導(dǎo)語：政府提供公共物品貨幣耗費(fèi)管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按；本文主要從地方政府行政運(yùn)行成本研究的現(xiàn)實(shí)意義；我國地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀與原因分析；我國地方政府行政運(yùn)行成本的控制與改革思路進(jìn)行論述。其中，主要包括：負(fù)責(zé)向全體公眾提供安全保障、休閑娛樂、文化教育、醫(yī)療保健等方面的公共物品、政府行政運(yùn)行成本研究是“以人為本、以民為本”的具體體現(xiàn)、樹立政府行政運(yùn)行成本理念，創(chuàng)立政府成本會計(jì)新學(xué)科、是緩解地方政府財(cái)政收支矛盾的迫切需要、政府行政運(yùn)行成本是反映地方政府工作質(zhì)量的綜合指標(biāo)、我國地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀、地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)出截然不同的階段性、我國地方政府行政運(yùn)行成本過高的原因分析、地方政府行政運(yùn)行成本控制系統(tǒng)的構(gòu)建、我國地方政府行政運(yùn)行成本控制的改革思路、減少縱向管理層次，分散行政權(quán)力，合并橫向機(jī)構(gòu)形成規(guī)模等，具體請?jiān)斠姟?/p>

一、地方政府行政運(yùn)行成本研究的現(xiàn)實(shí)意義

各級地方政府在社會政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演著管理國家事務(wù)、組織社會經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)、維護(hù)社會公共秩序等重要角色，對轄區(qū)公民承擔(dān)著廣泛的受托責(zé)任，負(fù)責(zé)向全體公眾提供安全保障、休閑娛樂、文化教育、醫(yī)療保健等方面的公共物品。由此可知，各級政府在向轄區(qū)的公民和社會提供公共物品的過程中，必然會耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。我們把這種用貨幣表現(xiàn)的各種耗費(fèi)，稱之為地方政府的行政運(yùn)行成本。

在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展、社會公共服務(wù)體系的不斷完善，從事地方國家事務(wù)管理和提供公共服務(wù)的人數(shù)都在不斷增長。因此，研究地方政府的行政運(yùn)行成本，并做好其成本控制與核算工作，對于降低其運(yùn)行成本、提高其運(yùn)行質(zhì)量、正確處理財(cái)政分配關(guān)系都具有十分重要的作用和意義：

1、政府行政運(yùn)行成本研究是“以人為本、以民為本”的具體體現(xiàn)

地方各級政府既然是“執(zhí)政為民”的人民政府，就必須不斷適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一手抓政府職能的轉(zhuǎn)化，一手抓行政運(yùn)行成本的降低，做好成本控制。在不降低所提供公共物品質(zhì)量的前提條件下，努力降低地方政府行政運(yùn)行成本，切實(shí)減輕人民群眾的負(fù)擔(dān)。

2、樹立政府行政運(yùn)行成本理念，創(chuàng)立政府成本會計(jì)新學(xué)科

地方政府行政運(yùn)行成本研究是以加強(qiáng)地方政府成本管理為中心，對政府行政成本的墊付、耗費(fèi)、補(bǔ)償全過程進(jìn)行全面分析，對政府成本控制的重點(diǎn)、方法、機(jī)制等問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合研究，從而將成本概念引入地方政府行政管理和改革中，使人們明確樹立“降低行政成本”的新觀念，嚴(yán)格控制行政費(fèi)用支出，徹底改變那種“只算政治帳，不算經(jīng)濟(jì)效益帳”的傳統(tǒng)觀念，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)立會計(jì)新學(xué)科——政府成本會計(jì)。

3、是緩解地方政府財(cái)政收支矛盾的迫切需要

目前，各級地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政收支矛盾加劇，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。1994年財(cái)政體制改革后，財(cái)權(quán)關(guān)系上的倒金字塔趨勢與事權(quán)關(guān)系上的正金字塔趨勢形成了明顯的不對稱，其結(jié)果是基層財(cái)政無力保證各項(xiàng)嚴(yán)格規(guī)定的必保的支出，陷入困境。因此對地方政府運(yùn)行成本進(jìn)行深入研究，并在此基礎(chǔ)上通過減人、減事來達(dá)到減支的目的，緩解財(cái)政支出壓力，是進(jìn)行地方政府運(yùn)行成本控制的重要思路。

4、政府行政運(yùn)行成本是反映地方政府工作質(zhì)量的綜合指標(biāo)

