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摘要：風險是無處不在的。風險管理作為單位管理的一部分，是與內部控制、質量管理既有聯(lián)系、又有區(qū)別的概念。項目管理專業(yè)機構是科技體制改革中產生的新生事物，面臨的風險主要涉及科研項目管理、審計管理、內控管理和廉政等方面。專業(yè)機構可以運用不相容崗位分離、信息公開、信息技術控制、內部控制等方法，在組織結構、管理制度和環(huán)境建設等方面開展風險管理，逐步建立科學、高效的風險管理和運行機制。

關鍵詞：項目管理；專業(yè)機構；風險管理

項目管理專業(yè)機構建設是國家科技計劃管理改革的重要內容。按照《國務院印發(fā)關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號），政府各部門不再直接管理具體項目，由專業(yè)機構開展項目管理，對實現(xiàn)任務目標負責?！吨醒胴斦萍加媱潱▽ｍ棥⒒鸬龋╉椖抗芾韺I(yè)機構管理暫行規(guī)定》要求專業(yè)機構應具備較為完善的風險控制制度。只要存在未知的事物，便有風險的存在，如何系統(tǒng)地建立一套較為完備的風險管理與防控體系，成為專業(yè)機構當前亟需解決的問題。

1風險的基本概念

《ISO31000風險管理標準》是一項國際標準文件，其中規(guī)定，風險是不確定對目標實現(xiàn)的影響。一般認為，風險是指一個特定的時間內和一定的環(huán)境條件下，人們所期望的目標與實際結果之間的差異程度。風險的構成要素包括一個事件、該事件發(fā)生的可能性，以及該事件發(fā)生后產生的不良后果〔1〕。按照不同的分類標準，風險有若干個類別。如，按風險產生的原因，分為自然風險、社會風險、技術風險、管理風險、費用風險、進度風險、質量風險和時間風險等；按照主體，分為組織機構風險、項目風險、人員風險。此外，還可以按照項目階段、風險的存續(xù)時間、后果、影響范圍等，分成不同的種類。1．1風險管理與內部控制風險管理與內部控制是一對既有聯(lián)系又有差別的概念。內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控〔2〕。單位內部控制的目標主要包括；合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、單位資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。風險管理包括狹義的風險管理與廣義的風險管理〔3〕8。狹義的風險管理是單位先收集信息，進行風險評估，選擇風險管理策略，制定風險管理方案，并對風險管理進行持續(xù)的監(jiān)督和改進，同時還要構建風險管理組織體系和風險管理信息系統(tǒng)，營造風險管理文化。相對于內部控制，狹義的風險管理是一個更為獨立的過程，更加偏向于影響目標實現(xiàn)的風險的識別、分析、評估與用對。廣義的風險管理涵蓋了內部控制，內部控制是單位風險管理不可分割的一部分。在實際操作中，基于風險的控制過程，內部控制活動通常嵌入到單位各業(yè)務流程的具體業(yè)務活動，融合在單位的各項規(guī)章制度中，使單位在正常經營過程中自發(fā)地紡織錯誤，防范風險，提高效率，合理保障單位目標的實現(xiàn)。1．2風險管理與質量管理質量管理是在質量方面指揮和控制單位的協(xié)調的活動，是以質量為中心，建立在全員參與基礎上的一種管理方法，其目的在于長期獲得顧客滿意、單位成員和社會的利益〔4〕。《ISO9001∶2015質量管理體系要求》規(guī)定，“策劃質量管理體系，組織應確定需要應對的風險和機遇，策劃應對這些風險和機遇的措施?！盜SO90012015版與2008版的區(qū)別之一就是新版本吸納了風險管理的內容，目的是提高質量管理體系有效性、獲得改進結果以及防止不利影響。從國際標準文本上看，質量管理貫穿了基于風險的思維，包含風險管理的內容。1．3風險管理與單位管理單位管理是一個廣泛的概念，不僅涉及單位內部管理，還涉及外部關系。風險管理與單位管理是相互關聯(lián)、相互促進的關系。風險管理是單位管理的重要組成內容，是從風險和控制的角度系統(tǒng)地將單位管理具體化。單位管理的方法和工具較多，如7S管理體系、內部控制、安全管理體系等等。而風險管理是如何在一個肯定有風險的環(huán)境里把風險減至最低的管理過程，從內部環(huán)境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等角度系統(tǒng)地提出完善單位管理的方法。風險管理越為有效，單位管理水平就會越高，風險管理與單位管理形成正向促進的關系。

