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引言

“行政法是一種導致文明生活的力量，是國家的金質紐帶”[1]“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領和一般原則，至少不能全部地見諸實施。反之，沒有憲法作為基礎，則行政法無從產生，至多不過是一大堆零亂的細則，而缺乏指導思想?！盵2]可見，研究憲法、憲政不能不研究行政法。

我國現代行政法和整個現代法制一樣，是從1978年以后才發(fā)展起來的。我國是一個受封建統(tǒng)治時間很長的國家，在歷史上沒有什么法制傳統(tǒng)，現代法制觀念是19世紀末才開始從西方傳入我國扎下根來。1949年中華人民共和國成立后，法制建設曾一度受到重視，但后來又逐漸受到干擾，直至“”遭受徹底破壞。1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會徹底否定了“”的極“左”錯誤路線，重新提出要建設社會主義民主和社會主義法制的任務，從此，我國的法制建設才進入了一個比較穩(wěn)定的發(fā)展時期。所以，我國真正比較集中致力于法制建設的時間實際上才十幾年，這是研究我國法制狀況必須特別注意的一個時間概念，如果沒有這個時間概念，而完全以西方的眼光來看待我國的法制建設狀況，就很難得出客觀的、實事求是的評價。

如前所述，行政法與憲法有著十分緊密的關系，因此，行政法的發(fā)展必然會對憲法產生直接的影響。本文試圖就我國現代行政法的發(fā)展狀況以及對憲法的影響作些探討。

我國現代行政法發(fā)展的三個階段

根據憲法確立的立法體制，我國的法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。從1979年到1997年3月，全國人大及其常委會已經制定了311件法律和有關法律問題的決定，國務院已經制定了740多個行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定或批準了4800多個地方性法規(guī)，民族自治地區(qū)共制定了300來個自治條例和單行條例或者變通規(guī)定和補充規(guī)定，國務院各部委和地方政府共制定了28000個規(guī)章。在這些法律、法規(guī)、規(guī)章中，行政法占絕大多數，刑事、民事在數量上只占少數，特別是行政法規(guī)、規(guī)章基本上都屬于行政法范疇。

在眾多的行政法方面的法律、法規(guī)、規(guī)章中，起主導性作用的是法律，它決定著行政法的性質和發(fā)展方向，當然有時法規(guī)、規(guī)章會先行一步，為法律的出臺起試點和積累經驗的作用。但從總體上看，還是法律帶動法規(guī)、規(guī)章的發(fā)展。因此，要考察這十多年行政法發(fā)展的軌跡，從法律入手，可能是一種比較容易并且更有效的途徑。

回顧十多年全國人大及其常委會有關行政法方面的立法情況，可以發(fā)現有兩次明顯的轉折，從而可把我國現代行政立法的發(fā)展劃分為三個階段。1986年民法通則的通過使我國現行行政立法發(fā)生了一次轉折，結束了現代行政立法的第一個階段而走上第二個階段；而1989年行政訴訟法的通過是我國現代行政立法的第二次轉折，從而走上了第三個發(fā)展階段。

第一階段1979年-1986年

70年代末、80年代初，我國剛剛從“”的惡夢中醒來，國家滿目瘡夷，百廢待興，法制的王國更是一片荒蕪的沙漠，為了使在“”中被砸爛的各級國家政權組織和被破壞的社會秩序盡快得到恢復，國家在立法方面需要優(yōu)先考慮的是盡快制定出一系列有關國家政權組織方面的法律和維護社會秩序方面急需的法律，同時，盡快根據新的形勢制定一部適應新時期需要的新憲法。因此，在這一時期，對行政法的發(fā)展具有重要意義的立法，一是1982年新憲法的頒布，二是制定了國務院組織法和地方組織法。[3]同時，也制定了一批有關行政管理方面的法律。因此，在這一階段，我國的行政立法主要是有關行政機關組織和行政管理方面的法律，側重行政機關的重建和對行政權的確認與維護。

在這一階段，行政法學界幾乎比較一致地認為行政法是“管理法”，[4]這除了當時我國的法學，特別是行政法學受蘇聯較深的影響外，大概與這一時期的我國行政立法偏重管理的指導思想和價值取向不無關系。

