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[摘要]法律規(guī)范具有正當(dāng)性須既有合法性又有合憲性，合憲性是正當(dāng)性的根基。本文論述了法律規(guī)范正當(dāng)性的概念、法理基礎(chǔ)、生成機(jī)制以及法律規(guī)范沖突解決辦法等問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]正當(dāng)性，合憲性，正當(dāng)立法程序

一、問(wèn)題的提出

近幾年來(lái)下位法律規(guī)范[①]違反上位法律規(guī)范的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，下面是幾則典型案例中所涉及到的法律規(guī)范之間相沖突的幾種情況。

1.規(guī)章和規(guī)章之間的沖突。據(jù)新華社報(bào)道：2004年4月5日晚，哈爾濱市急救中心救護(hù)人員出診急救時(shí)，在機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)站因是否應(yīng)交納30元過(guò)路費(fèi)與收費(fèi)人員爭(zhēng)執(zhí)不下，患者最終因得不到及時(shí)救治而死亡。收費(fèi)站依據(jù)的是黑龍江省交通廳和省物價(jià)局下發(fā)的《哈爾濱機(jī)場(chǎng)專(zhuān)用高速公路機(jī)動(dòng)車(chē)輛通行費(fèi)征收管理辦法》，《辦法》在征收范圍中明確規(guī)定“除執(zhí)行任務(wù)的軍警車(chē)輛外一律征收通行費(fèi)”。而急救中心依據(jù)的是該省物價(jià)局、交通廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對(duì)“120”急救車(chē)輛免征車(chē)輛通行費(fèi)的通知》，這兩個(gè)規(guī)章之間規(guī)定不一致。

2.規(guī)章和行政法規(guī)及法律相抵觸。1999年8月31日沈陽(yáng)市頒布了《沈陽(yáng)市行人與機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故處理辦法》。該《辦法》規(guī)定由違章行為引發(fā)的交通事故，違章者承擔(dān)全部責(zé)任。但按照國(guó)務(wù)院1992年實(shí)施的《道路交通事故處理辦法》第44條：機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人發(fā)生交通事故，造成對(duì)方人員死亡或者重傷，機(jī)動(dòng)車(chē)一方無(wú)過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)分擔(dān)對(duì)方百分之十的經(jīng)濟(jì)損失?！睹穹ㄍ▌t》第123條規(guī)定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運(yùn)輸工具等對(duì)周?chē)h(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！币嗉幢緱l確立的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。因此，規(guī)章和行政法規(guī)、法律相沖突。

3.地方性法規(guī)與法律相抵觸。2001年5月，河南汝陽(yáng)縣種子公司（下稱(chēng)汝陽(yáng)公司）與伊川縣種子公司（下稱(chēng)伊川公司）簽訂合同，約定由伊川公司為其代繁玉米種子。按合同約定，汝陽(yáng)公司接收種子的價(jià)格為基地收購(gòu)價(jià)加代繁費(fèi)，基地種子收購(gòu)價(jià)的確定按收購(gòu)種子時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)商品玉米單價(jià)的2.2—2.5倍計(jì)算。后伊川公司未能履約，汝陽(yáng)公司便將伊川公司訴至洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院。汝陽(yáng)公司認(rèn)為依據(jù)《種子法》，賠償損失的計(jì)算方法應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格定，伊川公司將賠償損失70余萬(wàn)元。而伊川公司認(rèn)為，賠償應(yīng)當(dāng)依據(jù)《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》規(guī)定的政府指導(dǎo)價(jià)來(lái)確定賠償數(shù)額，按此計(jì)算，伊川公司只需賠償2萬(wàn)元左右。在這里地方性法規(guī)與法律發(fā)生了沖突。

………

上述列舉的只是最近幾年在社會(huì)上被公開(kāi)的幾則法律規(guī)范之間以及下位法和上位法相抵觸的情況，在實(shí)際生活中，下位法和上位法相抵觸、不具有正當(dāng)性但依然發(fā)生法律效力的法律規(guī)范不在少數(shù)。這些法律規(guī)范因?yàn)槟軐?duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而既侵犯了公民的權(quán)利，又破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一。在呼喚法治、倡導(dǎo)建設(shè)法治國(guó)家的今天，我們不能回避這種法律規(guī)范沖突現(xiàn)象所帶來(lái)的負(fù)面影響。因而如何理性地看待法律規(guī)范的正當(dāng)性并從源頭上防止不具有正當(dāng)性的法律規(guī)范的出臺(tái)也就成了今天必須著手加以解決的問(wèn)題。本文擬在這方面做一些嘗試。

