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自由裁量是當(dāng)代行政權(quán)發(fā)展的重要特點(diǎn)和趨勢(shì)，法律對(duì)其提出了合理性要求，我國(guó)稱(chēng)其為“合理性”，其內(nèi)容是行政主體的行政行為不僅要合法，而且要客觀、適度，符合理性。對(duì)行政自由裁量的合理性進(jìn)行司法審查早在18世紀(jì)前就已開(kāi)始，到20世紀(jì)初發(fā)展到相當(dāng)成熟的程度，而在我國(guó)現(xiàn)行的司法審查制度中，對(duì)行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對(duì)這一問(wèn)題的研究尚不充分很有必要對(duì)此問(wèn)題作進(jìn)一步的探討。

一、我國(guó)現(xiàn)行司法審查制度中合理性審查的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，我國(guó)現(xiàn)行司法審查制度以審查具體行政行為合法性為原則，而以具體行政行為的合理性審查為例外，這個(gè)例外依據(jù)的是《行政訴訟法》第54條即“行政處罰顯失公正，可以判決變更?！边@一規(guī)定雖然賦予了人民法院對(duì)具體行政行為的合理性審查權(quán)，但由于范圍有限，許多合理性題無(wú)法進(jìn)人司法審查，實(shí)踐中存在著不少問(wèn)題。

(一)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，造成司法審查的困難

目前，我國(guó)對(duì)自由裁量行為的合理性只規(guī)定了“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，尚無(wú)明確的立法解釋和司法解釋?zhuān)捎谠摌?biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象，有很大的隨意性，在實(shí)踐中很難操作。特別是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法部門(mén)行使自由裁量權(quán)常常以合法為名，行不合理之事實(shí)。對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害，造成了嚴(yán)重的后果。由于缺乏合理性審查的明確標(biāo)準(zhǔn)，使行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法在“合法”與“合理”之間游離，在合法的外殼下運(yùn)用自由裁量權(quán)進(jìn)行“不合理”的行為，導(dǎo)致態(tài)意妄行，造成了行政訴訟中行政自由裁量行為合法性審查的落空，又無(wú)可操作的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)適用，變相剝奪了相對(duì)人的訴權(quán)，最終造成行政執(zhí)法部門(mén)規(guī)避法律，爭(zhēng)取部門(mén)利益，損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的后果發(fā)生。

(二)合理性審查的例外與行政自由裁量立法嚴(yán)密性不足的矛盾

我國(guó)現(xiàn)行司法審查制度并未確立一般性的行政合理性審查原則，而只是將其作為合法性審查的“例外”加以規(guī)定，與行政訴訟立法宗旨、意圖是有出人的。在法治國(guó)家，立法者在制定有關(guān)法律之前必須對(duì)該法律產(chǎn)生的效果有預(yù)見(jiàn)性即立法的預(yù)期效益。作為保障民主、法治和人權(quán)的《行政訴訟法》更應(yīng)如此，盡可能保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，為相對(duì)人提供有效的救濟(jì)途徑，預(yù)見(jiàn)到行政主體利用自由裁量權(quán)以合法為名，做不合理事實(shí)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，從而在立法中給予有效的防范，事后提供有力的救濟(jì)。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了對(duì)合理性問(wèn)題有限的司法審查權(quán)，尚未恰當(dāng)?shù)貙?duì)合理性司法審查給予應(yīng)有的地位，不能滿足相對(duì)人的合理期望，對(duì)于大量存在的不合理問(wèn)題，只是杯水車(chē)薪，這與現(xiàn)代法治社會(huì)要求對(duì)行政自由裁量權(quán)加強(qiáng)立法控制的嚴(yán)密性是相矛盾的。

(三)行政復(fù)議與行政訴訟脫節(jié)，造成法制的漏洞

我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)制度中，涉及行政合理性審查的周于政舞議和行政訴訟。行政復(fù)議法規(guī)定可對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行復(fù)議。(《行政復(fù)議法》第1條)，而行政訴訟法原則上針對(duì)違法的具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)不當(dāng)?shù)牟昧啃袨閷彶橹挥性摲ǖ牡?4條“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，遺漏了大量的行政不當(dāng)行為，最高人民法院頒行的司法解釋也未將其完善。實(shí)踐中，行政復(fù)議與行政訴訟脫節(jié)，使不服行政復(fù)議決定的相對(duì)人不能就不當(dāng)行政行為提起訴訟，得到有力的司法救濟(jì)，致使其合法權(quán)益受到損害。