第二階段1986年-1989年

1986年我國的行政立法發(fā)生了一個重要轉折。

這一年4月，六屆全國人大四次會議通過了《民法通則》。民法通則的通過，標志著我國在刑事、民事方面都已有了相應的基本法律，相應在行政方面的立法就顯得比較薄弱和滯后。因此，在民法通則通過后不久，全國人大常委會法制工作委員會即邀請有關法理、憲法、行政法方面的專家就我國的法律體系以及如何加強行政立法問題進行研究討論，并于1986年10月成立了由北京大學、人民大學、中國政法大學有關專家參加的“行政立法研究組”，以加強行政立法的研究。在如何加強行政立法的研究討論中，當時曾有一種意見要求按照民法和刑法的立法模式，[5]制定行政法典或者行政基本法。但經過研究，多數學者和立法機關都感到行政法的內容十分龐雜，各國都沒有制定行政法典的先例，我國更沒有制定行政法典的條件。而行政法相對于刑法和民法，公認的共同規(guī)則也比較少，所以制定一部行政基本法的條件也不成熟，同時，也沒有實際緊迫性。后來，又有意見建議制定一部統(tǒng)一的行政程序法。[6]這種意見相對比較具有可行性和實際的緊迫性，但在當時，我國的國家機構正在進行改革，行政機關的工作也遠沒有規(guī)范化，理論界也還未能提供比較系統(tǒng)、成熟的立法意見可供參考，因此，立法機關感到制定一部統(tǒng)一的行政程序法的條件還不成熟。經反復研究，最后決定按照民法分則的做法，采取“分批零售”的辦法，成熟一個制定一個。當時，考慮到刑事訴訟、民事訴訟都有相應的法律，而規(guī)范“民告官”的行政訴訟只在民事訴訟法（試行）中規(guī)定一款，即第3條第2款：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！钡珜嶋H上，行政案件在管轄、舉證責任、訴訟程序等方面都無法完全按照民事訴訟法（試行）的規(guī)定辦，因此，急需盡快制定單獨的行政訴訟法。經過兩年多的努力，行政訴訟法終于在1989年4月七屆全國人大二次會議獲得通過。

行政訴訟法的頒布，是這個階段行政立法的主要成果，反映了我國行政立法在指導思想和價值取向上的一個重大轉變，即從過去注重對行政權的確認和維護，開始同時轉向注意對公民權利的保護，以圖通過行政訴訟促進行政機關秉公辦事，減少失誤。

行政訴訟法的頒布實施，是中國行政法發(fā)展的里程碑，也是中國法制建設發(fā)展的里程碑。行政訴訟法“這種一反傳統(tǒng)的訴訟形式表明中國人對人自身的認識的改變”，它教會老百姓“自己把自己當人看，即培養(yǎng)他們的權利意識、主體意識，克服幾千年來遺留的奴性。它要摧毀由來已久的奴才心理結構，建立以個人人格、個人主觀自由為基礎的民族心理結構?！薄霸谠V訟中公與私，權力與權利發(fā)生了對峙，于是才真正有了行政法與憲法。”正是在這個意義上，行政訴訟法的頒布實施“標志著民主憲政的肇端”。[7]

隨著行政訴訟法的制定，越來越多的人開始認識到行政法不僅僅是一種管理法，而且還是一種保障公民權利、控制行政權的“控權法”，[8]因此，在這一階段，“控

權論”開始在我國行政法學界成為主流思想。

第三個階段1989年以來

行政訴訟法的頒布，又將我國的行政立法引向更深層次，即從注重對公民權益的事后救濟開始轉向對行政行為的過程的控制，從行政程序上為公民權益提供保障。

行政訴訟法要求具體行政行為不僅必須證據確鑿、適用法律正確，還必須符合法定程序。具體行政行為“違反法定程序的”，法院可以判決撤銷或部分撤銷。所以，行政訴訟法的頒布施行，要求盡快加強行政程序的立法。因此，從1989年開始，全國人大常委會法制工作委員會即開始研究加強行政程序方面的立法，將行政復議法、行政處罰法、行政許可法列入了立法工作日程。經過幾年努力，行政處罰法于1996年4月在八屆全國人大四次會議上獲得通過。行政復議法于1991年國務院先頒布了條例，目前正在加緊研究修改，可望在近期內提請全國人大常委會審議通過。行政許可法也已著手研究起草。同時，還準備研究起草行政強制措施法、行政收費法等有關行政程序方面的法律。如果這批法律全部出臺，可以說由行政組織法、行政管理法、行政程序法和行政救濟法構成的我國行政法體系可望基本形成，并在條件成熟時制定統(tǒng)一的行政程序法。

程序是民主的保證。沒有程序的保證，民主的原則和理想往往只是空泛的口號。因此，建設切實可行的程序保證，是當今世界民主發(fā)展的重要特征。我國行政程序法的發(fā)展，標志著我國行政立法完成了從對公權的重建和保護-到對私權提供事后救濟-到直接對公權的行使進行控制這樣一個發(fā)展過程。