二、法律規(guī)范正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)

（一）正當(dāng)性的含義

“正當(dāng)性”一詞在英文中為legitimacy，從辭源學(xué)的意義上講，“正當(dāng)性”具有合法性的含義。因此，一般情況下正當(dāng)性就等同于合法性。判斷下位法律規(guī)范是不是具有正當(dāng)性首先應(yīng)看它是不是具有合法性，只有在具備合法性的條件下才能說(shuō)該法具有正當(dāng)性。但是在有些情況下，具備合法性的法律規(guī)范也未必具有正當(dāng)性，舉一個(gè)典型的例子，德國(guó)納粹黨在執(zhí)政后不久（1935年）就通過(guò)它控制的議會(huì)制訂了臭名昭著的紐倫堡法，該法為維護(hù)日爾曼的血統(tǒng)和榮耀，剝奪了猶太人的受教育權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，繼而剝奪了其公民權(quán)，最后變成了實(shí)施種族滅絕的法律依據(jù)。當(dāng)時(shí)納粹政府依據(jù)該法制定具體實(shí)施細(xì)則，那么實(shí)施細(xì)則本身無(wú)疑具有合法性，但具有正當(dāng)性嗎？答案顯然是否定的。因此，在憲法秩序內(nèi)，合法性并不是判斷某一個(gè)法律規(guī)范是否具有正當(dāng)性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也不是最高標(biāo)準(zhǔn)。正如施米特所理解的，“通過(guò)制定法律規(guī)范建立的僅僅是形式合法性，是飄浮于表層的東西，真正強(qiáng)而有力的、穩(wěn)定的社會(huì)秩序的形成必須依賴于實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的追問(wèn)。實(shí)質(zhì)正當(dāng)性才是形式合法性的根基，離開(kāi)對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的探索，形式合法性下的社會(huì)秩序就猶如水中浮萍，隨波逐流。”[②][1]

那么，在憲法秩序內(nèi)實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是什么呢？按照現(xiàn)代的憲法理論，在實(shí)行成文憲法國(guó)家，實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是憲法，憲法是正當(dāng)性的根基。因?yàn)樵诹椫髁x國(guó)家，憲法作為一種價(jià)值秩序，它是以尊重個(gè)人為原理及以此為基礎(chǔ)的人權(quán)體系；它“是社會(huì)生活的基本的價(jià)值體系，是國(guó)家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則。按照法律規(guī)范位階的一般原理，在法律體系內(nèi)部的上位規(guī)范與下位規(guī)范之間形成了價(jià)值的統(tǒng)一體，上位規(guī)范是下位規(guī)范發(fā)揮效力的根據(jù)和基礎(chǔ)，下位規(guī)范不得同上位規(guī)范相沖突。這里所說(shuō)的沖突既包括實(shí)體內(nèi)容上的傳統(tǒng)，也包括法律形式上的沖突。特別是，憲法規(guī)范通過(guò)普通法律得到具體化的過(guò)程中，確立憲法規(guī)范最高性價(jià)值具有重要的意義?！盵2]因此，法律規(guī)范只有以憲法為基礎(chǔ)，并把人權(quán)保障作為核心價(jià)值，其才能獲得正當(dāng)性的根據(jù)。所以，下位法律規(guī)范獲得正當(dāng)性需從兩個(gè)層面加以考察：一是合法性層面，二是合憲性層面。前者可稱(chēng)為形式正當(dāng)性要件，后者可稱(chēng)為實(shí)質(zhì)正當(dāng)性要件。下位法律規(guī)范既要符合形式正當(dāng)性要件，更要符合實(shí)質(zhì)正當(dāng)性要件。在上位法律規(guī)范出現(xiàn)瑕疵的情況下，下位法律規(guī)范為執(zhí)行上位法律規(guī)范而需要將之具體化之前，首先應(yīng)依據(jù)法定途徑使之符合實(shí)質(zhì)正當(dāng)性要件，然后才能依據(jù)上位法律規(guī)范建立具體規(guī)范。

