導(dǎo)語(yǔ)：司法建議工作狀況及其健全之策一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

司法建議制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的有機(jī)組成部分，司法建議工作是人民法院審判職能的延伸與提升。“它產(chǎn)生于中國(guó)特有的法院文化也直接反映著中國(guó)的法院文化?！薄?〕人民法院開(kāi)展司法建議工作由來(lái)已久，特別是2007年以來(lái)，司法建議工作成為人民法院構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方式和堅(jiān)持能動(dòng)司法、參與社會(huì)管理創(chuàng)新的有效手段，其功能作用進(jìn)一步得以發(fā)揮，其規(guī)范化、制度化建設(shè)日益受到重視和關(guān)注。因而，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)司法建議工作進(jìn)行考察和研究也就有新的意義。

一、江蘇法院司法建議工作的基本情況

近年來(lái)，江蘇法院在認(rèn)真履行司法審判職責(zé)的同時(shí)，積極延伸審判職能作用，密切關(guān)注司法審判領(lǐng)域中反映出的有關(guān)管理體制、公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在的問(wèn)題，及時(shí)提出司法建議，實(shí)現(xiàn)了審判工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng)，有力的推動(dòng)了社會(huì)管理創(chuàng)新。

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和最高法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的文件精神，江蘇省高院于2010年10月8日了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范全省法院司法建議工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），使得司法建議工作在開(kāi)展過(guò)程中有章可依，有據(jù)可循。與此同時(shí)，江蘇法院在司法建議工作的規(guī)范化、制度化方面進(jìn)行了積極的探索。例如，全省行政審判工作注重司法建議的規(guī)范性管理：完善啟動(dòng)機(jī)制，杜絕“一判了之”；完善制作機(jī)制，力求“一建中的”；完善回訪機(jī)制，防止“一紙空文”；完善規(guī)范機(jī)制，確?！耙灰载炛薄！?〕揚(yáng)州中院將司法建議工作列入全市法院年度工作計(jì)劃和部門(mén)崗位目標(biāo)考核，形成了領(lǐng)導(dǎo)有要求、部門(mén)有規(guī)劃、審判人員有職責(zé)的上下聯(lián)動(dòng)格局。徐州中院設(shè)定最低司法建議工作量，要求各基層法院、中院各部門(mén)每年發(fā)送司法建議的數(shù)量不低于辦結(jié)案件數(shù)量的1％。鹽城中院連續(xù)2年組織開(kāi)展全市法院優(yōu)秀司法建議評(píng)比活動(dòng)，并將評(píng)出的優(yōu)秀司法建議匯編成冊(cè)，這樣既激發(fā)法官創(chuàng)作優(yōu)秀司法建議的熱情，又通過(guò)定期的遴選、梳理和編纂，將全市優(yōu)秀司法建議成果鞏固下來(lái)，既便于使用時(shí)檢索，更利于他人寫(xiě)作時(shí)參鑒。

2010年和2011年，江蘇法院分別發(fā)出司法建議2980件和2657件，相對(duì)于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了較大幅度的提高，這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明全省法院和廣大法官對(duì)司法建議工作的重要性有了更加充分的認(rèn)識(shí)，司法建議工作在人民法院整體工作中被擺上了應(yīng)有的位置。從司法建議工作的效果來(lái)看，近幾年，省法院報(bào)送的新型制售消費(fèi)向農(nóng)村滲透以及一些企業(yè)因職工集體離職導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受影響、一些民營(yíng)擔(dān)保公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)等三則情況反映，中央領(lǐng)導(dǎo)作出批示。向省委、省政府報(bào)送的《關(guān)于妥善處理拆遷群體糾紛的情況報(bào)告》、《關(guān)于當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下涉訴矛盾突出問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》等，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)作出批示，要求有關(guān)方面加強(qiáng)分析研判，提出應(yīng)對(duì)措施。全省法院范圍內(nèi)涌現(xiàn)出一批高質(zhì)量的司法建議，有相當(dāng)數(shù)量的司法建議為被建議單位采納并采取了改進(jìn)工作的措施，還有不少司法建議受到當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定，轉(zhuǎn)化為完善社會(huì)管理的制度規(guī)范。例如，常州中院就審判工作反映出的有關(guān)解決困難企業(yè)、房屋拆遷行政裁決、私企老板棄企引發(fā)群體性糾紛、加強(qiáng)企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)等方面的問(wèn)題，多次向市委市政府建言獻(xiàn)策，市委主要領(lǐng)導(dǎo)均作出批示，要求有關(guān)方面予以落實(shí)。