隨著行政程序立法的發(fā)展，一些行政法學者開始對“管理論”和“控權論”進行反思，進而提出了“平衡論”，[9]從而在行政法學界再次引起了關于行政法理論基礎問題的熱烈討論，成為當前我國行政法學研究的一個重點課題。

我國現行行政立法的幾個特點

以上是十幾年來我國行政法發(fā)展所走過的大致過程，這個過程反映了一些什么特點呢？從中有些什么經驗可以總結呢？根據筆者的觀察，以為有以下幾點特別值得注意：

1.循序漸進，優(yōu)先致力于基本制度建設。任何一座高樓大廈都是從一磚一瓦開始的，首先完成基本結構，然后才是內裝修。一個國家的法制建設也是如此，必須從基礎開始，先構筑起基本框架，然后才逐步加以完善。西方的法律制度是經過了幾百年的發(fā)展而成為今天這樣的，并不是完成于朝夕之間。我國真正集中精力致力于法制建設的時間才十多年，因此，不可能要求我國的法律都制定得十分周全、細密、完善。那樣不僅使應該制定的法律會因細枝末節(jié)的分岐而無法及時出臺，而且還可能無法適應全國如此廣大而復雜的實際情況。因此，現實的選擇只能是優(yōu)先致力于基本制度建設，先把國家法制的基本框架建設起來，然后再逐步加以補充和完善。因此，我國的行政法一般都比較原則，雖然因此經常受到國內外一些人的批評，但客觀地說，在現階段這不失為一種理智的、現實的選擇，其積極作用恐怕遠大于其消極作用。當然，這只是法制建設起步階段的一種立法模式選擇，隨著法制建設的不斷發(fā)展，制定更加周全、細密、完善的法律，是今后立法模式的必然選擇，實際上現在已經開始朝著這個模式轉變。

2.實事求是，首先從切實可行做起。立法是為了執(zhí)行，不是為了讓人看的。因此，法律規(guī)定的對公民權利的保障和對行政權的制約要切實可行，有些提議或立法建議雖然是好的，但一時做不到，寧可不做規(guī)定，也不能因實行不了而使之徒具虛文。如果法律的規(guī)定長期得不到認真的執(zhí)行，逐漸的就會在老百姓心目中失去權威。因此，立法決不能搞浮夸，不能搞，只能順勢利導，水到渠成。比如，在行政訴訟法制定過程中，曾有一種意見[10]主張法院受理行政訴訟的范圍應包括所有行政行為，不僅應包括所有具體行為，還要包括抽象行政行為。但這個要求超越了我國現行的憲法體制，[11]而且對于我國這樣一個從來沒有“民告官”傳統(tǒng)的國家來講，顯然是不現實的，缺乏可行性。最后，行政訴訟法規(guī)定，法院受理行政訴訟的范圍限于行政機關對公民人身自由權和財產權造成侵害的具體行政行為。

3.公正與效率兼顧，既注意對公民權利的保障，又注意對行政效率的保障。中國在歷史上沒有法制的傳統(tǒng)，“官本位”、“國家本位”的觀念根深蒂固，行政機關天生占盡優(yōu)勢，老百姓天生處于弱勢，在經濟利益、思想觀念上總也擺脫不掉對行政機關的依賴。在這種情況下，行政立法不能不更多地注意對行政權的控制和制約，以避免行政機關對公民權利的任意侵害。同時，在中國這樣一個人口眾多，市場經濟很不發(fā)達，社會自我調整、自我管理機制很不完善，國家管理的事務非常廣泛的情況下，行政立法又不能不考慮對行政效率的必要保障。如果沒有必要的行政管理效率，要使中國形成一個有序的社會，是不可思議的。因此，保障公民的合法權益與保障行政效率不可偏一，是中國行政立法的一個重要特點。比如行政處罰法，為了保障公民的合法權益，規(guī)定行政機關在對公民進行處罰時，必須遵循告知、申辯程序，對公民處以較重的行政處罰時，還應當舉行聽證，等等。為了保障行政效率，行政處罰法規(guī)定對比較簡單的行政處罰，可以適用簡易程序，對聽證只限于較重的行政處罰，等等。