（二）法律規(guī)范正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)

依據(jù)立憲主義民主理論，國(guó)家存在目的在于增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)社會(huì)成員的發(fā)展。國(guó)家目的之達(dá)成，必須借助于國(guó)家權(quán)力。由于達(dá)成國(guó)家目的需要完成多方面任務(wù)，是故近代以來(lái)立憲國(guó)家根據(jù)所要完成的任務(wù)不同把國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這三種國(guó)家權(quán)力分別配置給不同國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。立法機(jī)關(guān)是由經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生的代表組成的，其主要職能是制定抽象的普遍適用的法律，而行政機(jī)關(guān)的職能是根據(jù)已經(jīng)制定的法律實(shí)施經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)的各項(xiàng)管理，而司法機(jī)關(guān)的職能是依據(jù)法律裁決糾紛。因此，在憲法秩序內(nèi)，行政權(quán)和司法權(quán)都是透過(guò)法律、并仰仗法律來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的職能，這樣就使得法律的正當(dāng)性相對(duì)于行政與司法體制運(yùn)行的正當(dāng)性具有優(yōu)先的次序。

然而現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，特別是像中國(guó)這樣一個(gè)地域廣闊、人口眾多的大國(guó)，事事要求由立法機(jī)關(guān)制定法律極不現(xiàn)實(shí)，因此，立法機(jī)關(guān)除了某些事項(xiàng)必須由法律保留加以規(guī)定外，還通過(guò)法律的形式授權(quán)進(jìn)行行政立法和地方性立法。我國(guó)《立法法》具體規(guī)定了國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)、省級(jí)人民政府等有權(quán)制定地方政府規(guī)章，同時(shí)還規(guī)定了各省級(jí)人大及其常委會(huì)等地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定地

方性法規(guī)或者自治條例、單行條例。上述不同立法主體制定的法律規(guī)范雖然在效力等級(jí)上存在著差別，但從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講都具有同法律相同的功能，在實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值、保障公民權(quán)利方面具有優(yōu)先的次序。因而這些法律規(guī)范須既具有合法性、又具有合憲性。

三、法律規(guī)范正當(dāng)性的生成機(jī)制

如何使制定的法律規(guī)范具有正當(dāng)性，即既具有合法性又具有合憲性？這是本文關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題不能只從法律規(guī)范本身去尋找答案，而必須考查法律規(guī)范的形成過(guò)程。只有在法律規(guī)范形成過(guò)程中，立法主體具有正當(dāng)性并盡到了“注意”的義務(wù)，其所制定的法律規(guī)范才有可能具備正當(dāng)性的品質(zhì)。

（一）立法主體需具有正當(dāng)性

實(shí)證主義法學(xué)家哈特認(rèn)為，法律是由組織系統(tǒng)頒布的規(guī)則體系，是一種授權(quán)性規(guī)則。法律的正當(dāng)性來(lái)源于立法者擁有立法的資格權(quán)力，這種權(quán)力決定了它所頒布的命令具有強(qiáng)制約束力。用他的話來(lái)說(shuō)，即人們的服從是立法者有資格對(duì)他們下命令或要求。[3]（p.117）從各國(guó)憲法規(guī)定來(lái)看，擁有制定法律權(quán)力資格的主體只能是國(guó)會(huì)、議會(huì)或者人民代表機(jī)關(guān)。如美國(guó)憲法第1條規(guī)定：“本憲法所授予之立法權(quán)，均屬于由參議院與眾議院組成之合眾國(guó)國(guó)會(huì)”。我國(guó)憲法第58條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”。這些規(guī)定意味著除了憲法明確授權(quán)的機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)不能進(jìn)行立法，否則制定出來(lái)的法律不具有正當(dāng)性。除了法律以外，在一國(guó)的法律體系中還存在著大量的法規(guī)、規(guī)章，這些法規(guī)、規(guī)章的制定主體也必須具有正當(dāng)性，即必須獲得法律的授權(quán)。沒(méi)有獲得法律授權(quán)的機(jī)關(guān)、組織不能制定法律規(guī)范，否則不具有正當(dāng)性。

