導(dǎo)語：地區(qū)管理體制改革形勢(shì)及建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

回顧高新區(qū)30年的發(fā)展，一條重要的經(jīng)驗(yàn)就是始終堅(jiān)持深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新。高新區(qū)本身就是改革開放和科技體制改革的產(chǎn)物，是改革開放的試驗(yàn)田。高新區(qū)要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，就要把理順體制、創(chuàng)新機(jī)制作為保障。當(dāng)前，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速推進(jìn)，國際間圍繞創(chuàng)新能力的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，高新區(qū)要把握時(shí)代特征，以發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造新供給為核心，不斷根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，探索有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制和機(jī)制。

一、我國高新區(qū)管理體制面臨的形勢(shì)

（一）需求：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略深入實(shí)施，破除體制機(jī)制障礙已經(jīng)成為當(dāng)前高新區(qū)發(fā)展最緊迫的需求黨的十八大以來，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成為國家的優(yōu)先戰(zhàn)略，我國科技創(chuàng)新也發(fā)生了深刻變革，進(jìn)入從應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新向基礎(chǔ)技術(shù)、核心技術(shù)、前沿技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從跟隨模仿式創(chuàng)新向源頭創(chuàng)新、引領(lǐng)式創(chuàng)新躍升的新階段，特別是以北京中關(guān)村、深圳、上海張江等國家高新區(qū)為代表的高新區(qū)群體，更是在很多科技創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)入了“領(lǐng)跑區(qū)”“無人區(qū)”，成為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體。以廣東為例，全省10家省實(shí)驗(yàn)室均有在高新區(qū)布局，深圳國家基因庫、東莞散裂中子源、大亞灣中微子實(shí)驗(yàn)室等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集中布局高新區(qū)，全省250余家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有近一半落戶在高新區(qū)內(nèi)。但隨著我國科技實(shí)力的增強(qiáng)，個(gè)別發(fā)達(dá)國家與我國的貿(mào)易摩擦和對(duì)我國的科技圍堵不斷加劇，出現(xiàn)了“中興事件”“華為事件”等一系列“卡脖子”事件，高新區(qū)首當(dāng)其沖。指出：“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，最根本的是要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，最緊迫的是要破除體制機(jī)制障礙”。在創(chuàng)新發(fā)展的新時(shí)代，日漸增強(qiáng)的科技自立自強(qiáng)的需求，進(jìn)入“領(lǐng)跑區(qū)”“無人區(qū)”對(duì)治理模式轉(zhuǎn)變的需求，以及實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體的定位，都迫切需要高新區(qū)加快管理體制機(jī)制改革，首要的是高新區(qū)要適應(yīng)扮演啟動(dòng)者和謀劃者的角色，盡快從“跟隨戰(zhàn)略”向“引領(lǐng)戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變，從“引進(jìn)模仿”向“自主原創(chuàng)”轉(zhuǎn)變，管理體制機(jī)制隨之轉(zhuǎn)變。