行政運(yùn)行成本是對地方政府運(yùn)行過程中各種資源耗費(fèi)的綜合反映。機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、人員配備是否精干、工作流程是否科學(xué)、工作效率是否提高、資金運(yùn)用及支出是否合理都能

通過所提供的公共物品成本直接或間接地反映出來。它是反映地方政府運(yùn)行管理水平和工作質(zhì)量高低的重要指標(biāo)和綜合指標(biāo)。

二、我國地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀與原因分析

（一）我國地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀

建國以來，尤其是改革開放以來，我國地方政府行政運(yùn)行成本的規(guī)模與現(xiàn)狀呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

從縱向看，我國地方政府行政運(yùn)行成本增長迅速。

1、地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)出截然不同的階段性，地方政府行政運(yùn)行成本膨脹迅速。自建國以來到2004地方政府行政成本占財(cái)政支出比重的變化經(jīng)歷了兩個(gè)截然相反的階段，從改革開放前的逐漸下降發(fā)展到改革開放以后的快速上升。地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重從1952年的8.45%逐漸下滑到1978年的4.37%，此后呈直線上升之勢，逐步提高到2004年的17.11%，提高了12.7個(gè)百分點(diǎn)。在地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重不斷提高的同時(shí)，地方政府行政運(yùn)行成本總量迅速增加，從改革開放初期的1978年的49.1億元增加到2004年的2453.6億元，增加了50倍多。

2、我國地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政收入的比重基本呈單向上升之勢，而且其增長速度在大多數(shù)年份里超過了財(cái)政收入的增長速度。改革開放以來，地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政收入的比重持續(xù)上升，從1980年的5.76%上升到2004年的14.05%，增長了2.4倍。

從橫向看，我國地方政府行政運(yùn)行成本處于較高的水平。

1、我國地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出比重在國際上是比較高的。考察國際上一些國家的該項(xiàng)指標(biāo)，日本最低（2003年）僅為3.62%，土耳其最高（2003年）為35.35%。我國2004年該項(xiàng)比重為18.59%，僅低于土耳其，高于其他國家。

2、我國政府行政運(yùn)行成本占GDP的比重與國際相比是比較低的。我國政府行政運(yùn)行成本占GDP的比重20多年來始終穩(wěn)定在2%以內(nèi)。國際上其他洋國家該項(xiàng)指標(biāo)：以色列最低（2003年）為.0.23%，土耳其最高（2003年）為8.22%。我國2004年的該項(xiàng)比重為1.56%，僅高于日本、印度、伊朗等國，低于美國、法國、英國等國。

通過上述對我國地方政府行政運(yùn)行成本狀況的分析可以看出，一方面，從總量上看政府行政運(yùn)行成本膨脹嚴(yán)重；另一方面，行政單位行使正常職能所必須的政府行政運(yùn)行成本保障不足。其主要原因是，政府行政運(yùn)行成本剛性強(qiáng)、財(cái)力水平低，致使地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比例居高不下；對地方政府行政運(yùn)行成本問題研究不夠深入，投入不科學(xué)，管理分散，造成行政單位經(jīng)費(fèi)保障力度不夠；行政部門資源消耗過多、浪費(fèi)較大，影響了行政單位經(jīng)費(fèi)保障水平的提高。

（二）我國地方政府行政運(yùn)行成本過高的原因分析

行政運(yùn)行成本的居高不下已成為目前各級地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府面臨的最主要問題，這些行政開支不僅僅是縣鄉(xiāng)干部的工資性支出開支巨大，而且會議費(fèi)、接待費(fèi)、小車費(fèi)、考察費(fèi)等公務(wù)經(jīng)費(fèi)開支更大，增長速度更猛也更難控制。造成地方政府行政運(yùn)行成本居高不下的主要原因有：

1、地方政府長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響和束縛，職能定義不清。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多本來應(yīng)當(dāng)由市場自我調(diào)節(jié)或應(yīng)當(dāng)由中介機(jī)構(gòu)完成的具體事項(xiàng)大多由各級地方政府過多包攬。過多過亂且大多很沒有必要的行政審批是造成地方政府行政運(yùn)行成本居高不下的主要原因。

2、與政府機(jī)構(gòu)林立成正比例關(guān)系的是過多的地方政府工作人員，隨之而來的就是無法遏制的、增長迅猛的巨額人員經(jīng)費(fèi)支出。這是地方政府行政運(yùn)行成本中最大的一個(gè)成本項(xiàng)目。機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過多必將帶來各級地方政府組織機(jī)構(gòu)中人浮于事、互相推委、辦事拖拉現(xiàn)象的產(chǎn)生，這就是造成各級地方政府辦事效率低下的最根本原因。而行政效率低下毫無疑問會帶來政府行政運(yùn)行成本中公務(wù)成本的大幅度攀升，這是一個(gè)典型的惡性循環(huán)的怪圈。