（二）立法主體在法律規(guī)范形成過(guò)程中的“注意”義務(wù)

1.目的的正當(dāng)性。人類(lèi)社會(huì)存在兩種法則，一種是自然科學(xué)法則，一種是人為制定法則。前者是客觀存在的自然規(guī)律，如萬(wàn)有引力定律，它不以人們意志為轉(zhuǎn)移。與前者不同，后者是人類(lèi)為了自身的目的而制定出來(lái)的，因此立法者在制定法律規(guī)則時(shí)就得考慮這種規(guī)則的目的意義。由于每一部法律規(guī)范所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同，其立法目的也不盡相同，但在憲法視野下，作為法律規(guī)范正當(dāng)性的立法目的只有一個(gè)，即落實(shí)憲法保障人權(quán)的基本精神，這是每一部具體法律規(guī)范立法目的的價(jià)值基礎(chǔ)。

以保障人權(quán)作為法律規(guī)范正當(dāng)性價(jià)值基礎(chǔ)的思想可以追溯到資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的洛克。洛克從維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益出發(fā)，從社會(huì)契約論的角度論證了議會(huì)立法的人權(quán)保障性。他認(rèn)為在自然狀態(tài)下每個(gè)人都享有生命、自由和財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，這些權(quán)利受自然法的保護(hù)，但由于自然法是不成文的，除在人們的意識(shí)中外無(wú)處可找，這樣自然法便失去了它應(yīng)有的保護(hù)權(quán)利的作用。為了避免人們?cè)谧匀粻顟B(tài)中的各種權(quán)利遭受侵害，人們便立約聯(lián)合成社會(huì)，并“把他們?nèi)康淖匀粰?quán)利交給他們所加入的社會(huì)，社會(huì)才把立法權(quán)交給他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜诉x，給予委托，以便讓正式公布的法律來(lái)治理他們……”[4]（p.85）因此，立法者的權(quán)力，“除了實(shí)施保護(hù)以外并無(wú)其他目的的權(quán)力，所以絕不能有毀滅、奴役或故意使臣民陷于貧困的權(quán)利?！盵5]（p.83-84）

當(dāng)然在實(shí)證的層面上，立憲主義在肯定和維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利（法定化的人權(quán)）必要性的同時(shí)，也承認(rèn)社會(huì)共同體運(yùn)用權(quán)力增進(jìn)社會(huì)福利、維護(hù)公共安全和社會(huì)公共利益等公益的重要性。因此，公益等也是立法目的正當(dāng)性之所在，甚至為了達(dá)成后者，國(guó)家可以通過(guò)法律對(duì)公民個(gè)人權(quán)利予以適當(dāng)?shù)南拗?。但這里值得說(shuō)明的是，即便立法者基于公益需要可以對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行限制，但這種限制本身也要受到保障人權(quán)價(jià)值原則的約束，立法者應(yīng)在公益和個(gè)人的權(quán)利之間建立一種平衡，不能以公益為借口肆意侵犯公民的權(quán)利。

2.內(nèi)容的正當(dāng)性。我國(guó)憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，《立法法》第78條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”這兩條規(guī)定就是對(duì)形成法律規(guī)范過(guò)程中在內(nèi)容方面的“注意”義務(wù)。這里“注意”義務(wù)以禁止性規(guī)定形式表現(xiàn)出來(lái)。在一般情況下，憲法的規(guī)定需要先由法律予以具體化，然后才能加以實(shí)施。當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等下位法律規(guī)范為執(zhí)行法律需要把法律具體化而制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，其內(nèi)容必須符合法律。如果法律制定機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法制定了合憲性的法律，而其它立法主體依據(jù)法律制定法規(guī)、規(guī)章時(shí)，其內(nèi)容和法律不吻合，這種情況則構(gòu)成了違法，違法不具有正當(dāng)性。