（二）要求：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)向升級(jí)版邁進(jìn)，要求高新區(qū)管理要提升供給體系的水平與效率在20世紀(jì)90年代，我國絕大多數(shù)高新區(qū)走的是招商引資和低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)并沒有強(qiáng)烈的內(nèi)在需求。目前，全球已經(jīng)進(jìn)入以信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期。新一代信息技術(shù)與各行各業(yè)深度融合，正在形成新的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、商業(yè)模式和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。用我們的話語體系描述就是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)”。其特征就是創(chuàng)新周期不斷縮短，創(chuàng)新頻率大大加快，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)從“爆炸”向升級(jí)版邁進(jìn)，開放式創(chuàng)新、平臺(tái)創(chuàng)新、跨界創(chuàng)新成為新的創(chuàng)新方式，催生出一大批以BAT（百度、阿里、騰訊）、TMD（頭條、美團(tuán)、滴滴）為代表的新經(jīng)濟(jì)企業(yè)。從招商引資階段到新經(jīng)濟(jì)階段，給高新區(qū)發(fā)展帶來的最大變化，是不確定性的增加、變革變化的加快以及治理對(duì)象的變化。高新區(qū)管理體制機(jī)制改革也必然要適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期帶來的變化。一是不確定性的增加，要求要擴(kuò)大試錯(cuò)和容錯(cuò)的制度空間。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功率是不高的，要克服目標(biāo)導(dǎo)向的短視行為，不能要求所有投入都要有產(chǎn)出，要強(qiáng)化過程導(dǎo)向，要強(qiáng)調(diào)保持在正確的賽道內(nèi)，要建立健全激勵(lì)創(chuàng)新、允許失誤、盡職免責(zé)的容錯(cuò)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”。二是變革變化的加快，要求要著眼未來。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的節(jié)奏與傳統(tǒng)的工業(yè)大生產(chǎn)相比，變化快的程度是量級(jí)的，管理體制機(jī)制改革不能僅盯著眼前問題，要克服制度慣性，要敢于面向未來10～20年作制度設(shè)計(jì)，增加戰(zhàn)略前瞻性。三是治理對(duì)象的變化，要求要提高響應(yīng)靈敏度。當(dāng)前新經(jīng)濟(jì)下，發(fā)展變化快速、概念層出不窮，要求要用組織的敏捷性來應(yīng)對(duì)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)快速變化的挑戰(zhàn)。要充分授權(quán)，決策下沉，讓一線“聽得見炮火的人”擁有更多決策權(quán)；要增加組織彈性和靈活性，要允許高新區(qū)及時(shí)調(diào)整內(nèi)部組織、機(jī)構(gòu)。

（三）方向：高新區(qū)必須保持適應(yīng)新常態(tài)的戰(zhàn)略定力，刀刃向內(nèi)深化改革，持續(xù)提升專業(yè)化管理能力高新區(qū)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)不可同日而語。從管理體量看，全國的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有2300億元，到2019年的38.6萬億元，增長近170倍；廣東的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有264億元，到2019年達(dá)到5萬億元，增長近190倍。從政策環(huán)境看，隨著國家全面深化改革，統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系正逐漸形成，部分優(yōu)惠政策弱化或終結(jié)，吃政策紅利的傳統(tǒng)路徑已經(jīng)難以為繼。高新區(qū)30年來在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)密度和人口密度上劇增，使得管理服務(wù)壓力劇增，相對(duì)的政策工具箱卻越來越有限，對(duì)于絕大多數(shù)高新區(qū)而言，都存在絕對(duì)的人、財(cái)、政策等治理投入不足的問題，且難以調(diào)和。高新區(qū)必須要保持戰(zhàn)略定力，理性看待管理體量、政策環(huán)境變化帶來的新壓力、新問題，直面考驗(yàn)。要克服原有的制度慣性，不能用老辦法解決新問題，要持續(xù)深入探索產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新，優(yōu)化管理體制，主動(dòng)重構(gòu)組織和政策體系，特別是要提高專業(yè)性，敢于任用具備與科技界和產(chǎn)業(yè)界有效對(duì)話能力的專業(yè)干部。

