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一、西部開發(fā)必須依法進(jìn)行

黨中央作出西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，出臺(tái)了一系列有關(guān)西部大開發(fā)的政策，西部十二?。▍^(qū)、市）也相繼制定和頒布了涉及范圍廣、措施具體的諸多優(yōu)惠政策，但從實(shí)施情況看，效果并不明顯，甚至產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

從根本原因看，是我們?cè)S多地方沒有真正搞懂政策和法律關(guān)系問題，仍然沒有樹立起法治觀念，對(duì)依法開發(fā)的作用和認(rèn)識(shí)很不夠。在我國，黨的政策是國家進(jìn)行立法的依據(jù)，是指導(dǎo)國家法律實(shí)施的指針。成熟的政策通過國家的立法程序成為國家的法律，法律使成熟的政策具體化和規(guī)范化；同時(shí)政策要受法律的制約，要符合國家的憲法和法律。從歷史的角度看，我國對(duì)社會(huì)的調(diào)整經(jīng)歷了以政策為主到政策法律并重，再到以法律為主的演變過程。西部開發(fā)能夠解放西部的生產(chǎn)力，縮短?hào)|西之間的差距，促進(jìn)西部的全面發(fā)展，是符合國情、民心，順應(yīng)規(guī)律的科學(xué)決策，理應(yīng)將其從黨的意志上升為國家的意志。必須將國家開發(fā)西部的政策法律化，變國家對(duì)西部地區(qū)的政策優(yōu)惠為法律優(yōu)惠，以立法手段進(jìn)行西部開發(fā)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以行政命令手段進(jìn)行開發(fā)的習(xí)慣。國內(nèi)、國外的改革和開發(fā)實(shí)踐證明，只有通過法律，按照法制秩序，才能有效地處理區(qū)域發(fā)展中各種復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系，才能保障區(qū)域綜合開發(fā)的目標(biāo)、任務(wù)、計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。

政策具有可變性，法律具有穩(wěn)定性；政策的調(diào)節(jié)具有導(dǎo)向性，而法律調(diào)節(jié)具有強(qiáng)制性。一些地方出臺(tái)的政策也往往會(huì)隨著地方領(lǐng)導(dǎo)人的更換或其他原因朝令夕改。對(duì)于習(xí)慣于依法辦事的外商來說，他們更希望把這些政策上升為更具可操作性的法律，因?yàn)榧扔欣谜叱雠_(tái)，也必然會(huì)有利空的政策亮相。舉例來說，很多省市雖然競(jìng)相推出優(yōu)惠政策，但到地區(qū)、縣領(lǐng)導(dǎo)這一層面時(shí)，對(duì)政策的解釋很隨意，讓投資者難以放心。而當(dāng)企業(yè)按這些政策“指南”投資以后，一旦遇到問題又往往投訴無門，使得外來企業(yè)畏首畏尾，自然不能安心留下。相似的情況在稅收方面表現(xiàn)得較為突出。一些地方為了招商引資，制定了各種各樣的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)施與稅法相違背的減免，使依法征管難以真正落實(shí)到位。更有甚者，竟然有不少地方為了局部利益實(shí)施所謂的“引稅工程”，將稅法和征管法置于非常尷尬的境地，使依法征管變成依當(dāng)?shù)卣哒鞴?，造成局部利益總體短收并侵蝕國稅稅基的局面。各地招商競(jìng)爭(zhēng)白熱化，優(yōu)惠政策多如牛毛且隨時(shí)變化。相對(duì)于投資環(huán)境的軟硬件建設(shè)來說，優(yōu)惠政策是最簡(jiǎn)單的競(jìng)爭(zhēng)手段，很容易“上癮”。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，優(yōu)惠政策的效益是遞減的，“給的越多，增加的越少”。所以，來華投資的美國聯(lián)邦快遞公司亞太區(qū)副總裁陳嘉良先生說：“我們不需要中國給我們多少優(yōu)惠政策，我們更希望這里有公開透明的、公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，高效率的政府辦事機(jī)構(gòu)，以及讓人舒心的人文環(huán)境?！边@充分說明了依法辦事，有法可依，有法必依的重要性。

聯(lián)系我國東部地區(qū)開放初期，靠靈活性和易變性政策調(diào)整，投資者對(duì)自己的投資后果感到困惑，從而產(chǎn)生了大量的投機(jī)和短期行為；只是到了后來，隨著法律保障體系逐漸完善，才迎來了大量資本尤其是國外資本的爭(zhēng)相長期投資，這就為西部地區(qū)盡早用法律規(guī)范招商引資活動(dòng)，提供了頗具說服力的參照。