與此同時(shí)，司法建議工作還存在一些不容忽視的問(wèn)題。比如，司法建議工作的發(fā)展態(tài)勢(shì)不夠平衡，少數(shù)法院和法官對(duì)于開(kāi)展司法建議工作的積極性和主動(dòng)性不高；司法建議的制作水平參差不齊，個(gè)別司法建議存在問(wèn)題找不準(zhǔn)、原因說(shuō)不透、對(duì)策提不好的現(xiàn)象，還有一些司法建議格式不規(guī)范；司法建議的反饋和采納情況還不太理想，一些司法建議發(fā)出后“石沉大海，杳無(wú)音信”，司法建議工作的社會(huì)認(rèn)同度有待努力提高。

二、司法建議制度的要素考察

司法建議是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度，集中體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能?！?〕根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，司法建議是適用領(lǐng)域極為有限的，為保障訴訟程序、督促裁判順利執(zhí)行而采取的一種間接性、無(wú)直接強(qiáng)制力的措施?！?〕但在司法實(shí)踐中，司法建議作為審判權(quán)延伸的方式和國(guó)家治理系統(tǒng)的一部分，呈現(xiàn)著與法律規(guī)定迥然不同的功能樣態(tài)，也由此要求我們從實(shí)證出發(fā)，研究構(gòu)成司法建議制度的各種要素。

（一）類型

根據(jù)《意見(jiàn)》，在審判、執(zhí)行和辦理涉訴信訪案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出司法建議：1.對(duì)可能影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的某一類傾向性問(wèn)題，需要積極加以應(yīng)對(duì)的；2.存在嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，可能引發(fā)群體性事件，需要做好處置預(yù)案的；3.對(duì)涉及勞動(dòng)者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等民生問(wèn)題保護(hù)不力，需要有關(guān)單位和部門(mén)強(qiáng)化措施，加以改進(jìn)的；4.發(fā)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織在管理體制、規(guī)章制度、工作方法等方面違反法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)政策，或者存在重大漏洞的；5.存在《民事訴訟法》規(guī)定的有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕或妨礙人民法院調(diào)查、執(zhí)行等行為或《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的行為，需要給予相關(guān)責(zé)任人員組織處理或紀(jì)律處分的；6.發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或犯罪的行為而沒(méi)有被查處的；7.訴訟程序結(jié)束后，當(dāng)事人之間的糾紛尚未徹底解決，需要有關(guān)部門(mén)繼續(xù)處理的；8.其他有必要提出司法建議的情形。為了理解和把握上的方便，對(duì)上述8種情形可以作適當(dāng)?shù)念愋突?。大致有兩種分類，一種是根據(jù)指向內(nèi)容，將司法建議區(qū)分為三類，分別是：個(gè)案建議、類案建議與宏觀性建議。個(gè)案建議一般主要針對(duì)在審理或執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)單位在制度管理等方面的漏洞，從個(gè)案角度提出改進(jìn)建議，強(qiáng)調(diào)司法建議的整改功能。類案、宏觀建議則針對(duì)某一時(shí)期的或是某一類案件反映出的普遍性、群體性或是傾向性問(wèn)題，從全局的角度向當(dāng)?shù)氐狞h委、政府以及相關(guān)職能部門(mén)提出系統(tǒng)預(yù)防、化解問(wèn)題的建議，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)司法建議的指引功能和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的職能。另一種是從制作緣由的角度，將司法建議劃分為四類，分別是：預(yù)見(jiàn)防范型、糾正改錯(cuò)型、溝通協(xié)調(diào)型、宏觀綜合型。

實(shí)際上，這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)是相互交叉的，個(gè)案和類案建議既可以是預(yù)見(jiàn)防范型，也可以是糾正改錯(cuò)型或溝通協(xié)調(diào)型。以下予以例證。