2專業(yè)機構面臨的風險

專業(yè)機構是新生事物，是黨中央國務院著眼于突破制約創(chuàng)新型國家建設體制性機制性障礙進行的新型制度設計中的重要環(huán)節(jié)，承擔著探索如何從制度上更科學、規(guī)范、高效管理科研項目和更公正、廉潔行使管理權力的重要使命。首批專業(yè)機構自2015年啟動改建工作以來，很多工作尚處于摸索、學習和基礎性建設階段。專業(yè)機構是專門向科技主管部門提供項目管理服務的機構，其本身非國家行政機關的組織，行使的是特定項目管理行政職能而非一般行政職能。由于項目管理行政職權的特殊性，加上管理流程的不確定性、管理相配套的制度尚需完善、專業(yè)機構管理人員自身風險防控意識不足等〔5〕，專業(yè)機構面臨的風險也很多，主要范圍包括科研項目管理、審計管理、內控管理和廉政風險四個方面。2．1科研項目管理風險。專業(yè)機構是專門從事國家科技計劃項目管理的機構，受理各方面提出的項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等。因此，不可避免地面臨科研項目管理風險。按照風險產生的原因，科研項目管理風險又可以分為技術風險、財務風險和管理風險。技術風險是指由于生產技術存在障礙或技術的復雜性，以及科研人員掌握技術熟練程度不同等因素，導致在項目方案設計、技術路線突破和項目實施過程中存在的風險。財務風險是指項目預算、經費列支、財務驗收等方面存在的風險。管理風險是指項目管理人員的組織管理能力、個人素質、溝通協(xié)調能力、項目進度安排、專業(yè)機構組織設置以及評審規(guī)章制度等方面存在的風險。2．2審計管理風險。根據(jù)我國審計法，審計是對項目和財務收支進行事前和事后的審查的獨立性經濟監(jiān)督活動。審計管理是通過審查和評價專業(yè)機構的運營與業(yè)務活動的適合性、合法性和有效性來促進專業(yè)機構各項工作目標實現(xiàn)的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，包括內部審計和外部審計兩個方面。審計管理風險主要體現(xiàn)在內部審計部門或崗位職責不清、審計人員濫用職權、泄露秘密、玩忽職守、徇私舞弊，審計檔案保存不完整等方面，從而對專業(yè)機構的管理、工作效率等產生不良影響。2．3內控管理風險。如上所述，內部控制是專業(yè)機構為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟和業(yè)務活動的風險進行防范和管控的活動。內部控制管理風險存在于專業(yè)機構經濟和業(yè)務活動管理全過程，涉及預算、收支、采購、資產、建設項目、合同等方面，覆蓋專業(yè)機構全部內部管理和項目管理工作。如，在合同立項、簽訂、履行以及后續(xù)管理等環(huán)節(jié)，存在合同主體不適格、合同內容存在疏漏、合同履行不完全使一方利益受損、合同沒有登記存檔等風險。對此，單位應當建立健全合同內部管理制度，合理設置崗位，明確合同的授權審批和簽署權限，對合同進行歸口管理，實現(xiàn)業(yè)務部門、法律部門和財務部門的聯(lián)動機制，相互配合監(jiān)督〔3〕225。2．4廉政風險?？萍俭w制改革給專業(yè)機構在廉政方面提出了明確的要求，既不能成為“二政府”，也不能搞腐敗轉移?？萍疾奎h組書記、副部長王志剛在專業(yè)機構建設暨廉政風險防控工作會議上也強調指出，要把廉政建設作為專業(yè)機構建設的首要任務，通過健全組織體系和制度建設、提高專業(yè)機構的管理能力和服務能力，加快推進規(guī)范高效廉潔專業(yè)機構建設〔6〕。專業(yè)機構在項目評審、立項、過程管理和結題驗收等環(huán)節(jié)有一定管理權，每年撥付科研經費數(shù)億元，管理權限涉及人、財、物等諸多方面，屬于廉政風險較高且比較集中的地方。近幾年，科研管理出現(xiàn)了一些貪污、腐敗案件，不僅侵害了國家利益，也終結了個人的事業(yè)前途。對于專業(yè)機構，做好廉政風險防控工作不僅是專業(yè)機構改建的基本要求，也是自身存在和發(fā)展的必要條件。

