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在現(xiàn)代國家，法院在社會管理中的角色越來越重要，用司法決策規(guī)制社會生活的實踐越來越普遍，法院不僅要履行傳統(tǒng)的解決糾紛的職能，而且要調控社會秩序、實施權力制約、規(guī)制社會政策。

改革開放以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)生了重大變化,社會生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯，目前正由計劃經(jīng)濟體制下形成的高度國家化了的社會，逐步向公民社會和市場化社會轉變。

在社會管理工作中，人民法院必須在進一步強化“解決矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定”直接功能的基礎上，強化“為大局服務、為人民司法”的能動司法觀，通過完善司法調研、司法建議、司法審查、司法解釋四項工作制度，凸顯審判工作的延伸功能，大力推進社會管理創(chuàng)新。

2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委書記就2010年的全國政法工作作出戰(zhàn)略部署，要求全國政法機關深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作。社會矛盾化解是政法機關的基本職責，公開廉潔執(zhí)法是對政法機關的必然要求。把政法機關也作為推進社會管理創(chuàng)新的重要主體，其意深刻，標志著中央對政法工作的認識達到了一個新高度。以此為標志，政法工作將更加重視解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎性問題。如何根據(jù)當前社會管理中出現(xiàn)的新情況和新問題，確定人民法院在推進社會管理創(chuàng)新中的職能和應當采取的措施，是當前各級人民法院都在深入思考的重大問題。本文擬就這些問題做一些初步探討。

一、我國社會轉型及社會管理方式轉型的特點

改革開放以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)生了重大變化,社會生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯，目前正由計劃經(jīng)濟體制下形成的高度國家化了的社會，逐步向公民社會和市場化社會轉變。

第一,社會從“單位管理”向“社會管理”轉變。我國社會轉型的最大變化是，出現(xiàn)了一些新經(jīng)濟組織、新社會組織和新社會階層，社會正經(jīng)歷從身份社會向契約社會、從單位社會向個體社會的歷史性轉型。各種非政府和非企業(yè)的公民組織興起，包括公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組織組合。以往，我國社會結構的細胞是單位，相對于以自由的個人為細胞的個體社會來說，就是單位社會。個人都屬于單位，并且專屬于特定的單位——在城市是黨政機關和企事業(yè)機構，在農(nóng)村是社隊。功能齊全的單位就是一個小社會，成員的生老病死、吃喝拉撒都由單位包辦。單位外面是另外的單位，許多制度和政策都和單位有關，要通過單位實施。現(xiàn)在，越來越多的人由“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕保チ藛挝坏墓芾砗图s束。

第二,公共管理方式從“行政管理”向“行政執(zhí)法”轉變?，F(xiàn)代政府的發(fā)展方向是由全能政府向有限政府轉變。政府既要提高公共服務質量，又要降低成本，最有效的辦法之一，便是將更多的事務特別是某些公共服務職能交由民間組織去管理，充分發(fā)揮民間組織的社會自治功能。于是，政府的公共管理方式就從“行政管理”向“行政執(zhí)法”轉變。不管行政的職能和任務有多少，行政執(zhí)法就成為現(xiàn)代行政的基本要素。民間組織是官方政治領域和市場經(jīng)濟領域之外的民間公共領域，它在國家與社會之間起一種紐帶作用，使政府體系能夠通過與民間組織的信息與能量交換，推進政府體系和民主政治的發(fā)展。

第三，社會治安從“單一治理”向“綜合治理”轉變。在社會轉型時期，流動人口大量增加，單位管理弱化，社會治安問題呈現(xiàn)突發(fā)、隱蔽、復雜等特點，跨地域、高科技犯罪更是加重了對社會的危害，傳統(tǒng)的社會管理體制和方法越來越不適應社會的新變化。為此，黨中央把綜合治理作為解決我國社會治安問題的一個戰(zhàn)略方針，提出要在黨委、政府統(tǒng)一領導下，在充分發(fā)揮政法部門特別是公安機關骨干作用的同時，組織和依靠各部門、各單位和人民群眾的力量，綜合運用政治的、經(jīng)濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，通過加強打擊、防范、教育、管理、建設、改造等方面的工作，實現(xiàn)從根本上預防和治理違法犯罪，化解不安定因素，維護社會治安持續(xù)穩(wěn)定。