1.個(gè)案建議（糾正改錯(cuò)型）。2009年，南京中院在審查美國(guó)某國(guó)際貿(mào)易公司申請(qǐng)承認(rèn)新加坡國(guó)際仲裁中心2007年第034號(hào)裁決一案中，發(fā)現(xiàn)我省外貿(mào)企業(yè)在不了解外國(guó)法律和境外仲裁機(jī)構(gòu)的情況下，采用國(guó)外客戶提供的格式條款與之簽訂合同，致使發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)適用國(guó)外法律和境外仲裁而遭受嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。針對(duì)這一情況，南京中院及時(shí)向省外經(jīng)貿(mào)廳及相關(guān)外貿(mào)企業(yè)發(fā)出了司法建議，建議外貿(mào)企業(yè)在簽訂合同時(shí)，應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)合同條款的審查，審慎選擇和確定爭(zhēng)議解決條款和法律適用條款。同時(shí)，在發(fā)生爭(zhēng)議后，要積極應(yīng)對(duì)，依法維權(quán)，重視爭(zhēng)議的處理。省外經(jīng)貿(mào)廳對(duì)南京中院的司法建議高度重視，專門(mén)致函感謝，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、信息簡(jiǎn)報(bào)等形式將司法建議及時(shí)批轉(zhuǎn)給全省外貿(mào)企業(yè)，要求各外貿(mào)企業(yè)認(rèn)真學(xué)習(xí)，汲取教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)格式合同的審查。

2.個(gè)案建議（溝通協(xié)調(diào)型）。宿遷中院在審理該市某氣體制造有限公司（下稱氣體公司）訴市政府頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證行政糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)被訴行政行為存在重大瑕疵，但涉訴土地使用權(quán)已出讓給某房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)建設(shè)，該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)完成大半，建成房屋已經(jīng)出售，一旦法院判決撤銷該土地頒證行為，必將引發(fā)一系列矛盾糾紛，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，宿遷中院在詳細(xì)剖析被訴具體行政行為存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，于2010年12月15日向宿遷市政府發(fā)出化解該起行政糾紛的專項(xiàng)司法建議。此司法建議主要包含案件的基本情況、原告主要訴訟主張、審判所發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及協(xié)調(diào)化解行政糾紛的建議四項(xiàng)內(nèi)容。宿遷市政府對(duì)此非常重視，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示責(zé)成市政府法制辦牽頭，會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照法院的建議全力做好案件協(xié)調(diào)化解工作。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多月的反復(fù)協(xié)商，最終促成房地產(chǎn)公司與氣體公司簽訂了廠房收購(gòu)協(xié)議，市國(guó)土資源局依法注銷了氣體公司所持有的國(guó)有土地使用權(quán)證，氣體公司自愿向宿遷中院申請(qǐng)撤回對(duì)宿遷市政府的行政訴訟，該案得以圓滿解決。

3.類案建議（糾正改錯(cuò)型）。南京市玄武區(qū)法院從2010年前三季度審理的涉及某運(yùn)輸公司的26起道路交通事故損害賠償糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)該公司駕駛員在駕駛公交車或出租車從事公共運(yùn)輸過(guò)程中，存在乘客尚未完全下車時(shí)就關(guān)閉車門(mén)以致車門(mén)夾到乘客導(dǎo)致乘客受傷的情況，還存在與前車未保持安全距離導(dǎo)致與前車追尾、急剎車及急啟動(dòng)導(dǎo)致乘客摔倒、出租車停車下客時(shí)車門(mén)碰傷行人等現(xiàn)象。這些不規(guī)范的駕駛行為，不僅侵犯了他人的身體健康權(quán)，損害了該公司的公共服務(wù)形象，同時(shí)還容易破壞正常的公共交通秩序。為此，2010年9月16日，玄武法院發(fā)出司法建議，建議該公司建立合理的考核制度，進(jìn)一步加大對(duì)駕駛員公眾責(zé)任意識(shí)、安全駕駛意識(shí)、遵守交通法規(guī)意識(shí)的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)駕駛員的心理疏導(dǎo)。2010年12月2日，該公司作出書(shū)面回復(fù)，并根據(jù)法院的建議，對(duì)現(xiàn)行的安全管理制度作出了相應(yīng)地調(diào)整和完善。

