重大事件決策的風(fēng)險防范提供參考。通常情況下，風(fēng)險管理分為風(fēng)險評估與防范、風(fēng)險控制、風(fēng)險處置與恢復(fù)等環(huán)節(jié)。在倫敦的城市風(fēng)險管理中，風(fēng)險評估程序非常完善。倫敦城市風(fēng)險評估的基本經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是依法確立風(fēng)險評估主體。英國2005年4月正式實施的《國內(nèi)應(yīng)急法》明確規(guī)定各級政府是風(fēng)險評估的責(zé)任主體，在風(fēng)險評估與應(yīng)急規(guī)劃中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任。二是建立風(fēng)險評估的協(xié)調(diào)機構(gòu)。美國“9•11”恐怖襲擊事件發(fā)生以后，倫敦出于對危機事件有效防范的考量，著手建立跨區(qū)域、跨部門的風(fēng)險評估協(xié)調(diào)機構(gòu)。倫敦區(qū)域應(yīng)急論壇下設(shè)倫敦應(yīng)急團隊，每個論壇的主要職責(zé)是對區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險進行識別與評估，使倫敦能有效應(yīng)對危機事件。三是完善風(fēng)險評估的基本流程系統(tǒng)。倫敦的城市風(fēng)險評估工作流程主要分為“選擇風(fēng)險事項、挑選評估者、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價、風(fēng)險應(yīng)對、監(jiān)控與審查等六大步驟”［8］。選擇風(fēng)險事項階段，主要由風(fēng)險評估工作組和各應(yīng)急論壇的組成部門協(xié)同合作，確定風(fēng)險事項，識別重要的利益相關(guān)者，結(jié)合區(qū)域環(huán)境因素確定風(fēng)險評估的原則與標(biāo)準(zhǔn)。挑選評估者階段，主要是確定風(fēng)險評估者及地方應(yīng)急論壇相關(guān)人員在工作中的分工與職責(zé)，確定主任評審員的人選，為后續(xù)工作奠定組織基礎(chǔ)。風(fēng)險評價階段，主要由主任評審員負(fù)責(zé)，對未來五年內(nèi)可能發(fā)生的風(fēng)險進行分析與建議。風(fēng)險分析階段，主要是由主任評審員對風(fēng)險進行預(yù)測、分析，并提出相對詳盡的風(fēng)險分析報告。風(fēng)險應(yīng)對、監(jiān)督與評審已經(jīng)成為制度化、穩(wěn)定化的工作，地方應(yīng)急論壇每四年就要對所有風(fēng)險提出正式的評審報告。

三、國外經(jīng)驗對我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的啟示

國外關(guān)于風(fēng)險研究的理論與重大事件風(fēng)險管理的實踐都取得了長足進展，而我國重大事件社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作尚處于起步階段，還存在諸多需要完善之處。汲取歐美發(fā)達國家重大事件風(fēng)險管理的有益經(jīng)驗，建立健全我國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。

(一)加強重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論研究

中國重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作已經(jīng)進入實踐階段，實踐中形成了四川“遂寧模式”和江蘇的“淮安模式”，但是中國關(guān)于重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論研究還十分匱乏。分析美國環(huán)境風(fēng)險管理的成功經(jīng)驗，美國國家科學(xué)院等環(huán)境保護的科研機構(gòu)及專家學(xué)者關(guān)于環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)理論研究為政府決策提供了有效的理論依據(jù)和方法指引，對保障決策科學(xué)性和化解決策風(fēng)險起到重要作用。中國學(xué)者關(guān)于風(fēng)險社會理論的研究集中于風(fēng)險社會意識形成和風(fēng)險社會危害等研究領(lǐng)域。這些研究雖然奠定了重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的理論基礎(chǔ)，能夠為風(fēng)險評估提供理論支撐，但是結(jié)合中國社會轉(zhuǎn)型期社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析不夠深入，對于重大決策可能引起的風(fēng)險認(rèn)識還不夠清晰。中國對于重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估價值的探討較多，但是對于如何推進實踐的可操作性研究明顯不足。風(fēng)險評估作為一種技術(shù)已經(jīng)在國內(nèi)外政治社會生活中廣泛應(yīng)用，在國家、部門，特別是企業(yè)管理中廣泛應(yīng)用，但是目前中國在重大決策中應(yīng)用較少，學(xué)者提供了風(fēng)險評估的框架體系，但是缺少細(xì)節(jié)設(shè)計，還有待于對重大決策風(fēng)險評估的技術(shù)方法和實踐機制等領(lǐng)域進行深入系統(tǒng)的理論研究。