二、確立行政合理性司法審查的此要性

從行政訴訟的歷史發(fā)展來(lái)看，對(duì)行政行為的司法審查已從單一合法性審查向兼顧合法性與合理性審查轉(zhuǎn)變，合理性審查作為合法性審查的發(fā)展和補(bǔ)充對(duì)行政主體提出了更高的要求。體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義，人間倫理，離形式頃向的法律最遠(yuǎn)”，是行政法治不可或缺的重要組成部分，并且已被大多數(shù)法治國(guó)家接受和運(yùn)用。在講求法治的今天，我國(guó)現(xiàn)行司法審查制度無(wú)疑是輕視或忽略了合理性司法審查的地位和作用，與現(xiàn)代法治精神是不符的，特別是中國(guó)即將加人世界貿(mào)易組織(WTO),WTO法律框架體系要求建立實(shí)質(zhì)意義的司法審查制度即行政權(quán)力的行使不僅要合法而且要合理，所以在我國(guó)確立行政合理性司法審查制度是必要的，不僅符合國(guó)內(nèi)法制發(fā)展的要求，也順應(yīng)了國(guó)際法治發(fā)展的潮流，將使我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于有利的態(tài)勢(shì)。其意義在于：

(一)限制行政自由裁量權(quán)的濫用

在我國(guó)行政權(quán)呈現(xiàn)日益擴(kuò)大和膨脹的趨勢(shì)，大量“合法”但不合理的行政行為的存在，使行政機(jī)關(guān)任意行使法律賦予的自由裁量權(quán)。同時(shí)，造成了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，對(duì)行政法治構(gòu)成了潛在的威脅?，F(xiàn)代行政法治已成為各國(guó)法治建設(shè)的關(guān)鍵，其核心是強(qiáng)調(diào)法治的實(shí)質(zhì)意義即行政權(quán)力不僅要符合形式上的實(shí)在法要求，即行政合法性;還要求行政權(quán)力合乎目的，公正行使即行政的合理性?？傊欠ㄅc理的有機(jī)統(tǒng)一。行政法治要求實(shí)現(xiàn)民主、保障人權(quán)、制約政府濫用權(quán)力。其價(jià)值取向不止于維護(hù)有序的秩序，更在于通過(guò)行政法治的推行實(shí)現(xiàn)更多公民自由，確立行政合理性司法審查制度適應(yīng)了這一需要，是“獨(dú)立法院的司法權(quán)來(lái)制約行政權(quán)力，它典型地反映國(guó)家權(quán)力的分工和制約，保障人民的民主權(quán)利，體現(xiàn)憲政體制的民主理念。”

(二)保障相對(duì)人的合法權(quán)益

“現(xiàn)代法是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法?！痹谖覈?guó)確立行政合理性司法審查正適應(yīng)了這一要求。法治對(duì)行政法的總體要求在制度上不能給政府侵犯公民權(quán)利留有空隙，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能地為相對(duì)人拓寬救濟(jì)途徑作制度上的安排，為廣大公民提供有效的法制化救濟(jì)途徑，維護(hù)公民的合法權(quán)益。而公民則有權(quán)對(duì)具體行政行為的救濟(jì)方式作出自由選擇，即“有權(quán)利即有救濟(jì)”。行政合理性司法審查的確立與發(fā)展，使行政法治的內(nèi)涵更加豐富，不僅為政府守法提供機(jī)制，而且也為人的基本道德和尊嚴(yán)即人權(quán)設(shè)立了一個(gè)強(qiáng)有力的保護(hù)網(wǎng)，體現(xiàn)了現(xiàn)代法精神，反映了行政法治與社會(huì)自治之間良性互動(dòng)，是對(duì)公民權(quán)利的一種人文關(guān)懷，提高了公民參與行政法治建設(shè)的主動(dòng)性、積極性?？梢哉f(shuō)，合理性司法審查是我國(guó)行政法治建設(shè)的有力保障和不可或缺的組成部分。

(三)樹(shù)立法律權(quán)威

在我國(guó)，除“行政處罰顯失公正”以外，大量的行政不當(dāng)行為在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行復(fù)議，無(wú)異于自己監(jiān)督自己，然而這并不能排除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有不能自我約束的時(shí)候。當(dāng)深究自己錯(cuò)誤的時(shí)候難免存在“忍痛不能割?lèi)?ài)”的心態(tài)，于是相對(duì)人權(quán)益被侵害也總能找到種種所謂‘.正當(dāng)”或“必要”的理由。而行政合理性司法審查的確立，“不僅在其世紀(jì)應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”，同時(shí)，使行政復(fù)議與行政訴訟銜接，形成行政救濟(jì)的完整途徑和渠道，使二者互相配合遵循了司法最終裁決原則，從而樹(shù)立了法律的權(quán)威使司法這道法治的最后防線得以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、確立行政司法審查制度的難題：司法權(quán)與行政權(quán)之界分