4.博采眾長，既注意學習借鑒外國的成功經驗，又注意同我國的實際相結合。法律作為人類文明的一部分，是全人類的共同財產。雖然由于各國的歷史傳統(tǒng)、社會制度、經濟發(fā)展水平存在著這樣那樣的差別，但法律的許多價值要求卻是共同的，許多規(guī)則是可以通用的。特別是隨著科學技術的不斷發(fā)展，各國之間的交流越來越多，差異在不斷縮小。世界正不斷朝著相互融合的方向發(fā)展。在這樣的歷史條件下，一個國家如果局限于狹隘的民族主義而拒絕學習別國的先進經驗，遲早會被這個世界所摒棄。我國歷來是個富有包容精神的國家，雖然有過一段閉關自鎖的歷史，但總的來說中華民族是樂于學習的民族，是樂于接受先進東西的。因此，在改革開放的今天，我國的行政立法也呈現出越來越樂于學習外國有益經驗的趨勢。立法機關在制定每一部法律時都要研究別國的做法，努力學人所長，為我所用。比如，今年4月剛通過的行政處罰法就大膽地引進了西方的聽證制度，而這個制度在不久以前還經常被人斥之為資產階級的東西。同時，我國的行政立法也十分注意同我國實際結合，并不盲目照抄照搬別國的做法。比如，在引進聽證制度的時候，又加以必要的限制，只限于處以較重的行政處罰，避免因聽證過多而影響行政效率。

我國現代行政法的發(fā)展對憲法的影響

如前所述，行政法與憲法密不可分。因此，行政法的發(fā)展必然會對憲法產生直接的影響。而且這種影響既有正面的，也有負面的。誠然，正面與負面在很大程度上是一種價值評價，不同的價值標準，對同一問題會作出截然相反的評價。有些則是個“度”的問題，在一定“度”內是正面的，超過一定的“度”就是負面的。因此，有必要先對什么是正面影響，什么是負面影響作一澄清。本文所說正面的影響，是指有利于促進憲法的實施、憲法觀念的傳播和普及、憲法確定的社會目標的實現和憲法自身的發(fā)展和完善。而負面的影響則相反。

根據筆者的觀察，我國現代行政法的發(fā)展對憲法的正面影響有以下幾方面：

第一，行政法的發(fā)展使抽象、文本的憲法成了現實、具體的憲法。憲法是公民權利的宣言書，要把宣言變成現實，必須還要有可供實際操作的法律。行政法就是憲法的操作法。例如，長期以來，不少學者批評我國憲法實施所存在問題，其中突出的一點就是憲法條文并不能直接被引用，[12]以作為審理案件的依據。我國的行政法的發(fā)展及其具體適用，在某種意義上彌補了這一缺陷。又例如，行政法關于行政機關的組織、職權、程序等，關于公民的陳述、申辯和聽證、起訴以及獲得行政賠償的權利等，無不是憲法有關規(guī)定的具體化。如果沒有行政法對憲法條文的具體化，憲法就只能停留在文本上而無法成為公民權利的現實保障。比如，憲法第41條規(guī)定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償的權利?！钡趪屹r償法制定以前，公民的求償權只是條文上的，只有在國家賠償法頒布施行以后，公民的這一權利才有了實際的法律保障。因此，行政法的發(fā)展無疑是可以促進憲法的實施的。從某種意義上甚至可以說，行政法的發(fā)展程度標志著憲法的實施程度。因此可以說，行政法發(fā)展的現狀和趨勢，在一定程度上代表著憲政的現狀和趨勢。

第二，行政法的發(fā)展注釋和發(fā)展了憲法。社會的不斷發(fā)展變化，使相對穩(wěn)定的憲法逐漸顯得僵化和保守。為了使憲法適應新的情況，對憲法進行解釋，賦予新的含義，是憲法發(fā)展的一種重要形式。[13]根據憲法規(guī)定，我國的立法機關同時也是憲法的解釋機關。因此，在實踐中我國的憲法解釋主要不是通過“解釋”進行解釋的，而可視作是通過立法進行解釋的。行政立法在解釋憲法和發(fā)展憲法上，由于其與憲法的特殊關系，有著其他法律部門不能比擬的貢獻。行政立法解釋憲法和發(fā)展憲法的具體案例很多，下面僅舉其中兩例，以供參考。

例一：憲法規(guī)定，國務院編制和執(zhí)行國家預算，全國人民代表大會審查和批準國家預算的執(zhí)行情況。[14]“國家預算”是否包括地方預算？在1994年以前，歷年由國務院編制經全國人大批準的預算是包括地方預算的。但省級人民代表大會也要審批本級財政預算，這就造成了同一級預算由上下兩級人民代表大會重復審批，使預算審批的法律關系很不清楚。特別是從1994年起，國家進行稅制和財政體制改革，中央和地方實行分稅制以后，如果“國家預算”還包括地方預算，就更不合適了。因此，1994年3月八屆全國人大二次會議通過的預算法規(guī)定，國務院編制中央預算、決算草案，全國人民代表大會審查中央和地方預算草案，批準中央預算和中央預算的執(zhí)行情況，[15]不再批準地方預算。這樣，預算法就將憲法規(guī)定的應由國務院編制、全國人大審查和批準的“國家預算”解釋為“中央預算”。