第四，化解社會矛盾從“單一機制”向“多元機制”發(fā)展。與社會轉型相應的一個特點就是利益訴求和矛盾爭議的多元化，為此，化解社會矛盾的方法也呈現(xiàn)多元化。俗話說“一把鑰匙開一把鎖”。多元的意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，特別是不要將訴訟的方式絕對化，而要以人類社會價值和手段的多元化為基本理念，為當事人提供多種選擇的可能性。尤其要重視來自民間和社會的各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用。那些家庭瑣事發(fā)生的爭議，由民調組織解決更為有效，一律訴諸法庭，往往不利于家庭和睦。那些專業(yè)性特別強，尤其是本行業(yè)系統(tǒng)內部的糾紛，由相關專業(yè)委員會、專家調解相對容易，效果也好，更有利于雙方當事人的長期合作。而那些法律性很強、對社會有導向作用的案件和通過非訴手段不能解決的糾紛，通過司法程序解決，社會意義能夠達到最大化，也有利于樹立司法權威。

第五，網(wǎng)絡虛擬社會從“邊緣”向“主流”發(fā)展。我國社會轉型的另一大變化是，網(wǎng)絡虛擬社會越來越發(fā)達，信息傳播渠道大大拓寬，公眾意見表達空前活躍，對現(xiàn)實社會的影響越來越大?！疤摂M”—詞是隨著信息網(wǎng)絡時代的興起而逐步用起來的?！疤摂M”并不等同于“虛幻”和“虛假”，更不能等同于“虛無”?！疤摂M”的實質是—種物質存在和信息活動的新方式或新形式，也是—種客觀的存在。隨著信息網(wǎng)絡時代的不斷發(fā)展與進步，“虛擬”—詞有著越來越豐富的內涵，虛擬與現(xiàn)實愈加接近、逼真，所以“虛擬現(xiàn)實”更準確地說就是“數(shù)字現(xiàn)實”，其落腳點就是“現(xiàn)實”而不是“虛擬”。

網(wǎng)絡世界絕對不是虛擬空間，而是現(xiàn)實社會的一部分。網(wǎng)絡犯罪越來越多，網(wǎng)絡病毒防不勝防，電子垃圾擾人無數(shù)，不良信息隨處可見，正是現(xiàn)實社會的客觀存在。因此，加強網(wǎng)絡“虛擬社會”的管理已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)絡正常、規(guī)范發(fā)展的必然要求。

推進社會管理創(chuàng)新的核心，關鍵就是發(fā)揮各方治理的能量，來促進和完善社會管理，以推動建立政府調控機制同社會協(xié)調機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡；其目標就是形成包括科學有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制和完善的社會應急管理體制機制在內的對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系。

二、人民法院在推進社會管理創(chuàng)新中的職能定位

法院是社會秩序的守護者，是各種利益要求和利益沖突的平衡者，是公共利益和國家利益的代表者。在現(xiàn)代國家，法院在社會管理中的角色越來越重要，用司法決策規(guī)制社會生活的實踐越來越普遍，法院不僅要履行傳統(tǒng)的解決糾紛的職能，而且要調控社會秩序、實施權力制約、制定社會政策。

（一）解決矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。通過審判活動對事實加以判斷，對法律加以適用，從而化紛止爭，這是法院最基本、最直接的角色定位，是設置司法的基本目的，古今中外，概莫能外。從三大訴訟角度看，法院的職能大抵有三種：一是審理刑事案件，判決刑事罪犯；二是審理民事案件，判決民事糾紛；三是審理行政案件，判處行政糾紛。這三種職能是法院的主要職能。通過懲治刑事罪犯，打擊和抑制犯罪分子及其犯罪活動，也對社會起到警示教育作用，從而達到維護和保障社會穩(wěn)定的目的；通過平息和化解各種利益糾紛和沖突，調節(jié)和平衡各種社會經(jīng)濟利益關系，從而穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序，并防止由于經(jīng)濟利益沖突引發(fā)的社會政治矛盾。