在有些情況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)某些事項(xiàng)尚未制定法律，而這些事項(xiàng)又迫切需要立法加以規(guī)制。此時(shí)下位法律規(guī)范制定時(shí)遵循的原則是“法律保留”，即只能由法律作出規(guī)定的事項(xiàng)，其它法律規(guī)范不得作出規(guī)定。

3.程序的正當(dāng)性?！盁o(wú)程序即無(wú)立法”是現(xiàn)代社會(huì)許多法治國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施立法活動(dòng)所遵循的重要原則，因此，在法律規(guī)范形成過(guò)程中遵循法定立法程序即注意立法程序的正當(dāng)性是個(gè)必然要求。

立法程序的正當(dāng)性和正當(dāng)立法程序是兩個(gè)不同的概念。前者是指在法律規(guī)范形成過(guò)程中要遵循已經(jīng)公布周知的程序規(guī)則，而不管該程序規(guī)則的品質(zhì)如何。后者是從美國(guó)聯(lián)邦憲法第14修正案引申而來(lái)的概念。第14修正案規(guī)定：“無(wú)論何州亦不得不經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！睆脑摋l規(guī)定來(lái)看，所謂“正當(dāng)法律程序”主要涉及防范立法機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的影響問(wèn)題，它是憲法對(duì)聯(lián)邦和州立法權(quán)的一種限制。設(shè)置該正當(dāng)法律程序的目的旨在保證公民的憲法權(quán)利不因聯(lián)邦或州的某項(xiàng)法律而被剝奪，哪怕該法的制定和通過(guò)遵循了一定的程序。因此，所謂正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚴侵阜蠎椃ň窈凸?、正義理念特質(zhì)的立法程序。正如RandyE.Barnett教授所說(shuō)：“法律可能是有效的，因?yàn)樗前凑漳稠?xiàng)法律制定所要求的所有程序制定的；但該法可能是不正當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@些程序并不足以確保該法律是公正的?！彼终f(shuō)：“一項(xiàng)法律可能是正當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗前凑沾_保其公正的程序制定出來(lái)的”。[6]在他看來(lái)，能夠確保法律公正的程序就是正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?。因此，正?dāng)立法程序是對(duì)程序本身品質(zhì)的要求；而立法程序的正當(dāng)性并不問(wèn)法律規(guī)范制定機(jī)關(guān)所遵循的程序是否具有這些品質(zhì)，只要其遵循法定程序便是正當(dāng)?shù)?。?dāng)然如果它所遵循的法定程序恰恰就是正當(dāng)立法程序則再完美不過(guò)，這有利于提升法律規(guī)范的質(zhì)量。

4.民主性。民主是現(xiàn)代政治國(guó)家存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)也是立法主體進(jìn)行立法活動(dòng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。我國(guó)《立法法》把民主性作為一項(xiàng)原則確立下來(lái)，該法第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都確認(rèn)了《立法法》確立的這個(gè)原則，并體現(xiàn)在兩條例的許多具體條款中，如《行政法規(guī)制定程序條例》的第12條、第20條、第21條和第22條，《規(guī)章制定程序條例》的第14條、第15條以及第20——23條。其主要內(nèi)容是有關(guān)機(jī)關(guān)在起草和審查行政法規(guī)或規(guī)章階段應(yīng)深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)；對(duì)直接涉及公民、法人或者其他

組織切身利益的送審稿，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布征求社會(huì)各界意見(jiàn)等。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?？偠灾?，所謂民主性，也就是有關(guān)機(jī)關(guān)在法律規(guī)范草案通過(guò)之前，應(yīng)該為普通公民能夠參與法的形成和法秩序的創(chuàng)造提供意見(jiàn)表達(dá)的渠道和制度上的支持；最后在整合人民群眾各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上完善法律規(guī)范草案，再予以通過(guò)。

民主性作為法律規(guī)范正當(dāng)性的基礎(chǔ)，其重要功能是使公民對(duì)法律規(guī)范保持寬容，從而有利于達(dá)成社會(huì)的和諧。因?yàn)榉梢?guī)范制定過(guò)程中人們對(duì)規(guī)范草案不可能取得一致同意，必定存在多數(shù)人意見(jiàn)和少數(shù)人意見(jiàn)之分，但由于人們有表達(dá)意見(jiàn)的渠道，能夠及時(shí)尋求調(diào)整或避免對(duì)自己不利的因素寫(xiě)入法律規(guī)范當(dāng)中，這樣即使最后的決定對(duì)自己不利也能接受。因此，法律規(guī)范形成中的民主是一種緩和或者避免意見(jiàn)對(duì)立或利害沖突的機(jī)制，同時(shí)也是使法律規(guī)范本身具有正當(dāng)性的一種機(jī)制。