例二：根據我國的憲法規(guī)定，法院沒有司法審查權，但行政訴訟法規(guī)定，法院審理行政案件參照規(guī)章。全國人大常委會副委員長兼法制工作委員會主任王漢斌在“關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明”中對這一規(guī)定的解釋是：“對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地?！边@實際上就賦予了法院對規(guī)章進行司法審查的權力，從而成功地建立起了我國的有限的司法審查制度，成為通過行政立法發(fā)展憲法的成功案例。

第三，行政法的發(fā)展使人權、民主、法治、依法行政等現代憲法、憲政觀念得到了廣泛的傳播。人權、民主、法治、依法行政等憲法、憲政觀念是近代才從西方傳入我國的，在這以前，絕大多數人并不知道憲法、憲政為何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政。這些觀念在經過與我國傳統(tǒng)的“禮治”、“仁政”觀念的長期較量后雖然獲得了國人的認可，但要真正在我國人民的腦子中扎下根來，還需要再經過很長時間的努力。凡一個厲行憲政的發(fā)展中國家，制定一部寫在紙上的憲法是非常必要的，也是比較容易的，但卻是遠遠不夠的，只有真正把憲法寫在每一個人的心里，憲政才有了可靠的、堅實的基礎。行政法是活的憲法，具體化的憲法，是老百姓看得見、摸得著的憲法，是憲法的普及本。因此，行政法的發(fā)展，一般來說，對憲法的宣傳、公民憲法意識的培養(yǎng)，可以作出積極的貢獻。

第四，行政法的發(fā)展對憲法的進一步發(fā)展和完善提出了自己的主張和要求，從而為憲法的進一步完善和發(fā)展提供了契機。行政法雖然具有對憲法的發(fā)展功能，但它畢竟是從屬于憲法，受制于憲法，只能在憲法允許的空間內發(fā)展。超出這個空間就會因得不到憲法所能給予的最大限度的支持而失去合法性。因此，行政法在發(fā)展過程中所遇到的與憲法的適應問題，并不是都可以依靠自身得到解決的，在許多情況下，必須通過憲法的自身發(fā)展和完善才能解決。由于行政法比憲法更加追緊社會變革步伐，對社會發(fā)展更加敏感，使之有可能不斷為憲法的發(fā)展提出自己的主張和要求，對憲法的發(fā)展和完善起到促進和催化的作用。就目前來講，行政法的發(fā)展至少向憲法提出了以下兩個重要問題要求解答：一是關于司法審查問題，一是關于司法獨立問題。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗?！薄耙乐篂E用權力，就必須以權力約束權力?！盵16]實踐證明，以司法權制約行政權，是一種行之有效的辦法。因為司法權與行政權同屬執(zhí)行權，擁有大量的人力資源（包括智力資源）、物質資源、法律資源等可供利用，可以經常地、有效地對行政權進行制約，這是立法權力機關所不能比擬的。但我國憲法的強行權、弱司法構架，卻使司法權無法有效地發(fā)揮對行政權的制約作用。

首先，由于沒有司法審查權，使法院往往無法獨立地判斷行政行為是否合法。在行政訴訟中，行政機關總是可以拿出各種各樣的規(guī)定（法規(guī)、規(guī)章、內部文件等）來證明自己的行為是有依據的。由于法院沒有司法審查權，法院如果認為行政機關所依據的規(guī)定不合法，則必須提請有關機關對該規(guī)定是否合法問題作出決定。而有關機關又往往還得跟該規(guī)定的制定機關進行協商，其結果往往是久拖不決，最后不是不了了之，就是和稀泥，不但使司法效率、行政效率都受到嚴重影響，也使法制的權威受到嚴重破壞。行政訴訟法雖然賦予了法院以有限的司法審查權，但由于很“有限”，其作用也十分有限。

其次，由于司法不能真正獨立，使法院無法做到不受干擾地對行政案件進行審判。1982年憲法將1954年憲法規(guī)定的“人民法院獨立進行審判，只服從法律”改為：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”使那些以組織名義出現的個別人干預法院依法審判有了合法依據，而憲法規(guī)定地方法院按照行政區(qū)劃設立，法院財政開支由當地政府撥款，人事由地方管理，又使我國的地方法院成了“地方的法院”，成為地方政府的一個部門，沒有足夠的權威資源能夠承擔制約政府職能。