3、領(lǐng)導(dǎo)干部成本意識淡薄，缺乏經(jīng)濟(jì)效益觀念。許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府的領(lǐng)導(dǎo)根本沒有“行政運(yùn)行成本”、“政府運(yùn)行效益”之類的觀念，在政府管理活動中只算政治帳、不算成本效益帳。許多事情只要稍微有一點(diǎn)成本意識，稍加控制，就會大大降低政府行政成本支出、取得良好的效果。

4、1994年財(cái)政體制改革后，中央、省和地級市將縣鄉(xiāng)兩級財(cái)力過多地加以集中，同時(shí)又沒有遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相配比原則將相應(yīng)的事權(quán)上收，而是恰恰相反，將過多的事權(quán)下放給縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這種財(cái)政上的倒金字塔趨勢與事權(quán)上的正金字塔趨勢明顯不對稱也是造成各級地方政府行政運(yùn)行成本過度增長且長期居高不下的重要原因。

三、我國地方政府行政運(yùn)行成本的控制與改革思路

（一）地方政府行政運(yùn)行成本控制系統(tǒng)的構(gòu)建

我國地方政府行政運(yùn)行成本控制系統(tǒng)包括組織系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、考核制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度等內(nèi)容。

1、組織系統(tǒng)。組織是指人們?yōu)榱艘粋€(gè)共同的目標(biāo)而從事活動的一種方式。在政府組織中，通常將目標(biāo)劃分為幾個(gè)子目標(biāo)，并分別指定一個(gè)特定單位或個(gè)人負(fù)責(zé)完成。成本控制系統(tǒng)必須與政府組織機(jī)構(gòu)相適應(yīng)，即地方政府行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算是由若干分級的小預(yù)算組成的。

2、信息系統(tǒng)。即責(zé)任會計(jì)系統(tǒng)。它是政府會計(jì)系統(tǒng)的一部分，負(fù)責(zé)計(jì)量、傳送和報(bào)告成本控制使用信息。信息系統(tǒng)主要包括編制責(zé)任預(yù)算、核算預(yù)算執(zhí)行情況、分析評價(jià)和報(bào)告業(yè)績?nèi)齻€(gè)部分。

3、考核制度?？己酥贫仁强刂葡到y(tǒng)發(fā)揮作用的重要因素。考核的主要內(nèi)容有：（1）規(guī)定代表責(zé)任中心目標(biāo)的一般尺度。它因責(zé)任中心的類別而異，可能是具體的費(fèi)用項(xiàng)目開支標(biāo)準(zhǔn)，也可能是具體責(zé)任人的人力成本。（2）規(guī)定責(zé)任中心目標(biāo)尺度的唯一解釋方法。作為考核標(biāo)準(zhǔn)，對它們必須事先規(guī)定正式解釋。（3）規(guī)定業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方法。例如公用成本的分?jǐn)偡椒ǎ峁┑膯挝还参锲返某杀救绾螝w集與分配等。（4）規(guī)定采用的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。例如，使用固定預(yù)算還是彈性預(yù)算，是寬松的預(yù)算還是嚴(yán)格的預(yù)算等。（5）規(guī)定業(yè)績報(bào)告的內(nèi)容、時(shí)間、詳細(xì)程度等。

4、獎(jiǎng)勵(lì)制度。獎(jiǎng)勵(lì)制度是維持控制系統(tǒng)長期有效運(yùn)行的重要因素。地方政府的公務(wù)人員往往把注意力集中到與業(yè)績評價(jià)有關(guān)的工作上面。獎(jiǎng)勵(lì)有貨幣獎(jiǎng)勵(lì)和非貨幣獎(jiǎng)勵(lì)兩種形式，如提升、加薪、表揚(yáng)、獎(jiǎng)金等。恰當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度將引導(dǎo)人們?nèi)ゼs束自己的行為，盡可能爭取好的業(yè)績。獎(jiǎng)勵(lì)制度是調(diào)動人們努力工作、以求實(shí)現(xiàn)地方政府行政運(yùn)行總目標(biāo)的有力手段。