四、我國(guó)法律規(guī)范沖突解決辦法之檢討

（一）我國(guó)法律規(guī)范沖突形成原因

1.法律規(guī)范制定中的部門(mén)或地方利益驅(qū)動(dòng)。依據(jù)憲法和《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定法律、國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，其它下位法為執(zhí)行上位法在不同上位法相抵觸的情況下可以作出具體規(guī)定。如果嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定運(yùn)作，自然不會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突現(xiàn)象。問(wèn)題在于：在中央和地方存在分權(quán)背景下，地方的機(jī)會(huì)主義有可能使地方在相應(yīng)的法律規(guī)范中擴(kuò)大自己的權(quán)力以獲取更多的利益，政府部門(mén)也可能把本部門(mén)的利益納入規(guī)范當(dāng)中予以保障。立法的實(shí)質(zhì)在于分配國(guó)家的利益資源，而國(guó)家的利益資源總量是限定的。如果下位法在制定時(shí)把利益向部門(mén)或者地方傾斜，必然在整體上破壞上位法建立的平衡，從而與上位法發(fā)生抵觸。

2.現(xiàn)有的預(yù)防性制度本身存在缺陷?！读⒎ǚā窞榉乐瓜挛环ê蜕衔环ㄏ鄾_突在制度上作過(guò)一些安排。一是立法批準(zhǔn)制度。即有權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章須依法報(bào)請(qǐng)?zhí)囟ǖ牧⒎ūO(jiān)督機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后才能生效?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，……可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。二是備案審查制度?！读⒎ǚā返?9條具體規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)依照規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。立法備案的目的是為了對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行正當(dāng)性審查。通過(guò)審查，備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下位法有違反上位法規(guī)定等情形時(shí)，可以依照法定的權(quán)限予以改變或者撤銷(xiāo)。這兩項(xiàng)制度有這樣兩個(gè)特點(diǎn)：其一，享有立法監(jiān)督權(quán)的主體是享有立法權(quán)限的主體，司法機(jī)關(guān)不具有立法審查權(quán)?！捌湓诳傮w上仍屬于一種立法系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督?！盵7]（p.353）其二，享有立法監(jiān)督權(quán)的主體和被監(jiān)督主體都無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任。首先享有立法監(jiān)督權(quán)的主體不會(huì)因監(jiān)督不作為而承擔(dān)責(zé)任，致使實(shí)踐中“‘備而不審’現(xiàn)象之普遍，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)”。[8]（p.353）其次，法律規(guī)范制定主體不會(huì)因立法不具有正當(dāng)性而受到追究，從而“使中國(guó)的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無(wú)所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要負(fù)責(zé)的‘最幸福’的工作。”[9]因此，這兩項(xiàng)制度并沒(méi)有成為防止和減少同等效力的法律規(guī)范之間以及下位法和上位法之間發(fā)生沖突的保證，因而需要探索有效的防止沖突發(fā)生的機(jī)制。

（二）我國(guó)法律規(guī)范沖突解決機(jī)制之選擇

在當(dāng)今各國(guó)的法律體系當(dāng)中，法律規(guī)范和憲法規(guī)范之間以及各位階法律規(guī)范之間發(fā)生沖突是不可避免的，關(guān)鍵是如何建立一種有效的機(jī)制以消弭這些沖突、緩和對(duì)憲法秩序的沖擊，并保護(hù)公民的權(quán)利。