但行政法的發(fā)展，依法行政原則的確立，公民主體意識的覺醒，公民必然會將更多的行政案件訴求到法院。要求法院主張公正，維護法律的威嚴。在這種情況下，如果司法權威得不到相應的加強，公民的合法要求總是得不到司法機關的支持，那么，依法行政的基礎就可能被動搖。因此，行政法的發(fā)展要求憲法對司法審查權和司法獨立問題重新進行檢討，要求憲法重新檢討行政權與司法權之間的關系，要求賦予司法權以足夠的權威以制約過于強大的行政權，從而使公民的合法權益能夠得到確實有效的保障，特別是正在強調要實行和堅持依法治國的今天，這方面的呼聲已經越來越高，越來越多的人已經認識到賦予法院以司法審查權和司法獨立是不可避免的事。為將來憲法的修改和補充提供了理論、社會輿論和領導上心理上的準備。

以上是行政法的發(fā)展對憲法所產生的正面影響。但任何事物都是一分為二的，有其正面的影響，也就可能會有負面影響，關鍵是如何盡可能地充分發(fā)揮其正面影響，而將其負面影響限制在最小的程度。而要將其負面影響限制在最小程度，首先必須對其可能和已經產生的負面影響保持高度的警惕和清醒的認識。根據筆者觀察，行政法的發(fā)展對憲法可能產生的負面影響或者叫挑戰(zhàn)，很可能在以下幾個方面得到反映，值得我們認真對待。

第一，憲法作為一個國家的根本大法，一般都規(guī)定得比較原則、靈活，這是憲法既能保持相對穩(wěn)定，又能適應不斷發(fā)展的社會所必需的，是憲法具有較強生命力的重要因素之一。行政法具有對憲法進行解釋、具體化和定型化的功能。一般來說，是可以促進憲法的實施和發(fā)展的，但如果對行政法過分迷信，使行政法過分膨脹，也可能適得其反，反而影響了憲法的實施，束縛了憲法的發(fā)展。

首先，由于我國的經濟體制改革和政治體制改革仍在進行之中，不管是經濟體制還是政治體制都還遠未建立起成熟的制度，還處在轉軌過程中，在這種情況下，如果過早地將憲法的規(guī)定定型化，可能會使憲法失去了進一步發(fā)展的廣闊空間，特別是有關市場經濟和公民權利、自由方面，如果過分依賴行政法，很可能會使憲法規(guī)定的實行社會主義市場經濟的理想，被過分膨脹的行政法所扼殺，公民的權利、自由被行政法所限制甚至剝奪。比如，現在有關經濟管理方面的法律、法規(guī)特別是規(guī)章的行政干預色彩仍很濃重，行政管理層次過多，環(huán)節(jié)過多，而且多一層管理又往往還要多一關許可，多一道收費，多一次處罰，這樣一種管理體制是否能夠適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求，就很值得研究。因此，對行政法的發(fā)展在欣喜其為憲法的實施和發(fā)展提供了契機的同時，要防止出現憲法賦權、行政法限權、剝奪權利的情況。另外，對有些憲法規(guī)定是由行政法加以定型化更好呢，還是通過具體案件逐步積累一些規(guī)則更好一些？也是一個值得很好研究的課題。我國是個沒有多少法制傳統(tǒng)的國家，要在我國建立起法治社會，更多依賴成文法是必要的。但畢竟法治更多的是一種傳統(tǒng)，需要時間的積累，成文法的作用總是有限的，更不是萬能的。對成文法采取虛無主義和過分的迷信，都是有害的。所以，在短時間內制定過多的成文法是否有益，是否都能使社會所接收、消化，是否都有利于社會發(fā)展而不成為社會發(fā)展的障礙，在經過了十多年的快速立法后，很有必要冷靜下來進行一些反思?？傊瑧椃ㄗ鳛閲业囊徊扛敬蠓?，具有非常豐富的內容，具有很強的適應能力，不應輕率地對憲法的規(guī)定制定具體法律使之定型化，特別是對一些還沒有多少實踐經驗的規(guī)定，更不應匆忙加以定型化，而應當為憲法的進一步發(fā)展留下空間，讓我國改革的步伐為自己開辟前進的道路。即使必須制定具體法律的，在立法時也應特別注意為憲法的發(fā)展，為改革留下余地，決不能將憲法變成僵死的條文，使改革變得困難重重，甚至將符合憲法規(guī)定的改革置于違法境地。