對(duì)行政自由裁量權(quán)的合理性審查有一個(gè)逐漸認(rèn)識(shí)和發(fā)展的過(guò)程，“目前世界的潮流是對(duì)行政自由裁量權(quán)審查范圍已從違法擴(kuò)大到不當(dāng)”這勢(shì)必涉及到行政職權(quán)與司法審判權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。如何明確行政職權(quán)和司法審判權(quán)的界限，究竟在多大程度或范圍內(nèi)進(jìn)行合理性司法審查，學(xué)界尚無(wú)定論。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為限制行政自由裁量權(quán)的濫用是必要的，但以合理性司法審查介入行政權(quán)會(huì)導(dǎo)致司法干預(yù)行政，不利于權(quán)力制衡和行政權(quán)的有效行使為由，對(duì)合理性司法審查諱言避之。從而陷入了既要控制政府權(quán)力，行使司法審查監(jiān)督權(quán)，又不會(huì)“司法干預(yù)行政”的怪圈，使人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和行動(dòng)上徘徊不前，始終處于矛盾之中。正確處理兩者關(guān)系，應(yīng)從以下幾個(gè)方面理解。

第一，司法審查權(quán)和行政職權(quán)都是人民賦予的國(guó)家權(quán)力。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行司法審查的權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，是以一種權(quán)力監(jiān)督制約另一種權(quán)力，但不意味著行政職權(quán)的削弱，恰恰相反，這對(duì)行政職權(quán)依法行使是一種最有力的支持和保障。

第二，合理性司法審查的目的是制約行政權(quán)，而不是代替行政權(quán)。司法權(quán)與行政權(quán)之間有本質(zhì)的區(qū)別：司法權(quán)是判斷權(quán)，而行政權(quán)是管理權(quán)。“司法審查之所以必要不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做理想的事，而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事。”由于法官的信仰、職業(yè)的傾向、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)都與行政人員一樣考慮問(wèn)題，但其作為中立的裁判者對(duì)行政權(quán)的合法與合理行使可以做出公正、準(zhǔn)確的判斷，毋須對(duì)某一特定的行政行為進(jìn)行決策或管理。

第三，合理性司法審查是有限度的，不是無(wú)限審查權(quán);要全面認(rèn)識(shí)、理解我國(guó)合理性司法審查的范圍，不僅要分析肯定性的規(guī)定，也應(yīng)研究排除性規(guī)定。一方面，賦予人民法院適度的司法變更權(quán)，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。因?yàn)橛行┚唧w行政行為雖然在法律范疇內(nèi)，但極不合理。在這種情況下法院維持和撤銷(xiāo)，都難以對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益予以適當(dāng)救濟(jì)，如果不能變更，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的。賦予人民法院以變更權(quán)，有利于避免重復(fù)訴訟，減輕相對(duì)人的“訴累”，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。另一方面，合理性司法審查應(yīng)排除某些特定領(lǐng)域的行政裁量行為，如：國(guó)防、外交等國(guó)家行為。

四、確立我國(guó)行政合理性司法審查制度的幾點(diǎn)設(shè)趁

(一)擴(kuò)大司法審查的范圍

“司法審查的范圍不是一個(gè)固定不變的范圍，也不是一個(gè)絕對(duì)精確的范圍。靈活運(yùn)用是司法審查最大特點(diǎn)?！蔽覈?guó)現(xiàn)行司法審查范圍過(guò)于狹窄，不利于全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在一定程度上造成了訴訟的不平衡為行政機(jī)關(guān)逃避司法審查留有空隙。筆者建議：拓寬現(xiàn)有的合理性審查范圍，不能僅局限于行政處罰領(lǐng)域，以適應(yīng)目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

(二)賦予法院適度的司法變更權(quán)

現(xiàn)行司法審查制度中，法院只對(duì)行政處罰顯失公正享有變更權(quán)，面對(duì)大量的不當(dāng)行政自由裁量法院只能以司法建議的方式對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，也無(wú)望行政機(jī)關(guān)自己加以糾正。所以有必要擴(kuò)大一定范圍內(nèi)的司法變更權(quán)。目前，在行政強(qiáng)制措施領(lǐng)域應(yīng)賦予法院適當(dāng)?shù)乃痉ㄗ兏鼨?quán)。公務(wù)員之家

(三)實(shí)現(xiàn)合理性司法審查標(biāo)準(zhǔn)的具體化

我國(guó)目前用于審查自由裁量行為合理性的標(biāo)準(zhǔn)是“顯失公正”，尚無(wú)立法、司法解釋。筆者認(rèn)為，借鑒德國(guó)的二比例原則”和英國(guó)的“越權(quán)無(wú)效”原則，在立法中予以明確規(guī)定“不合理”的種類(lèi)，如：不正當(dāng)?shù)哪康摹⒉幌嚓P(guān)的考慮、畸輕畸重、反復(fù)無(wú)常等，通過(guò)建立司法審查判例法制度，運(yùn)用典型案例結(jié)合我國(guó)實(shí)際，使合理性司法審查標(biāo)準(zhǔn)具體化，使其具有可比較性、區(qū)別性和操作性，從而達(dá)到法院裁決的一致性，更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

總之，在我國(guó)建立合理性司法審查制度是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要體制和制度上的創(chuàng)新，需要一系列制度措施的配合，只有在推進(jìn)法治、實(shí)施憲政的過(guò)程中完善各項(xiàng)制度，才能建立起真正的體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的合理性司法審查制度。