西部開發(fā)的長期性、艱巨性，決定了西部開發(fā)必須以透明度高、穩(wěn)定性較強(qiáng)的法律進(jìn)行保障。借鑒東部改革開放已積累的經(jīng)驗(yàn)，并積極研究和參考其他國家實(shí)施的區(qū)域開發(fā)中所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是充分借鑒其開發(fā)過程中行之有效的法制措施，建構(gòu)一個(gè)良好的既適應(yīng)西部開發(fā)又適應(yīng)外商投資的法治環(huán)境。

二、西部開發(fā)立法的主要任務(wù)

西部開發(fā)法律制度的制定與完善，包括兩項(xiàng)任務(wù)，一是以國家相關(guān)法律法規(guī)作為主導(dǎo)依據(jù)，二是以健全西部地方法規(guī)規(guī)章作為主體規(guī)范。

西部地區(qū)幅員遼闊，各方面情況較為復(fù)雜，沒有一部駕馭全局的法律，西部開發(fā)就會(huì)出現(xiàn)無章可循、無法可依的混亂現(xiàn)象。所以，盡快制定一部總的《西部大開發(fā)法》作為西部大開發(fā)的基本法，與相關(guān)法律、行政法規(guī)一道構(gòu)成西部開發(fā)起主導(dǎo)依據(jù)的基本法律制度實(shí)屬必要和緊迫。2001年3月，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所受國務(wù)院西部開發(fā)辦的委托，專門成立了“西部開發(fā)的法律法規(guī)體系研究”的課題組，從投資融資、基礎(chǔ)建設(shè)、自然環(huán)境與資源保護(hù)、退耕還林、科教文衛(wèi)、民族宗教等多方面對(duì)西部開發(fā)立法的必要性、重要意義、初步框架等都進(jìn)行了研究，設(shè)計(jì)出一個(gè)依法而行的總體規(guī)劃意見，并上報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)[10].

同時(shí)西部地區(qū)還要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)西部具體情況和實(shí)際需要，充分運(yùn)用中央賦予地方的立法權(quán)，加快地方立法。西部地區(qū)的立法要在保證國家西部開發(fā)戰(zhàn)略的全面實(shí)施前提下，立足于西部省情、區(qū)情、市情，從本地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面的具體情況出發(fā)，把握西部各地方行政區(qū)域社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀和發(fā)展走向，著眼于適用，著眼于解決開發(fā)建設(shè)的實(shí)際問題，針對(duì)當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)帶有普遍性、全局性、根本性的重點(diǎn)問題。要?jiǎng)?chuàng)造性地學(xué)習(xí)借鑒東部各經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及國外開發(fā)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和思路，切忌照抄照搬各經(jīng)濟(jì)特區(qū)的種種具體做法和國外現(xiàn)成的法制模式，重復(fù)別人走過的老路。因?yàn)槲鞑颗c東部和國外比較，不論自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施，還是思想觀念、人才資源以及社會(huì)歷史背景都迥然有別，兩者對(duì)法制的需求也不盡相同。西部應(yīng)在當(dāng)今時(shí)空背景下闖出一條屬于自己開發(fā)建設(shè)的法制之路。

三、西部開發(fā)地方立法中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

在堅(jiān)持我國社會(huì)主義法制統(tǒng)一性原則下，各省、市、自治區(qū)人大和人大常委會(huì)，人民政府，依照法律的授權(quán)，在制定適合各自區(qū)域特點(diǎn)的地方性法規(guī)、地方性規(guī)章時(shí)，應(yīng)明確以下幾個(gè)問題。