3風險管理措施

風險控制方法主要包括不相容崗位分離、授權審批、歸口管理、信息公開、信息技術控制、審計等，此外，還可借鑒內部控制的預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制等方法。專業(yè)機構可以運用風險管理方法在組織結構、管理制度和環(huán)境建設等方面開展風險管理。3．1組織結構。組織結構和責任歸屬的構建與落實在單位風險管理中占據(jù)重要地位，涉及單位風險管理的各個層面和不同職能部門。美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）提出的《企業(yè)風險管理———整合框架》，構建了一個較為完善的企業(yè)風險管理框架，包含目標設定、事項識別、風險評估、應對、監(jiān)控、信息與溝通等要素，展現(xiàn)了單位目標和組織結構兩個重要維度，從不同方面體現(xiàn)了企業(yè)風險管理的重要步驟〔7〕?！吨醒肫髽I(yè)全面風險管理指引》提出了一個典型的風險管控組織結構，建立健全風險管理組織體系，主要包括規(guī)范的公司法人治理結構、風險管理職能部門、內部審計部門和法律事務部門以及其他有關職能部門、業(yè)務單位的組織領導機構及其職責〔8〕。按照《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構管理暫行規(guī)定》，專業(yè)機構應建立完善的法人治理結構。法人治理結構的核心是保證專業(yè)機構項目管理依法科學決策、獨立開展工作和規(guī)范有序運行。在決策層面，發(fā)揮黨組織的政治核心作用，決策事項嚴格按照議事規(guī)則充分討論、認真研究、集體決定，領導班子集體行使決策權。在執(zhí)行方面，各部門按照分工執(zhí)行決策。在監(jiān)督方面，設立內部監(jiān)督部門，獨立行使監(jiān)督權。專業(yè)機構可以在單位層面建立風險管理的領導機構，負責風險管理的策劃、部署、檢查、研究、建議等工作，具體事務由牽頭部門負責。在國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯(lián)席會議確定的首批七家專業(yè)機構中，基本都設有內部監(jiān)督部門，有的是獨立部門，有的是掛靠在相關部門中。這里需要注意的一點是，專業(yè)機構的內部監(jiān)督部門的職責應區(qū)別于業(yè)務部門的職責。內部監(jiān)督部門是風險管理的牽頭部門，但不是風險管理的責任主體，責任主體仍然是實施項目管理實際工作的部門或人員。牽頭部門的職責主要包括修訂并監(jiān)督落實風險管理相關制度，識別相關處室提出的風險事件，確定風險發(fā)生的可能性及對既定目標的相關影響，對可能性或損失相對比較大的潛在風險進行跟蹤和嚴格評估。業(yè)務部門或人員對自己直接負責的工作承擔風險，這是落實工作責任制的必然要求。3．2管理制度。專業(yè)機構為運行和管理的需要，應制定一整套管理制度，用以規(guī)范計劃、組織、領導以及各項決策、規(guī)章、制度、標準和程序等，主要包括以下方面：規(guī)章制度，涵蓋黨建、紀檢、行政、人事、財務、項目管理、保密、監(jiān)督評估、信息公開等機構運行和管理的各個方面；內部控制體系，覆蓋機構的全部運營和業(yè)務領域，主要規(guī)范職權的監(jiān)督與制衡、崗位設置及職責、管理流程等；質量管理體系，通過ISO9001或GB／T19001質量