（二）我國地方政府行政運(yùn)行成本控制的改革思路

1、重新定義地方政府職能，大幅度削減行政審批事項(xiàng)。這是地方政府降低行政運(yùn)行成本的突破口。我國現(xiàn)行的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在特定的歷史階段對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展曾起到過積極的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的加速和政治體制改革的深入，現(xiàn)行的一些行政審批制度已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，制約了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員。隨著政府職能特別是地方政府職能的轉(zhuǎn)換，地方政府中曾經(jīng)設(shè)置的一些機(jī)構(gòu)如經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)必然會由于職能的消失而不復(fù)存在。由于每一個(gè)機(jī)構(gòu)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)都需要一個(gè)最低限額的行政經(jīng)費(fèi)成本支出，因此政府機(jī)構(gòu)的撤銷勢必帶來行政運(yùn)行成本的降低和減少。

值得注意的是，近幾年來，許多地方政府在精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員方面雖然也采取了一些措施，但不可否認(rèn)的是很多地方的工作并沒有落到實(shí)處，而是走了形式。從行政機(jī)構(gòu)裁出的人員要么分流進(jìn)入了所謂的“事業(yè)單位”，仍由財(cái)政出錢供養(yǎng)；要么讓他們拿著工資在二線休息或?qū)嵭袃?nèi)部退養(yǎng)。這種換湯不換藥的改革只會增加地方政府的行政運(yùn)行成本而不是降低。

3、提高地方政府的工作效率。效率與成本是互為相反的。地方政府機(jī)構(gòu)的撤銷、冗員的裁減必然會帶來運(yùn)行效率的提高，而政府工作效率的提高，就意味著政府提供的公共物品的單位成本的降低。在提供的公共物品數(shù)量不變的情況下，會直接降低地方政府的行政運(yùn)行成本總額；從另一層意義上來講，在某一時(shí)期地方政府行政運(yùn)行成本不變的情況下，可以為轄區(qū)公眾提供更多的公共物品，這同樣是其行政成本降低的另外一種表現(xiàn)。

4、樹立政府成本意識，完善行政評價(jià)制度，建立地方政府行政運(yùn)行成本科學(xué)和專業(yè)化的考核指標(biāo)體系。著名行政管理專家毛壽龍認(rèn)為：上級政府在對地方政府的考核指標(biāo)中明顯的“數(shù)字GDP”傾向?qū)е赂骷壍胤秸畬⒌胤饺肆?、物力集中投向各種與GDP業(yè)績有關(guān)的指標(biāo)上去，并努力加以完成。由于我國到目前為止尚未將行政成本納入對各級地方政府干部考核指標(biāo)之內(nèi)，因此很難引起他們的高度重視。必須將行政運(yùn)行成本納入對地方政府的考核評價(jià)體系，從而促使各級地方政府建立健全行政成本控制和考核體系，使政府行政成本的降低通過科學(xué)、完善和專業(yè)的行政評價(jià)制度得以實(shí)現(xiàn)。

5、降低政府行政運(yùn)行成本的根本途徑是行政職能的市場化。所謂行政職能市場化，就是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，確定政府的行政職能，其目標(biāo)是將原來由政府承擔(dān)的部分社會職能和經(jīng)濟(jì)職能推向社會、推向市場，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模，精簡政府機(jī)構(gòu)；政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)引入競爭機(jī)制。比如：轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)；改革和轉(zhuǎn)變國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理，減少對政府服務(wù)的需求；政府公共服務(wù)實(shí)行社會化管理以及企業(yè)化政府，實(shí)行政事分離等。

6、減少縱向管理層次，分散行政權(quán)力，合并橫向機(jī)構(gòu)形成規(guī)模。從法律上進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。其方向是實(shí)行財(cái)權(quán)由中央相對集中，事權(quán)相對向地方分散。減少行政管理層級，政府層級過多，運(yùn)行效率必然下降。還可以采取縣鄉(xiāng)自治的辦法，實(shí)行中央、省、縣三級行政管理。改革中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的省、地市、縣、鄉(xiāng)、辦事處、村等六個(gè)半政府層次為中央、省、縣三級制。取消地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。改革省制，建立以省轄市管理省域的新型管理體制。通過疆域調(diào)整和地區(qū)合并，形成大城市制，以大城市替代現(xiàn)行省級管理制度。同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大省級政府個(gè)數(shù)，逐步實(shí)施縣鄉(xiāng)自治，可以預(yù)期政府規(guī)模會減少許多。這時(shí)決定政府規(guī)模的主要是納入分工與交換的市場形成情況。許多原來由地方或中央政府做的事，就可以由市場來完成。政府的橫向職能相同、相近的機(jī)構(gòu)還可以合并精簡，形成規(guī)模機(jī)構(gòu)，以此提高行政效率和節(jié)省政府運(yùn)行成本。