（二）守護法律規(guī)范，調控社會秩序。這是由“解決矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定”這種直接的定位所延伸出的功能。延伸功能更具影響力，并且正是這些延伸功能，昭示和凸顯了法院尊榮而超卓的地位。守護法律規(guī)范、調控社會秩序表現(xiàn)為法院通過法律的運用解決社會糾紛，達到對社會秩序和政治權威的維護。這也正是法院參與社會管理的核心。社會秩序一旦受到法律的保護，便穿上了法律的外衣，具有法律的屬性，就又可稱之為法律秩序。法律秩序與一般社會秩序不同，其核心是法律規(guī)范，法律秩序的最后保障是國家的強制力，違反法律秩序者要受到法律制裁，即國家要通過法院的訴訟活動，依法定程序剝奪其所擁有的生命、健康、自由、財產(chǎn)等，從而達到保衛(wèi)社會秩序的目的。

（三）實施司法審查，制約行政權力。現(xiàn)代司法功能的一個顯著特點，就是它不僅在私法領域，更重要的是在規(guī)范社會與國家、公民與政府關系的公法領域獲得了引人注目的發(fā)展。行政訴訟可以稱得上是典型的“公民權利與國家權力相抗衡”的形式。司法審查就是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。司法審查制度的創(chuàng)設大大提升了法院的社會地位，成為現(xiàn)代型法院與傳統(tǒng)型法院最重要的區(qū)別之一。

（四）平衡各方利益，規(guī)制社會政策。按照經(jīng)典的分權理論，創(chuàng)制公共政策主要是立法機關的職權，同時，行政機關在行政管理活動中也享有一定的公共政策創(chuàng)制權。司法機關本不應涉足公共政策創(chuàng)制領域，但是，在履行糾紛裁判功能的過程中，法院始終擔負著維護裁判統(tǒng)一乃至于維護法制統(tǒng)一的重任，為此就必須賦予法院一定程度的決策參與權，有權通過審理案件的方式參與超出所審案件的宏觀事務決策過程。法院行使公共政策創(chuàng)制功能的方式，既可表現(xiàn)為通過宣布某一行為無效的消極否定方式來干預公共政策，也可表現(xiàn)為通過司法解釋等積極方式來肯定某項社會政策。一般來說，級別比較低的法院主要從事的是法律和規(guī)則的執(zhí)行活動，而在級別較高的法院，比如一個國家的最高法院，由于其判決所涉及的內容和范圍比較廣，其影響力也比較大，司法決策活動常常在這個層次上發(fā)生。

三、人民法院推進社會管理創(chuàng)新的政策措施

在社會管理工作中，人民法院必須在進一步強化“解決矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定”直接功能的基礎上，強化“為大局服務、為人民司法”的能動司法觀，通過完善司法調研、司法建議、司法審查、司法解釋四項工作制度，凸顯審判工作的延伸功能，大力推進社會管理創(chuàng)新。

第一，強化“為大局服務、為人民司法”的能動司法觀?，F(xiàn)代公民社會和市場經(jīng)濟是一種以市場調節(jié)為基礎，以政府調節(jié)為補充，以法治調節(jié)為根本的社會經(jīng)濟體制。法院如何處理好市場、企業(yè)和社會等方面的關系，恰當、準確的定位自己角色，并履行好自身的職能，是一個十分重要的問題。再完備的法律條文相比不斷變化的司法實踐總是具有一定的滯后性，法官有義務為各種社會不公提供司法救濟，通過運用手中的權力去促進社會公平。司法權作為至關重要的執(zhí)政權，是黨領導人民管理國家與社會事務的重要方式，必須服務于黨在不同歷史時期所確立的根本任務和發(fā)展目標；人民法官作為中國特色社會主義事業(yè)的建設者和捍衛(wèi)者，必須把人民法院工作放在黨和國家工作大局中加以考慮，把嚴格執(zhí)行法律與貫徹黨的路線方針政策結合起來，更好地履行人民法院的歷史使命和崇高責任。能動司法的出發(fā)點和落腳點實際上就在于“服務”，即服務于大局、服務于人民，使司法權的行使變得更加積極主動、更加有所作為。全力服從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活需求，創(chuàng)造性地填補和彌合法律與現(xiàn)實之間的脫節(jié)，有針對性地解決現(xiàn)實難題，是能動司法的基本價值。