1.在地方立法中，地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法行為具有不同的法律效力，地方政府行政立法內(nèi)容不能與地方人大及其常委會(huì)立法規(guī)定相抵觸。且其效力以其所轄區(qū)域有效為限。西部開發(fā)初期，以行政機(jī)關(guān)的規(guī)章為主構(gòu)成西部開發(fā)的主要法律規(guī)范，這與國務(wù)院行政法規(guī)的體系相適應(yīng)，因?yàn)槟壳?，西部開發(fā)的主要法律文件，從基本政策到具體措施，都是由國務(wù)院制定頒行的。行政法規(guī)在西部開發(fā)的初期具有很強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性，但從長遠(yuǎn)看，行政法規(guī)本身存在的效力層位低、不穩(wěn)定性特征會(huì)在一定程度上對(duì)西部開發(fā)長期性、穩(wěn)定性構(gòu)成一定負(fù)面影響。所以，從國家立法主體而言，有關(guān)西部開發(fā)的政策還必須盡快由全國人大及其常委會(huì)以法律的形式盡早定下來，以適應(yīng)西部全面開發(fā)、長期發(fā)展之需要，以適應(yīng)加入WTO后法律制度統(tǒng)一性要求。從地方立法主體而言，許多涉及本地基本利益、長遠(yuǎn)利益的政策，同樣應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以地方性法規(guī)的形式加以確認(rèn)，以使其具有較高的法律效力和一定的穩(wěn)定性。

西部地區(qū)是我國少數(shù)民族集中的地區(qū)，對(duì)民族自治地方的資源配置、利益平衡問題，應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的立法機(jī)關(guān)立法決定，應(yīng)對(duì)自治州、自治縣的自治條例和單行條例的效力給予充分的尊重。

2.我國憲法、立法法對(duì)立法主體的立法權(quán)限有著明確的界定。在地方立法過程中必須堅(jiān)持上位立法效力高于下位立法效力，下位法不得與上位法規(guī)定相抵觸，否則一律無效。由于下位法立法主體立法權(quán)限源于上位法立法主體的授權(quán)，因此，上一級(jí)立法機(jī)關(guān)一定要把握好監(jiān)督、檢查乃至解釋的權(quán)力，使西部開發(fā)立法真正體現(xiàn)地方性和全局性、穩(wěn)定性和靈活性的結(jié)合。

現(xiàn)實(shí)中西部地區(qū)存在著各地、市、縣為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)合本地實(shí)際制定了一系列招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策，但從立法法及其他相關(guān)法律看，這些機(jī)關(guān)不具備立法主體資格。有關(guān)這些地方的立法資格，尤其是具有客觀特殊性情況的地、市、縣，可以由各省級(jí)立法主體自己立法或授權(quán)該地、市、縣制定相關(guān)規(guī)章辦法，以便使相關(guān)優(yōu)惠政策具有一定的法律效力。

3.西部開發(fā)立法必須以民主、科學(xué)的立法程序制定相關(guān)法律文件。關(guān)于立法程序，全國人大組織法及其議事規(guī)則，地方人大和政府組織法也有相應(yīng)規(guī)定。在西部開發(fā)立法過程中，從議案的提出、起草、審議（包括論證、聽證）、表決、通過、頒布等程序方面都必須按規(guī)定的立法程序辦事。

4.西部開發(fā)的法律文件的解釋應(yīng)當(dāng)以我國憲法和立法法為依據(jù)，保證法制的統(tǒng)一。西部開發(fā)立法中強(qiáng)烈的地方性特色，要求適當(dāng)加大上位法立法主體對(duì)下位法的監(jiān)督力度，并且對(duì)違憲的立法行為的監(jiān)督和查處要堅(jiān)決、及時(shí)。

入世以后，肯定會(huì)涉及到WTO規(guī)則與西部開發(fā)優(yōu)惠政策的沖突，如地方或行政壟斷、補(bǔ)貼、歧視待遇、傾銷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，應(yīng)當(dāng)從法律條文上、立法程序上和立法解釋監(jiān)督上予以高度重視。如《甘肅省實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略優(yōu)惠政策》（2000年8月22日，甘政發(fā)2000年第50號(hào)）中規(guī)定，“甘肅省對(duì)外商、外省投資企業(yè)在本省生產(chǎn)的產(chǎn)品，每出口創(chuàng)匯1美元，由地方同級(jí)財(cái)政給予0.05元人民幣內(nèi)陸運(yùn)輸補(bǔ)貼”，這就屬于WTO烏拉圭回合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中所禁止的補(bǔ)貼。該協(xié)定第三條規(guī)定，“法律或事實(shí)上視出口實(shí)績(jī)?yōu)槲┮粭l件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼”[2]為禁止性補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

[1]《靠什么吸引投資商》，載《法制日?qǐng)?bào)》2002年6月30日。

[2]劉瀚、吳春雷：《西部招商引資的法律對(duì)策》，《中國法學(xué)會(huì)西部開發(fā)法律研究會(huì)2002年會(huì)論文》，第16頁。