其次，對憲法進行具體化和解釋性立法是一把兩面劍。懷有真誠的憲政理想，對憲法的精神實質有準確的把握，對人權、民主、法治有崇高的信仰，則對憲法的具體化和解釋性立法可以促進憲法的完善和發(fā)展，否則，則會對憲法起削弱甚至破壞作用。雖然到目前為止，作為憲法解釋機關的全國人大常委會還未曾宣布過哪部行政法律、（注：由于全國人大常委會是法律的制定機關，又是憲法的解釋機關，因此，由全國人大常委會宣布自己制定的法律違憲，理論上很難成立。由于沒有可供操作的程序，實際也做不到。另外，全國人大常委會更不可能宣布有制憲權的全國人大制定的法律違憲。對這樣的一種憲法監(jiān)督機制，現已有不少學者提出不同意見，要求設立憲法委員會，專職負責對憲法的監(jiān)督事宜，包括可以對全國人大及其常委會制定的法律是否符合憲法提出審查意見。）法規(guī)違背了憲法規(guī)定，但也確有一些行政法律、法規(guī)是否完全符合憲法精神，很值得研究。特別是通過行政立法擴大自己的權限而使憲法確定的權力平衡機制改樣的傾向，已經有所表現，比如，我國憲法只規(guī)定國務院可以制定行政法規(guī)，沒有規(guī)定中央軍事委員會可以制定法規(guī)，這恐怕不是制憲者的不經意中的疏忽。但今年八屆全國人大五次會議通過的國防法卻規(guī)定中央軍事委員會可以根據憲法和法律制定軍事法規(guī)，[17]這是否完全符合憲法，就很值得討論。又如，國務院頒布的《出版管理條例》關于設立出版單位的規(guī)定是否與憲法的有關規(guī)定完全相符，[18]也很值得評點。因此，對憲法進行具體化和解釋性的立法應當十分慎重，必須經過更加充分的研究論證才行。

第二，由于行政法比之于憲法，具有更貼近實際、更加追緊社會的發(fā)展腳步和可操作性的特點，因此，行政法的充分發(fā)展在促進憲法實施的同時，隨著憲法確認的各項原則已經逐漸滲入到行政法的各項具體規(guī)定之中，行政法越來越成為人們保護自己權利的直接武器時，漸漸地人們是否將會只知有行政法而不知有憲法？憲法之所以需要，是因為在沒有憲法的年代，人權、民主、法治的原則總是每每被漠視、遺忘、踐踏。而當憲法確認的原則已經被行政法所肯定，變成行政法的各項具體規(guī)定時，憲法是否還會被人們經常掛在嘴邊？憲法在人們的心目中是否將會變得不那么舉足輕重？記得有一位憲法學者曾經說過：“行政法存在，憲法消亡”，或許這并不是一句不經意的斷言。也許憲法的充分實施本身就是意味著憲法的消亡，行政法的發(fā)展只不過是這個過程的見證而已。

記得在1982年憲法剛頒布后的幾年，人們對憲法總是懷著一種尊重的感情，感到它是自己權利的保障，但現在似乎人們已經不那么經常講憲法了，似乎憲法已經是過去的事了。為什么會這樣呢？因為行政法發(fā)展了，它給人們帶來了更加具體、實在的保障。而憲法由于不能作為執(zhí)法機關的執(zhí)法依據，人們不能提起憲法訴訟，它不能成為人們保護自己權利的直接武器，因此，逐漸地人們就覺得憲法離他們的現實生活是一個很遙遠的東西，對他們的現實生活缺乏實實在在的、具體的影響。進而，人們對憲法的關心也不如對某個具體法律那樣熱切，對憲法規(guī)定了些什么抱著無所謂的態(tài)度，漸漸地對憲法的有無也感到不那么重要了。而行政法卻是實實在在的，是對人們的現實生活起著具體的、實實在在的影響的東西。誰觸犯它就被執(zhí)法機關追究。因此，人們對行政法的關心程度遠勝于對憲法的關心。比如，自1982年憲法頒布以后，1988年和1993年曾先后兩次對憲法進行了修改，但在修改前后，都沒有太多的人去關心它究竟為什么要修改，修改了些什么。因為不管它是否修改，修改了些什么，對人們的實際生活并沒有什么具體的影響，而每一部行政法的制定實施，特別是那些直接涉及公民的權利義務的行政法，如行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法等法律的制定實施，都在社會上引起了廣泛的關注，形成一股股宣傳和學習的熱潮。