4.類案建議（預(yù)見(jiàn)防范型）。徐州市從事鋼模、鋼管等建筑材料租賃的個(gè)體工商戶業(yè)主比較多的集中在云龍區(qū)。近年來(lái)，云龍法院審理的建筑材料租賃合同糾紛案件呈逐年上升趨勢(shì)，案件數(shù)量已占該院商事案件量的10%。由于這類案件進(jìn)入執(zhí)行后執(zhí)行到位率偏低，部分業(yè)主的合法權(quán)益得不到維護(hù)，影響了該行業(yè)的健康發(fā)展。為此，云龍法院對(duì)鋼模、鋼管等建筑材料租賃合同糾紛案件存在的典型問(wèn)題和共性問(wèn)題進(jìn)行了梳理分析，及時(shí)向相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和廣大租賃業(yè)主發(fā)送了司法建議。司法建議從完善租賃合同、加強(qiáng)對(duì)承租人身份的審查、發(fā)揮租賃行業(yè)協(xié)會(huì)作用等多個(gè)方面，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范鋼模租賃行為、預(yù)防鋼模租賃糾紛，提出了有針對(duì)性的措施，收到了一定成效。截至目前，該院受理的建筑材料租賃合同糾紛案件數(shù)較同期有所減少。

5.宏觀建議。鹽城中院立足于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整帶來(lái)的變化，著眼于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，充分發(fā)揮和積極延伸審判職能作用，深入調(diào)研分析當(dāng)前全市金融市場(chǎng)新情況新問(wèn)題，認(rèn)真研究金融糾紛案件審理工作的新特點(diǎn)，以全市法院2008年至2010年審結(jié)的金融糾紛案件為樣本，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、走訪金融監(jiān)管部門(mén)、個(gè)案剖析等方式，在掌握了詳盡的第一手資料基礎(chǔ)上，形成了（2011）鹽法建第H001號(hào)關(guān)于維護(hù)鹽城金融安全的司法建議并報(bào)送市委市政府。

該司法建議共分三個(gè)部分：一是2008年以來(lái)全市金融糾紛案件基本情況；二是司法審判中值得關(guān)注的金融安全運(yùn)行問(wèn)題，重點(diǎn)是四個(gè)需引起市委市政府高度關(guān)注的問(wèn)題。三是關(guān)于化解金融運(yùn)行隱患優(yōu)化全市金融環(huán)境的建議：建議市委市政府綜合施策、推動(dòng)民間借貸有序發(fā)展，高度關(guān)注不良金融債權(quán)轉(zhuǎn)讓、減少資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民資金互助社、非融資性擔(dān)保公司監(jiān)管，加大創(chuàng)安力度、推動(dòng)金融生態(tài)建設(shè)等，以共同營(yíng)造有序的金融生態(tài)環(huán)境。收到此份司法建議后，市委書(shū)記等4位市領(lǐng)導(dǎo)作出批示，市金融辦牽頭銀監(jiān)、人行、公安、工商、宣傳等部門(mén)，研究詳細(xì)的工作方案，落實(shí)具體監(jiān)管措施，在全市范圍內(nèi)組織了金融專項(xiàng)整治系列活動(dòng)。

（二）重點(diǎn)

1.緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提出司法建議。例證：2009年，總理在視察無(wú)錫時(shí)指出，要在無(wú)錫建立中國(guó)的傳感信息中心，即“感知中國(guó)”中心；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在無(wú)錫建設(shè)“國(guó)家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)”。無(wú)錫中院為了推動(dòng)該市傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，保障和促進(jìn)信息領(lǐng)域新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，組成了傳感網(wǎng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)調(diào)研課題組，對(duì)全市傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況進(jìn)行全面分析，并提出了加強(qiáng)無(wú)錫傳感網(wǎng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的司法建議。建議從政府部門(mén)和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面入手提高傳感網(wǎng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，并有的放矢的推出了11項(xiàng)強(qiáng)化傳感網(wǎng)產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保障的具體措施。