（四）挑戰(zhàn)：邁進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展新階段，高新區(qū)被賦予新的發(fā)展內(nèi)涵，要建立能夠與社會(huì)治理配套的管理模式高新區(qū)經(jīng)過30年的發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)于很多領(lǐng)先高新區(qū)而言，已經(jīng)度過了以單一的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)進(jìn)入產(chǎn)城融合發(fā)展的階段，進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)事務(wù)管理并重的階段，特別是“人才是第一資源”“發(fā)展要靠創(chuàng)新,創(chuàng)新要靠人才”的理念成為當(dāng)下共識(shí)，高新區(qū)也不得不加入到“搶人大戰(zhàn)”中。吸引人才、留住人才，特別是從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高端人才，單單靠傳統(tǒng)的薪酬、平臺(tái)等已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們比以前任何時(shí)候都更看重優(yōu)秀的城市配套和高品質(zhì)的生活配套。由此帶來的變化是高新區(qū)的職能逐步從產(chǎn)業(yè)向社會(huì)擴(kuò)展，開始承接越來越多的社會(huì)事務(wù)。高新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展是大勢(shì)所趨，但同時(shí)也給高新區(qū)的體制和治理帶來了沖突和挑戰(zhàn)。一方面，高新區(qū)可能會(huì)簡(jiǎn)單化地向“大而全”傳統(tǒng)行政區(qū)體制回歸，失去了高新區(qū)原有精簡(jiǎn)高效的體制優(yōu)勢(shì)，客觀淡化及削弱了高新區(qū)“發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”導(dǎo)向。另一方面，高新區(qū)和行政區(qū)存在天然差異和沖突，高新區(qū)求變，行政區(qū)求穩(wěn)，高新區(qū)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)先行，行政區(qū)強(qiáng)調(diào)安居為主，兩者重點(diǎn)和導(dǎo)向并不完全在一條直線上。在產(chǎn)城融合大背景下，要求高新區(qū)體制創(chuàng)新在增強(qiáng)社會(huì)治理能力的同時(shí)，不失去原有的精簡(jiǎn)高效的體制優(yōu)勢(shì)，不損害原有的科技和產(chǎn)業(yè)治理能力，實(shí)現(xiàn)“兩手都要抓，兩手都要硬”。這就要求高新區(qū)體制要有足夠的開放性，既要能夠與所在行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的定位，進(jìn)一步完善職能設(shè)置，理順管理、投入、分配機(jī)制，充分利用和調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)配套和服務(wù)；又要能夠構(gòu)建“小政府、大網(wǎng)絡(luò)”并在其中居于核心位置，與各種社會(huì)主體共融，構(gòu)建建設(shè)、運(yùn)營、招商、管理和園區(qū)服務(wù)于一體的市場(chǎng)化操作模式。

二、對(duì)廣東高新區(qū)深化體制機(jī)制改革的建議

2019年以來，國務(wù)院以及廣東省政府先后印發(fā)促進(jìn)高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策文件（如國發(fā)〔2020〕7號(hào)文、粵府〔2019〕28號(hào)），為高新區(qū)管理體制機(jī)制改革指明了大方向。廣東高新區(qū)必須把握時(shí)代特征，不斷根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，深化管理機(jī)制創(chuàng)新，著力提高行政效能和服務(wù)能力。

（一）因地制宜、因時(shí)制宜，持續(xù)建立健全、改革創(chuàng)新管理體制

從過去30年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，高新區(qū)管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)沒有最好的，只有適用的。總的來說，高新區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個(gè)持續(xù)的過程，需要保持“改革始終在路上，隨時(shí)自我審視”的心態(tài)，需要把握好核心要求、時(shí)代特征，隨著社會(huì)、產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)自身的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于市場(chǎng)化程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的高新區(qū)，例如廣州、深圳、珠海、東莞等珠三角高新區(qū)，可逐漸淡化管理機(jī)構(gòu)的行政色彩，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力，適時(shí)探索施行混合所有制或企業(yè)化、市場(chǎng)化的管理模式，最大限度地提升園區(qū)運(yùn)行管理效率。對(duì)于市場(chǎng)化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般或還處于發(fā)展初期的高新區(qū)，例如粵東西北高新區(qū)，上級(jí)政府要給予充分授權(quán)，更好地統(tǒng)籌配置市級(jí)資源推進(jìn)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但不管如何改革，有3個(gè)原則可遵循：是否有利于深化“小政府，大服務(wù)”理念，構(gòu)建統(tǒng)一、高效的管理機(jī)構(gòu)；是否有利于推進(jìn)“放管服”和簡(jiǎn)政放權(quán)，持續(xù)優(yōu)化大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的制度環(huán)境；是否有利于開展政策創(chuàng)新與先行先試，發(fā)揮領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