管理體系認證是專業(yè)機構的改建要求之一，以質量改進環(huán)（PDCA）的核心理念開展項目管理，固化科技體制改革和風險防控的各項要求，保障各項管理制度的有效實施；廉政風險防控體系，既是落實全面從嚴治黨責任的重要舉措，也是監(jiān)督檢查工作的主要手段，主要規(guī)范職權清單、風險防控措施、權力運行流程圖等，在廉政風險防控體系建設過程中，采取決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，分事行權、分崗設權、分級授權，設置不相容崗位等措施，實現(xiàn)在項目管理過程中的權力制約；監(jiān)督評估體系，“有決策、有選擇就要有評估，有授權、有委托就要有監(jiān)管”，專業(yè)機構作為監(jiān)督主體之一，主要負責相關項目任務執(zhí)行和資金使用過程管理和監(jiān)督〔9〕。在建立完善制度設計的同時，不斷完善專業(yè)機構展監(jiān)督評估工作事前、事中、事后的管理模式〔10〕。通過加大監(jiān)督和懲戒力度，聯(lián)合多個部門管理等，加強對科技項目管理監(jiān)督評估的完善，促進科技項目管理監(jiān)督評價工作的高效發(fā)展，保證科技項目的有效落實〔11〕。3．3環(huán)境建設。專業(yè)機構的環(huán)境建設可以分為內部環(huán)境和外部環(huán)境。內部環(huán)境，除了前述的組織結構、管理制度外，還包括人才隊伍建設、風險管理文化等。建立風險管理文化，指的是通過培訓教育、提醒預警、績效考核，強化風險管理意識，吸引風險管理人才。加強專業(yè)機構管理人員風險意識培訓，制定突發(fā)事件的應急預案，在科研計劃項目管理早期進行預估風險，判斷風險發(fā)生的可能性，預計風險發(fā)生后可能產生的影響等將有助于專業(yè)機構監(jiān)督評估過程中的風險控制。良好的風險控制將極大的利于科研計劃項目高效管理和成果產出〔5〕。外部環(huán)境是指專業(yè)機構所處的科技創(chuàng)新和科技體制改革的大環(huán)境。近年來，科技創(chuàng)新活動不斷突破地域、組織、技術的界限，演化為創(chuàng)新體系的競爭，創(chuàng)新戰(zhàn)略競爭在綜合國力競爭中的地位日益重要。正如指出的“科技創(chuàng)新，就像撬動地球的杠桿，總能創(chuàng)造令人意想不到的奇跡”。圍繞科技體制改革要求，國務院于2014年3月3日印發(fā)了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），2014年12月3日印發(fā)了國發(fā)64號文。這兩個文件是專業(yè)機構改建和開展業(yè)務的政策依據(jù)。專業(yè)機構應及時應對外部環(huán)境的變化，為深化科技體制改革和科技創(chuàng)新工作提供重要支撐。隨著改革的不斷深化和相關工作的深入開展，項目管理專業(yè)機構應逐步建立科學高效的風險管理和運行機制。明確理事會、監(jiān)事會的職權定位，理順理事會、監(jiān)事會與行政領導班子的關系，形成科學、高效的決策機制。結合改革新要求，吸收管理實踐經驗，進一步優(yōu)化現(xiàn)有管理制度體系，并固化在流程設計和崗位職責中。建立風險監(jiān)督與考核機制，將風險管理落實到具體工作中，并對其效果和效率進行監(jiān)督與考核，提高風險意識，形成風險管理的文化氛圍。

作者:吳艷 單位:工業(yè)和信息化部