2.對(duì)涉及人民群眾切身利益的民生問(wèn)題提出司法建議。例證：2009年，常州市新北區(qū)法院在審理幾起建筑企業(yè)工傷認(rèn)定行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)，在常州市施工的建筑總包企業(yè)和勞務(wù)分包企業(yè)普遍未為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)。經(jīng)調(diào)研，新北法院建議常州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局“會(huì)商建筑主管部門(mén)制定我市農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)辦法，以更好保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益”。新北法院的司法建議得到了市政府的重視，2010年，市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，市人力資源和社會(huì)保障局也據(jù)此出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極響應(yīng)，短短幾個(gè)月內(nèi)就有近4萬(wàn)名農(nóng)民工參保受益，農(nóng)民工合法權(quán)益得到了進(jìn)一步的保護(hù)。

3.針對(duì)社會(huì)管理中存在的突出問(wèn)題提出司法建議。例證：2010年，儀征市法院在審理一起未成年被告人盜竊案中了解到，被告人趙某某等人沉迷于網(wǎng)吧，并將盜竊所得贓款用于上網(wǎng)消費(fèi)，他們到網(wǎng)吧上網(wǎng)時(shí)，網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者未對(duì)他們的身份證等有效證件進(jìn)行核對(duì)、登記。針對(duì)該案中暴露出的網(wǎng)吧管理問(wèn)題，儀征法院及時(shí)向市文化廣電新聞出版局發(fā)出司法建議，建議切實(shí)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)吧管理、監(jiān)督，督促各網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者對(duì)上網(wǎng)消費(fèi)者的身份證等有效證件認(rèn)真進(jìn)行核對(duì)、登記；嚴(yán)厲查處網(wǎng)吧接納未成年人等違法行為。市文廣局收到司法建議后，組織執(zhí)法人員對(duì)全市網(wǎng)吧進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查接納未成年人和未按要求進(jìn)行核對(duì)、登記等違規(guī)行為，對(duì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的網(wǎng)吧給予了行政處罰。

4.就妨害訴訟、執(zhí)行難等與法院工作密切相關(guān)的問(wèn)題提出司法建議。例證：2010年，丹陽(yáng)市法院在案件審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分律師、法律工作者以及少數(shù)公民個(gè)人進(jìn)行訴訟時(shí)，存在冒充當(dāng)事人簽名、指使當(dāng)事人提供偽證、阻礙調(diào)解、借需向法官請(qǐng)客送禮為由向當(dāng)事人索取錢財(cái)?shù)炔划?dāng)行為。這些行為給案件審理工作帶來(lái)困難，損害了裁判的司法公信力。為此，丹陽(yáng)法院向市司法局發(fā)出了加強(qiáng)律師和法律工作者隊(duì)伍監(jiān)管的司法建議，市司法局積極回應(yīng)，與法院等聯(lián)合出臺(tái)文件并加強(qiáng)管理，收到了較好的效果。

（三）限度

現(xiàn)行的司法建議制度并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，司法建議的作用能否得到切實(shí)的發(fā)揮，關(guān)鍵在于被建議單位是否愿意接受、是否能夠接受，司法建議存在“邊界”和“限度”。司法建議工作的實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。例如，某基層法院在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，某壟斷行業(yè)在保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利方面存在監(jiān)管漏洞，為最大限度地發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)堵塞漏洞，法院專程走訪了相關(guān)企業(yè)，并根據(jù)調(diào)研情況向所涉壟斷企業(yè)以及該行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)發(fā)出司法建議，建議高度重視相關(guān)問(wèn)題，并提出了具體整改意見(jiàn)。建議發(fā)出沒(méi)兩天，法院就收到被建議監(jiān)管部門(mén)的回音，但不是就建議內(nèi)容的回函，而是要求法院將該司法建議收回?！?〕還有法院通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法建議雖為業(yè)內(nèi)人士所熟悉，但法院以外的單位中不知道此為何物者大有人在，或者只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)，沒(méi)見(jiàn)過(guò)，不知道是什么性質(zhì)。突然接到司法建議書(shū)，就以為是來(lái)找麻煩的，容易產(chǎn)生誤解，接下來(lái)的工作就難做了。此外，被建議單位表示，有些司法建議確實(shí)提得很好，但因?yàn)楣ぷ鞣泵?，沒(méi)有時(shí)間和精力去落實(shí)。有些司法建議落實(shí)起來(lái)不是領(lǐng)導(dǎo)一兩句話就能解決，有些屬于長(zhǎng)期存在的歷史遺留問(wèn)題，積重難返，要么難以完成，要么牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能有所改觀，法院冒然發(fā)送司法建議，就很難得到采納。〔6〕因此，我們要注意考量提出司法建議的必要性，司法建議應(yīng)當(dāng)針對(duì)審判工作發(fā)現(xiàn)的、裁判無(wú)法解決的、且又必須引起重視和解決的問(wèn)題，特別是一些普遍性、深層次、傾向性的問(wèn)題。對(duì)可提可不提的、不痛不癢的建議最好不提，以避免發(fā)出司法建議后出現(xiàn)的“尷尬”；對(duì)一些能夠通過(guò)溝通協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，也未必一定要發(fā)送司法建議。