(二)增強重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估意識

目前，從中國相關(guān)政府部門到社會公眾，整體上風(fēng)險意識淡薄，對于風(fēng)險管理認(rèn)識不深入、不夠重視，特別是對于重大事件決策與社會穩(wěn)定風(fēng)險之間的相關(guān)性認(rèn)識不清，缺乏管控風(fēng)險的意識。因此，強化對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的意識，為各級政府決策提供軟環(huán)境。發(fā)達國家的風(fēng)險意識十分強烈，美國20世紀(jì)80年代就將環(huán)境保護問題上升到與國家安全、國家利益息息相關(guān)的重大事件進行管理，對重大事件風(fēng)險評估與決策十分重視。英國對于國家未來可能發(fā)生的重大風(fēng)險進行識別與防控，也是緣于其高度的風(fēng)險意識。

(三)完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律制度

歐盟在食品安全管理中，有關(guān)食品風(fēng)險評估的法律制度提前建立起來，為食品風(fēng)險評估提供法律保障。英國國家安全以及城市風(fēng)險管理的相關(guān)法律制度較早地完備起來，為風(fēng)險評估工作奠定了制度基礎(chǔ)，使風(fēng)險評估可以按照法律和制度要求系統(tǒng)化、經(jīng)?；?、穩(wěn)定化地開展。中國對于重大決策風(fēng)險評估的法律依據(jù)尚不充分，所以需要建立健全重大決策風(fēng)險評估的相關(guān)法律政策，為開展重大決策風(fēng)險評估提供政策依據(jù)，保障風(fēng)險評估工作有序進行。

(四)建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的管理機制

首先，建立健全專門化、獨立化的風(fēng)險評估管理機構(gòu)，保障重大事件風(fēng)險評估工作的有效開展。歐盟為了實現(xiàn)對食品安全的有效維護，減少食品領(lǐng)域風(fēng)險的發(fā)生，成立了專門的食品安全局。歐盟食品安全局作為開展食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險交流的專門機構(gòu)，開展獨立、科學(xué)、公開、透明的風(fēng)險評估工作。英國為了減少風(fēng)險事件的發(fā)生，建立了應(yīng)急論壇、應(yīng)急團隊，每個論壇的主要職責(zé)就是對區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險進行識別與評估;建立跨區(qū)域、跨部門的風(fēng)險評估協(xié)調(diào)機構(gòu)，使英國能夠更有效地應(yīng)對危機事件。其次，建立健全重大事件風(fēng)險評估的參與機制，發(fā)揮社會公眾在風(fēng)險識別、風(fēng)險防控中的積極作用。重大決策議程需要重視促進社會公眾、利益相關(guān)者的充分參與，廣泛搜集社會公眾的意見和要求，合理賦予公眾在重大決策議程建立過程中的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。政府在充分了解社會需求的基礎(chǔ)上進行決策，有助于決策更加科學(xué)與民主，減少社會風(fēng)險的發(fā)生。再次，創(chuàng)新社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，增加其他評估主體的作用。政府要充分發(fā)揮專家、學(xué)者、專門化的非官方風(fēng)險評估機構(gòu)的作用，客觀公正地對社會利益需求和利益傾向進行了解，充分理解社會利益與重大決策利益之間的相互關(guān)系，給風(fēng)險識別與風(fēng)險分析提供理論借鑒;同時成立相關(guān)的風(fēng)險評估委員會與咨詢部門，培育和生成具有獨立意義的風(fēng)險評估專家團隊，為重大決策風(fēng)險分析提供科學(xué)支持，保證重大決策的科學(xué)性。

作者：洪富艷工作單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院