從西方國(guó)家的情況看，解決法律規(guī)范和憲法規(guī)范之間的沖突主要有兩種制度模式：一種是事前審查模式。事前審查是指憲法委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)等規(guī)范性文件頒布生效之前所進(jìn)行的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性即合憲性審查。如確認(rèn)被審查的法律規(guī)范性文件違憲，其便不能頒布實(shí)施。事前審查的特色是在法律等規(guī)范性文件公布之前使其內(nèi)容與憲法保持一致，避免與憲法不相一致的法律等規(guī)范性文件在公布以后實(shí)施過(guò)程中侵害公民的權(quán)利，同時(shí)對(duì)憲法秩序構(gòu)成侵害，進(jìn)而動(dòng)搖憲法的權(quán)威。

另一種是事后審查模式。它是指憲法法院、普通法院等司法機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)等規(guī)范性文件頒布生效后，在其執(zhí)行和適用過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行的正當(dāng)性審查，如果通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)其不具有正當(dāng)性則停止其效力。事后審查模式的特色是司法機(jī)關(guān)成為審查法律規(guī)范是否具有正當(dāng)性的主體。由于事后審查總是同具體的訴訟案相聯(lián)系，在具體案件中當(dāng)事人之間存在利益沖突，他們更容易發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范和憲法規(guī)范之間以及法律規(guī)范之間的沖突。司法機(jī)關(guān)依據(jù)自己的職權(quán)能夠迅速、及時(shí)地解決這種沖突。

我國(guó)解決法律規(guī)范沖突是否應(yīng)該引入國(guó)外的這兩種模式？如果應(yīng)該引入，那么究竟應(yīng)采用事后審查模式還是采用事前審查模式？這是最近幾年學(xué)界爭(zhēng)論比較多的問(wèn)題。筆者認(rèn)為這兩種模式在國(guó)外運(yùn)行都很有效，但引入中國(guó)將會(huì)面臨很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如法院的憲法、法律解釋權(quán)問(wèn)題，如果設(shè)置憲法法院、憲法委員會(huì)還會(huì)涉及到憲政體制的變動(dòng)問(wèn)題等，這些都不是一朝一夕能夠解決的。但由前所述，我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范之間沖突現(xiàn)象非常嚴(yán)重，甚至可以說(shuō)出現(xiàn)了“立法無(wú)序現(xiàn)象”，[10]（p.180）而且“位階越低，存在的問(wèn)題越多、越嚴(yán)重”[11].這些問(wèn)題又必須馬上加以解決，在這種情況下，我國(guó)應(yīng)作出怎樣的選擇呢？

筆者認(rèn)為最現(xiàn)實(shí)的辦法是完善《立法法》，因?yàn)椤读⒎ǚā返?0條已經(jīng)建立了一個(gè)中國(guó)式的法律規(guī)范沖突解決機(jī)制，但該法現(xiàn)有的規(guī)定尚不完善。第90條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！钡?款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”。該條規(guī)定實(shí)際上確認(rèn)了兩種解決規(guī)范沖突的辦法。一種是對(duì)于已經(jīng)頒布生效的法律規(guī)范，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民個(gè)人如若認(rèn)為違憲或違法，可以書(shū)面向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求或建議，由全國(guó)人大常委會(huì)依照法定程序行使審查權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)審查如確認(rèn)存在下位法律規(guī)范違反上位法律規(guī)范的情形，可以責(zé)令制定機(jī)關(guān)進(jìn)行修改，并在制定機(jī)關(guān)不予修改的情況下行使撤銷(xiāo)權(quán)，終止其效力。

另一種是對(duì)于為執(zhí)行上位法律規(guī)范而正準(zhǔn)備制定具體法律規(guī)范的機(jī)關(guān)，當(dāng)其對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例中的某些條款存有正當(dāng)性疑問(wèn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該疑問(wèn)書(shū)面提交到有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出書(shū)面審查要求的機(jī)關(guān)，由其提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查；或者由其自己向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查建議。如果疑問(wèn)對(duì)象是規(guī)章該如何處理？《立法法》第90

條沒(méi)有將規(guī)章納入全國(guó)人大常委會(huì)審查的范圍。不過(guò)按照該法第88條第3款“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章”和第5款“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”的規(guī)定，筆者認(rèn)為如果省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市政府制定規(guī)章時(shí)如果對(duì)省級(jí)政府規(guī)章是否符合上位法律規(guī)范有疑問(wèn)，可提請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出審查判斷；它也可以提交到省、自治區(qū)人大常委會(huì)由其作出判斷?？偠灾瑢?duì)于存有正當(dāng)性疑問(wèn)的上位法律規(guī)范，必須首先依照法定程序解決上位法律規(guī)范的疑問(wèn)，并在上位法律規(guī)范具有正當(dāng)性的條件下將之具體化。