三、司法建議工作長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建和完善

加強(qiáng)和改進(jìn)司法建議工作，離不開(kāi)有效的制度作保障。從廣義的制度層面上講，“我國(guó)法律對(duì)于司法建議制度的立法規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的實(shí)際需要”，〔7〕但是，要以立法形式完善司法建議制度特別是制定專門(mén)的司法建議法并非易事，尚需時(shí)日。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)著眼于中觀和微觀層面的制度建設(shè)，把法院自身可以做和能夠做的工作做好，進(jìn)一步完善司法建議工作的配套機(jī)制，不斷提升司法建議工作的成效。

（一）建立健全司法建議質(zhì)量保障機(jī)制

“提升司法建議的質(zhì)量是司法建議生命力的源泉”。〔8〕司法建議工作能否得到被建議部門(mén)的接受、領(lǐng)導(dǎo)的重視和社會(huì)的歡迎，主要取決于司法建議的質(zhì)量。一是要強(qiáng)化建議意識(shí)。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。不同法院和法官在司法建議工作水平和司法建議的質(zhì)量上之所以有差距，首要原因在于對(duì)司法建議的觀念有差異；要提升司法建議的質(zhì)量，首先要強(qiáng)化對(duì)司法建議工作的認(rèn)識(shí)和在審判工作中審時(shí)度勢(shì)提出建議的意識(shí)。有了較強(qiáng)的建議意識(shí)，就能抓住影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要害問(wèn)題和敏感問(wèn)題，對(duì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的深層次原因加以分析研判；就能從個(gè)案出發(fā)，對(duì)社會(huì)管理中的突出問(wèn)題和市場(chǎng)交易中的普遍性問(wèn)題，找出癥結(jié)，探索規(guī)律，預(yù)測(cè)趨勢(shì)，提出建議，以堵塞漏洞、完善管理、防范風(fēng)險(xiǎn)。二是要把握建議原則。有效運(yùn)用司法建議敦促被建議對(duì)象改進(jìn)工作，其重要基礎(chǔ)是司法建議具有合法性、正確性、必要性。合法性原則要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸，所提對(duì)策建議具有明確的法律政策依據(jù)，且對(duì)相關(guān)事宜的處置屬于被建議對(duì)象的法定職責(zé)范圍；可行性原則要求人民法院提出司法建議時(shí)針對(duì)特定的問(wèn)題，所提對(duì)策建議較為具體明確，可操作性強(qiáng)；時(shí)效性原則要求該類司法建議所涉及的問(wèn)題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會(huì)造成重大損失，釀成嚴(yán)重后果?！?〕三是要增強(qiáng)建議能力。司法建議的形成過(guò)程也就是法院在裁判之外針對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行法律論證和政策闡釋的過(guò)程，需要法官在埋首處理個(gè)案之余還能夠敏銳洞察個(gè)案所暴露出的深層次問(wèn)題，進(jìn)而建立起司法與行政之間較高層次上的對(duì)話互動(dòng)機(jī)制。因此，形成一份優(yōu)秀的司法建議的難度往往并不亞于制作一份優(yōu)秀的判決書(shū)?！?0〕要重視和加強(qiáng)法官司法能力建設(shè)，在法官培訓(xùn)工作中增加有關(guān)司法建議的課程設(shè)置，加強(qiáng)對(duì)法官制作司法建議的技能培訓(xùn)，使法官不僅能看到問(wèn)題的表面，而且能分析指出問(wèn)題的深層原因，提出針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的對(duì)策建議。四是要豐富建議主體。鑒于法官往往在專業(yè)上有局限性，不可能對(duì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)的業(yè)務(wù)和管理問(wèn)題都很熟悉，在實(shí)踐中，除了應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究和分析論證之外，還應(yīng)擴(kuò)充司法建議的參與主體，積極探索與人大代表、政協(xié)委員以及人民陪審員、法院咨詢專家、有關(guān)專業(yè)人員相結(jié)合的方式，借助他們多方面的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，更有效地研究和解決問(wèn)題?！?1〕這樣，司法建議就具有內(nèi)行的眼力，專業(yè)的視野，指出問(wèn)題就能跳出就事論事的范疇，建議的質(zhì)量相應(yīng)也會(huì)更高。