第二，完善司法調研制度。從社會管理角度看，情報信息與信息溝通是發(fā)現(xiàn)和消除不穩(wěn)定因素的生命線。人民法院推進社會管理創(chuàng)新的重要措施，就是要建立審判信息的評估分析制度，加強涉訴案件情況的綜合調查研究，深入分析經(jīng)濟社會發(fā)展變化反映在司法領域的各種情況和問題，完善審判信息預警社會問題的工作機制，做到預料在前，應對在前。為此，要高度重視對審判工作運行態(tài)勢的分析，不僅通過對收結案情況及其運行態(tài)勢的分析，來采取措施提高審判質量和效率，還十分注意綜合分析不同案件類型運行態(tài)勢，以便對社會穩(wěn)定及治安狀況等情況做出分析判斷，對經(jīng)濟發(fā)展面臨的新情況做出分析判斷，對涉及民生等方面的突出問題、熱點問題進行研判分析，以便對下一步審判執(zhí)行工作做出決策部署，提出相關指導性意見。這是以求真務實的態(tài)度貫徹落實全國政法工作會議精神的關鍵所在。

第三，完善司法建議制度。司法建議是司法機關對在司法活動中發(fā)現(xiàn)的、不屬于司法機關處理的問題，向有關機關或單位提出的解決問題的意見和建議。司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務手段，是人民法院審判職能的延伸。最高人民法院2007年就了《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》，要求各級人民法院在審判工作中發(fā)現(xiàn)普遍性或需要提請注意的問題，應當及時向有關單位提出司法建議，不能一判了之。對未引起重視的建議，要采取適當方式加以督促，也可以向其主管部門或上級領導機關提出意見，力求將建議事項落到實處，從而起到完善社會管理的作用。

第四，完善司法解釋制度。制定司法解釋是最高人民法院指導各級人民法院審判工作，確保法律正確實施，維護司法公正的重要職責。正是在制定司法解釋過程中，最高人民法院的政策形成功能才得以凸顯，在國家治理和社會整合方面的影響力才得以逐步增大。其實，司法造法是各國司法實務中的一個普遍現(xiàn)象，是成文法本身所存在的局限性與社會發(fā)展的需要之間張力作用的結果。由于我國政治經(jīng)濟體制正處于轉型期的劇烈變動之中，而法律的穩(wěn)定性與嚴格的立法過程使得一部分法律規(guī)范不能適應社會生活變化需要的情況客觀存在。于是，司法解釋自然也就成為彌補法律漏洞的重要方式。最高人民法院根據(jù)法律實施的需要，通過司法解釋等方式，創(chuàng)造性地適用法律。但是，司法造法必須受到嚴格限制。為此，要不斷完善司法解釋工作規(guī)則，提高司法解釋的質量和效率，確保其法律效果和社會效果。

第五，完善司法審查制度。我國建立司法審查制度已有十幾年，不僅在保護公民合法權益、促使行政權力的合法運行方面起了很大的作用，而且改變了人們的傳統(tǒng)法律意識，促進了人們法治觀念的形成。更為重要的是，在建設法治政府、服務型政府，強化社會管理和公共服務職能、實現(xiàn)政府職能轉變和管理方式創(chuàng)新過程中，通過依法審理行政案件和行政賠償案件，監(jiān)督、促進行政機關遵守法律程序，依照法定權限管理公共行政事務，認真履行社會管理和公共服務職能，糾正越權和濫用職權行為，對于落實“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償”的依法行政要求，發(fā)揮了積極的、不可替代的重要作用。同時，對于合法的行政行為依法予以維持，通過司法程序確認行政行為的效力，也對行政機關各項經(jīng)濟社會管理職能得以有效發(fā)揮起到了重要保障作用。實踐證明，在司法審查過程中，只要法官具有較高的能動司法意識，那么案件的裁判結果都將在某種程度上對公共政策的形成與制訂構成難以忽視的影響。