從《立法法》的規(guī)定來(lái)看，需要完善之處主要有這樣三個(gè)方面：一是需要擴(kuò)大有權(quán)提請(qǐng)審查的主體的范圍。該法第90條列舉的能夠提出審查要求或者建議的主體似乎很多，但仍不夠周延。比如實(shí)際運(yùn)作中，地方各級(jí)法院和專(zhuān)門(mén)人民法院在審理具體案件中都有可能遇到對(duì)所適用法律規(guī)范的正當(dāng)性產(chǎn)生疑問(wèn)的情況，如果按照現(xiàn)在采取逐級(jí)上報(bào)、最后由最高人民法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查的做法，無(wú)疑會(huì)大大延長(zhǎng)案件審理的期限，這對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益非常不利。二是擴(kuò)大審查對(duì)象范圍。該法第90條規(guī)定的能夠成為全國(guó)人大常委會(huì)審查對(duì)象的包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，而將法律和規(guī)章排除在外。依據(jù)我國(guó)憲法第5條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，這說(shuō)明憲法并沒(méi)有排除法律違憲的可能性?！读⒎ǚā穼⒎膳懦谕?，這“必然降低了《立法法》對(duì)發(fā)展現(xiàn)行違憲審查制度所可能產(chǎn)生的積極意義；而將規(guī)章排除在可提請(qǐng)審查的對(duì)象之外，則不利于完善法律沖突的解決機(jī)制?！盵12]（p.369-370）事實(shí)上，我國(guó)法律規(guī)范沖突主要是規(guī)章之間以及規(guī)章和上位法律規(guī)范之間的沖突。三是要完善全國(guó)人大常委會(huì)的審查程序，主要包括審查機(jī)構(gòu)的組織、審查機(jī)構(gòu)的活動(dòng)程序及活動(dòng)原則、審查期限、審查結(jié)論的答復(fù)等，這些內(nèi)容在《立法法》中都沒(méi)有作出規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)可以考慮對(duì)這些問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)則作出明確規(guī)定。

注釋?zhuān)?/p>

[①]在我國(guó)憲法學(xué)理論中，法規(guī)范可以分為憲法規(guī)范和憲法規(guī)范以外的其他法規(guī)范（統(tǒng)稱(chēng)為法律規(guī)范）。法律規(guī)范包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章，本文在這種意義上使用該概念。

[②]施密特這里所使用的“實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”內(nèi)涵同本文所指不是一種含義，本文只是借用這一概念。

[1]轉(zhuǎn)引自鄭春燕。當(dāng)合法性遭遇正當(dāng)性：以施米特憲法思想中的對(duì)抗理論為背景[J].二十一世紀(jì)。2004（1）

[2]韓大元。論憲法解釋程序中的合憲性推定原則[J]，北京：政法論壇，2003（2）

[3][英]哈特著，張文顯等譯。法律的概念[M]，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996.

[4][英]洛克著，葉啟芳、矍菊農(nóng)。政府論（下冊(cè)）[M]，北京：商務(wù)印書(shū)館，1964.

[5]同上。

[6]RandyE.Barnett，ConstitutionalLegitimacy，TheColumbiaLawReview（2003）103Colum.L.Rev.111.

[7]林來(lái)梵。從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M]，北京：法律出版社，2001.

[8]同上。

[9]周旺生。立法法與它的歷史環(huán)境：關(guān)于立法法研究的一個(gè)方法論問(wèn)題[J]，濟(jì)南：法學(xué)論壇，2003（5）

[10]郭道暉主編。當(dāng)代中國(guó)立法（上）[M]，北京：中國(guó)民主法制出版社，1998.

[11]徐志群。論完善地方性法規(guī)、規(guī)章的立法監(jiān)督機(jī)制[J]，北京：中國(guó)法學(xué)，1999（3）

[12]林來(lái)梵。從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M]，北京：法律出版社，2001.