（二）建立健全司法建議跟蹤督促機(jī)制

在現(xiàn)行司法建議制度框架下，由于被建議單位沒(méi)有法定的回復(fù)義務(wù)，造成司法建議的反饋率偏低，即使是那些反饋的，也存在形式化、應(yīng)付化、拖延化的傾向，有的被建議單位只作象征性的回復(fù)，敷衍了事?！鞍l(fā)出司法建議的目的不僅僅是為了指出問(wèn)題，更重要的是為了解決問(wèn)題?！薄?2〕司法建議工作重在提高實(shí)效性，力求將建議事項(xiàng)落到實(shí)處，不僅促使被建議單位解決問(wèn)題，更重要的是推動(dòng)社會(huì)管理制度的創(chuàng)新。一方面，要建立健全司法建議辦理情況跟蹤制度。司法建議書(shū)中要明確書(shū)面反饋期限，反饋期限一般可確定為1至3個(gè)月。司法建議書(shū)回復(fù)期限屆滿后未收到反饋意見(jiàn)的，相關(guān)承辦部門(mén)應(yīng)主動(dòng)向被建議單位進(jìn)行詢問(wèn)、提醒或回訪，了解司法建議的可行性和運(yùn)行效果，對(duì)落實(shí)中存在的困難和問(wèn)題提供力所能及的幫助，也可以邀請(qǐng)被建議單位座談，針對(duì)司法建議提出的問(wèn)題和措施進(jìn)行研討，從而總結(jié)出更為全面可行的問(wèn)題解決方案并加以落實(shí)。另一方面，要建立健全司法建議落實(shí)情況通報(bào)制度。被建議單位對(duì)司法建議置之不理超過(guò)規(guī)定期限或拒不接受司法建議的，應(yīng)根據(jù)不同的被建議單位作出不同處理。如果被建議單位是行政機(jī)關(guān)，可以向其上一級(jí)主管機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)抄送司法建議；如果仍然沒(méi)有效果的，可報(bào)送同級(jí)黨委和人大研究處理。如果被建議單位是行政機(jī)關(guān)之外的組織，則可向被建議單位的行業(yè)協(xié)會(huì)、主管部門(mén)抄送司法建議。

（三）建立健全司法建議工作管理考核機(jī)制

1.要規(guī)范司法建議工作程序。司法建議應(yīng)當(dāng)以法院的名義發(fā)送，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得以自己的名義發(fā)送司法建議。要確定司法建議工作管理部門(mén)，具體承擔(dān)司法建議書(shū)編號(hào)、審核、歸檔及司法建議考評(píng)等工作。司法建議書(shū)一般由獨(dú)任審判員、合議庭或所在的審判業(yè)務(wù)庭（局）負(fù)責(zé)起草，經(jīng)由司法建議管理部門(mén)審核后報(bào)院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。司法建議承辦部門(mén)要及時(shí)將司法建議的回復(fù)或反饋信息報(bào)司法建議管理部門(mén)備案。院、庭長(zhǎng)在履行審判監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)時(shí)，審判管理部門(mén)在開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查等活動(dòng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)有漏發(fā)司法建議的情況，可以建議補(bǔ)發(fā)。此外，要積極構(gòu)建司法建議交流平臺(tái)，建立統(tǒng)一的司法建議信息庫(kù)，及時(shí)將司法建議及其反饋情況、領(lǐng)導(dǎo)批示等錄入信息庫(kù)，并設(shè)置檢索查詢功能，以避免重復(fù)、低水平建議。