（二）充分認(rèn)識(shí)高新區(qū)的價(jià)值和意義，對(duì)高新區(qū)充分賦權(quán)和大力投入

30年來，伴隨著改革開放的腳步，廣東高新區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為全省實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的核心載體和推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略力量，創(chuàng)造了全省1/3的工業(yè)增加值、1/6的出口額、1/3的高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值。各地應(yīng)充分認(rèn)識(shí)高新區(qū)的重要價(jià)值和意義，把支持高新區(qū)建設(shè)擺在更加突出的位置。高新區(qū)30余年的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，高新區(qū)的發(fā)展好壞取決于各級(jí)政府的重視程度，各級(jí)政府才是高新區(qū)建設(shè)責(zé)任主體。各地方政府要賦予高新區(qū)必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，不斷聚集各類創(chuàng)新要素，從政策措施、發(fā)展空間、管理職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部配備等方面給予高新區(qū)強(qiáng)有力的支持，特別是鼓勵(lì)各地對(duì)年初預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中的超收分配，給予高新區(qū)適度傾斜。深化“放管服”改革，依照法定程序?qū)⒛軌蛳路诺氖〖?jí)和市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行下放。在安排年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)給予傾斜，加強(qiáng)高新區(qū)公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施等用地保障。

（三）推進(jìn)“大部制、扁平化”改革，構(gòu)建科學(xué)精簡(jiǎn)高效的管理組織架構(gòu)

人類進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高新區(qū)也由工業(yè)技術(shù)范式向數(shù)字經(jīng)濟(jì)技術(shù)范式轉(zhuǎn)變。一是在組織機(jī)構(gòu)層面，高新區(qū)要推進(jìn)“敏捷化、專業(yè)化、市場(chǎng)化”改革。敏捷化要求高新區(qū)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上扁平化，決策下沉，有試錯(cuò)、承壓和改進(jìn)的制度空間；專業(yè)化是高新區(qū)要圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)門類，在組織機(jī)構(gòu)上進(jìn)行縱向設(shè)置，有效提高政府服務(wù)的專業(yè)性；市場(chǎng)化是高新區(qū)在科技服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市服務(wù)層面，要推行政企分開、政資分開，要靈活運(yùn)用外包等形式引進(jìn)市場(chǎng)力量。二是在選人用人層面，高新區(qū)要推進(jìn)靈活化改革。探索建立靈活自主的市場(chǎng)化選人用人機(jī)制，建立以“全員聘任制、崗位管理制、績(jī)效考核制、薪酬激勵(lì)制”為特征的人事與薪酬制度。推行績(jī)效管理，實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)績(jī)效管理，將評(píng)估結(jié)果與行政效能監(jiān)督和干部使用、獎(jiǎng)懲結(jié)合起來，特別是要構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)人才敢創(chuàng)敢試的積極性。三是在考核評(píng)價(jià)層面，高新區(qū)要推進(jìn)功能化改革。以突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境建設(shè)等因素，制定區(qū)別于行政區(qū)、工業(yè)園區(qū)的考核體系，引導(dǎo)推動(dòng)高新區(qū)實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)功能。

（四）加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用，提升現(xiàn)代化治理能力

高新區(qū)治理對(duì)象的規(guī)模劇增，帶來了治理投入和治理需求之間的矛盾。解決矛盾的最有效手段就是拓展數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理方面的應(yīng)用空間，提升服務(wù)的自動(dòng)化和智能化水平。應(yīng)用數(shù)字技術(shù)能夠打破服務(wù)業(yè)面對(duì)面、同時(shí)同地的約束，大幅提高服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。高新區(qū)具有數(shù)字產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，又存在對(duì)數(shù)字技術(shù)迫切的需求，應(yīng)當(dāng)在數(shù)字技術(shù)賦能治理方面加強(qiáng)探索，爭(zhēng)做智慧政府以及智能治理的先行區(qū)和示范區(qū)。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新園區(qū)運(yùn)營管理模式，探索多元化的高新區(qū)運(yùn)營模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與高新區(qū)建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)界、科技界、投資界、民間智庫等多元主體共同參與園區(qū)治理，特別是要擔(dān)當(dāng)好創(chuàng)新戰(zhàn)略的引領(lǐng)者角色，加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)制度與政策創(chuàng)新、未來研究和科學(xué)決策，營造包容審慎的發(fā)展環(huán)境。

作者：蘇瑞波