也許“憲法消亡，行政法存在”本身并無所謂好或壞，只要行政法仍然蘊含著人權、民主、法治的理想，沒有憲法又有何妨。但如果真的憲法不再被人認為是不可缺少的，行政法失去了憲法的指引，是否還會繼續(xù)為人權、民主、法治盡力而不被魔鬼所引誘，則很難預測。因此，對行政法的發(fā)展在肯定其對憲法的發(fā)展和完善具有積極的作用的同時，對其可能產生的功高蓋主，或者可能擺脫憲法的約束，試圖偏離甚至脫離憲法而獨行的傾向，必須保持高度的警惕和清醒的認識。在對行政法進行宣傳的時候，不能只談行政法而不談憲法，必須注意宣傳行政法與憲法的緊密關系，必須建立有效的約束機制，使行政法始終沿著憲法指引的軌道發(fā)展。

參考文獻

[1]見陳端洪：《對峙-從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期第7頁。

[2]見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年3月版，第5頁。

[3]1995年修訂并重新公布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，簡稱《地方組織法》。

[4]即認為，“行政法，是一切行政管理法規(guī)的總稱?！币姼叩葘W校法學試用教材《行政法概要》，法律出版社1983年6月版，第1頁?！靶姓ㄊ且磺行姓M織和管理法規(guī)的總稱”，見張煥光等：《行政法基本知識》，山西人民出版社1986年3月版。

[5]在全國人大常委會法工委的有關加強行政立法的座談會上，不少學者主張這一意見。

[6]見江必新、周衛(wèi)平：《行政程序法芻議》，《中國法學》1988年第6期，第21－26頁。在全國人大常委會法制工作委員會召開的有關加強行政立法的座談會上，也有不少學者主張制定一部完整的行政程序法。

[7]見陳端洪：《對崎-從行政訴訟法看我國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期第1、5、7頁。

[8]即認為：“行政法從性質上講是對行政活動加以規(guī)范，對行政權力進行控制的法?！币姀埳凶逯骶帲骸蹲叱龅凸鹊闹袊姓▽W》，中國政法大學出版社1991年9月第1版，第695頁。

[9]這一觀點主要是由北京大學羅豪才教授和他的一批研究生們提出的，主要文章有：（1）羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現代行政法的理論基礎-論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，《中國法學》1993年第1期。（2）沈巋：《試析現代行政法的精義-平衡》，《行政法學研究》1994年第3期。（3）王錫梓：《再論現代行政法法的平衡精神》，《法商研究》1995年第2期。（4）羅豪才談《行政法性質的反思與概念的重構》，《中外法學》1995年第3期。（5）羅豪才、沈巋：《平衡論：對現代行政法的一種本質思考-再談現代行政法的理論基礎》，《中外法學》1996年第4期。（6）羅豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡論”的范疇》，《中國法學》1996年第4期。（7）王錫梓、沈巋：《行政法理論基礎再探討》，《中國法學》1996年第4期。批評的文章主要有：（1）楊解君：《關于行政法理論基礎若干觀點的評析》，《中國法學》1996年第2期。（2）晨曦：《“平衡論”的困境》，《行政法學研究》1996年第4期。

[10]見韋宗、阿江：《行政訴訟立法要論》，《中國法學》1988年第6期，第15頁。

[11]這涉及到法院是否有司法審查權問題，關于這一點，詳見本文第29頁注①。

[12]憲法不能作為法院判案的依據源自1955年7月最高法院給新疆省高級人民法院“關于在刑事判決中不宜引用憲法作論罪科刑依據的批復”（見《中華人民共和國法律全書》，吉林人民出版社1989年6月第1版，第120頁。這一批復一直沿用至今。但近些年來，不斷有學者對此提出不同意見，如李曙光、苗連營：《憲法應成為法院判案的直接依據》，載1989年5月22日《理論信息報》；劉連泰：《我國憲法規(guī)范在審判中直接適用的實證分析與評述》，《法學研究》第18卷第6期，在有關研討會上，也?？陕牭竭@種批評。在我國法院沒有憲法審查權的情況下，最高法院作此答復是明智的。如果法院直接引用憲法條文，就不可避免要涉及對其所引用的憲法條文的解釋問題，這就會使法院陷入一種兩難的境地。

[13]郭道暉在《憲法的演變與修改》一文中列舉了7種憲法演變形式，其中第三種就是“因立法導致憲法演變”，見《憲法比較研究文集》，中國民主法制出版社1993年7月第1版，第2卷第80頁。

[14]見《中華人民共和國憲法》第89條第5項，第62條第10項。

[15]見《中華人民共和國預算法》第12、14條。

[16]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年11月第1版，上冊，第154頁。

[17]見《中華人民共和國憲法》第93、94條，《中華人民共和國國聯法》第133條。

[18]見《中華人民共和國憲法》第35條，國務院頒布的《出版管理條例》第10條。