2.要建立司法建議工作激勵(lì)機(jī)制。為了調(diào)動(dòng)廣大法官開(kāi)展司法建議工作的積極性和主動(dòng)性，要將司法建議工作納入年度考核范圍，司法建議被有關(guān)單位或組織采納并向法院反饋意見(jiàn)或被領(lǐng)導(dǎo)批示的，作為考核的加分項(xiàng)及評(píng)先評(píng)優(yōu)的參考依據(jù)之一。要定期開(kāi)展優(yōu)秀司法建議評(píng)選表彰，以之作為法官年度業(yè)績(jī)獎(jiǎng)懲以及職務(wù)級(jí)別晉升的一個(gè)方面，同時(shí)，可參照學(xué)術(shù)討論和案例工作的做法，對(duì)效果特別好、影響特別大的司法建議給予專項(xiàng)記功等獎(jiǎng)勵(lì)。需要指出的是，考核司法建議工作是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定司法建議發(fā)送數(shù)量，對(duì)此有不同的意見(jiàn)，筆者認(rèn)為，確定合理的基數(shù)是有必要的，〔13〕但要綜合案件社會(huì)影響、司法建議質(zhì)量、被建議單位采納程度、社會(huì)評(píng)價(jià)等因素綜合考評(píng)，兼顧數(shù)量和質(zhì)量，防止以數(shù)取勝。

3.要深化對(duì)司法建議工作的研究。近年來(lái)，關(guān)于司法建議方面的理論研究成果，尤其是關(guān)于司法建議的內(nèi)涵、作用、價(jià)值等基礎(chǔ)理論方面的的研究成果較為豐富，但相對(duì)而言，對(duì)司法建議在社會(huì)管理創(chuàng)新中的功能和效果的實(shí)證研究有所不足。扎實(shí)開(kāi)展和科學(xué)管理司法建議工作，需要對(duì)司法建議工作進(jìn)行更深入的研究。要在總結(jié)司法建議工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)法院發(fā)送司法建議的數(shù)據(jù)、內(nèi)容、效果等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，還要在一定范圍內(nèi)對(duì)法官、被建議單位和社會(huì)公眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，了解各類主體對(duì)司法建議工作的評(píng)價(jià)，并廣泛征求意見(jiàn)建議。通過(guò)掌握真實(shí)的情況，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，結(jié)合相關(guān)理論研究成果，健全完善工作機(jī)制，使司法建議在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的獨(dú)特作用發(fā)揮得更加充分。

（四）建立健全司法建議工作協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

司法建議制度能否順暢運(yùn)行，司法建議工作能否取得實(shí)效，既需要法院系統(tǒng)的自身努力，也需要外部環(huán)境的優(yōu)化和良好氛圍的營(yíng)造。一是與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動(dòng)。廣義的司法建議包括法院的司法建議和檢察院的司法建議（即檢察建議）。對(duì)辦案過(guò)程中涉及的司法機(jī)關(guān)無(wú)力解決的問(wèn)題，如果法院與檢察院聯(lián)合提出司法建議，這并不改變司法建議的屬性，卻增加了司法建議的影響力，更容易引起有關(guān)部門(mén)的重視和取得好的效果。二是與其他機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動(dòng)。為促進(jìn)司法建議工作，可將司法建議開(kāi)展情況及督促落實(shí)情況進(jìn)行收集整理，向當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)做專題匯報(bào)或通報(bào)，從而加強(qiáng)對(duì)司法建議工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持。還可以建議黨委、人大和政府出臺(tái)支持法院開(kāi)展司法建議工作的規(guī)定，努力把司法建議落實(shí)情況納入社會(huì)治安綜合治理考核范圍，以提高被建議單位對(duì)司法建議的重視程度。三是與媒體和公眾協(xié)作聯(lián)動(dòng)。密切與新聞媒體的合作，通過(guò)多種渠道和形式加強(qiáng)對(duì)司法建議工作的宣傳，選擇典型司法建議公之于眾，增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)司法建議工作的理解、配合和支持，擴(kuò)大司法建議工作的社會(huì)效果，使司法建議工作在更廣闊的天地里得到更大的發(fā)展。