導(dǎo)語：依法治國實質(zhì)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、依法治國的實質(zhì)在以法治權(quán)、治官

一項政策、方針、口號的提出，在我們共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的主義國家，往往可以立即得到一呼百應(yīng)的效果。但是，要真正領(lǐng)會其含義，把握其精神實質(zhì)，取得全黨全體干部的共識，則需要一個相當(dāng)長的認(rèn)識與實踐過程，往往在一哄而起時還可能出現(xiàn)偏離或誤解原意、形似而質(zhì)變的現(xiàn)象。

黨的十五大報告已明確“依法治國”的主體是人民，是“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。這三個“管理”的對象，可以說是依法治國指向的客體。可是，在理解和貫徹執(zhí)行這一治國方略時，一些地方往往把法治主體只限于政府，由政府制定依法治省、治市、治縣、治鄉(xiāng)……的方案，所“治”的對象也大都是本地所“管”的行政、司法事務(wù)和經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)。這樣，就把“依法治國”的“國”這一客體，理解為只是一個空間或地域概念，按等級層層分管。“依法治國”演化為只是本地區(qū)依法辦事，這就有失偏頗，而且同建立社會主義法治國家的核心與價值目標(biāo)相左。有的地方甚至推演為依法治村、治家，最后落實到依法治人，就更有悖“法治國家”的精神了。

前述十五大報告中講的“三管”，是援引憲法第二條第二款的規(guī)定?！叭堋敝皇歉爬巳嗣裰卫韲液蜕鐣娜齻€方面事務(wù)。如果只從字面意義上把它理解為依法“管事務(wù)”，而不問管理這些“事務(wù)”的關(guān)鍵所在和核心內(nèi)容，那就會偏離法治精神。

其實，從法治觀點看，“依法治國”中的“國”，應(yīng)是指國家機(jī)器，“法治國家”是指法律至上的民主國家。這架國家機(jī)器運轉(zhuǎn)的動力是源于人民而授予政府的國家權(quán)力（包括立法、行政與司法以及軍事等權(quán)力）。而操作這架機(jī)器，行使這些權(quán)力的則是遍及全國的政府的各部門、各地方的官員。在近現(xiàn)代，國家機(jī)器很大一部分實際上是一架龐大的官僚機(jī)器。民主的法治的要義，依法治國的精髓，就在于作為法治主體的人民以法治權(quán)，即人民通過人大以憲法和法律來授予并制約政府權(quán)力。政府則首先是作為法治的客體接受法的統(tǒng)治，依法用權(quán)，而政府官員是這些權(quán)力的載體，因此，以法治權(quán)又重在以法治官，澄清吏治。所謂吏治清則國治，國治而后天下平。

前述的把“依法治國”推演為依法治省、治市、治縣、治鄉(xiāng)……，并無不可，但如果忘記了首要的是要治好你那個省、市、縣、鄉(xiāng)的“國家機(jī)器”，即政府各權(quán)力機(jī)關(guān)及其官員，那就事倍功半，而且會偏離真正法治的軌道。記得在一次依法治國的討論會上，北京市司法局一位負(fù)責(zé)同志介紹了他們“依法治市”的經(jīng)驗。他們的一些具體經(jīng)驗確實不錯，在一段時期走在全國的前列。可是，他很惋惜地說，后來出了個陳希同、王寶森事件，就失去了光彩，好的經(jīng)驗也被淹沒了。———其實，要害恐怕還在于他們抓“依法治市”沒有抓住關(guān)鍵：以法治官，特別是以法治市長、市委書記。

陳希同、王寶森事件也有力地表明，依法治國（或治省、治市……），如果沒有把重心放在以法治權(quán)、治官上，就只會是“抓了芝麻，丟了西瓜”。最多也只能說是抓了“形式法治”，即有一定的法律制度，表面上似乎也在依法而治，卻只治下不治上，治事不治權(quán)，治民不治官，是“半截子法制”而已。因為，現(xiàn)代意義的法治（Ruleoflaw），是法的統(tǒng)治，政府、政黨、從國家主席到一般官吏，都要置于法的統(tǒng)治之下。而且，所依之法是民主的法，是保障人權(quán)和公民權(quán)利與自由，制約政府權(quán)力和官吏的法。這才叫“實質(zhì)法治”，其理念與中心目標(biāo)本是旨在解決權(quán)與法、官與民的關(guān)系，變專制為民主政治。因此，要避免類似陳、王事件的發(fā)生，不能單靠依法治市所能解決，它涉及整個國家的監(jiān)督機(jī)制，亦即以法調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運行與制約機(jī)制問題。這就必須自上而下，先從中央“治國”、調(diào)治國家機(jī)器開始。亦即把重心放在中央一級實行全國性的政治體制改革，通過全國人大的立法，來改革國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督權(quán)力和權(quán)力行使者的法律機(jī)制。所以，講依法治國，首先要把中央和地方各級國家機(jī)關(guān)、各級政府及其官員自身擺進(jìn)法治客體的首要位置，而不是超然地游離于法治客體之外，自己不先依法治“國”（治權(quán)、治官），而只是看著或者指揮著地方熱熱鬧鬧搞依法治省、治市……；而地方政府也只是看著或指揮著下屬部門依法治理，而不把自己擺進(jìn)去，首先依法管好自己的權(quán)力與官吏。

如同現(xiàn)在的“改革”不能只限于“改革企業(yè)”，單對企業(yè)自身內(nèi)部改革，而要首先（或同步）改革政府，規(guī)范與限制政府對企業(yè)的權(quán)力干預(yù)，調(diào)整好政企關(guān)系，才能真正搞活企業(yè)一樣；講依法治國，首先要擺正主客體的位置，“正己然后正人”，先以法管好權(quán)、治好官，再去依法治事、治人，才能管好各項事業(yè)。

二、為什么治國重在治官

治國重在治官，則古今一理。也有句名言：“路線確定以后，干部就是決定的因素?！薄案刹俊奔串?dāng)代的官吏。當(dāng)然，這句話，也還不是講法治，不是以法治官，在“路線”與“干部”之間，還缺少或忽視“制度”與“”這個重要的中間環(huán)節(jié)，以致流于“賢人政治”的窠臼。但他重視治官，嚴(yán)懲貪官污吏（如殺劉青山、張子善，發(fā)動“三反”運動），整頓干部思想作風(fēng)（如發(fā)動1957年整風(fēng)運動，60年代的“四清”運動），乃至大搞所謂“反修防修”斗爭（如發(fā)動，整所謂黨內(nèi)走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派），以及提倡“海瑞”精神，“敢把皇帝拉下馬”等等（雖然言行有不一致之處），無一不是企望有一個好的領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍，勵精圖治。當(dāng)然，由于其政治路線失誤，又不講法治，所以適得其反。

治國重在治官，是因為官與權(quán)不可分。古人銓釋“官”字的含義，謂“官者，管也?！惫軇t需要權(quán)，有權(quán)就要設(shè)官，要設(shè)一定的官職來掌握和行使權(quán)力；當(dāng)官就有權(quán)，哪怕小到一個警察、一個小公務(wù)員，手中也都掌握大小不等的權(quán)力。而權(quán)力，既可以用來積極為人民服務(wù)；也可以消極地不作為，有權(quán)不用，尸位素餐；更可以加以濫用，用來攫取物質(zhì)或精神私利。權(quán)力具有極大的誘惑力和腐蝕力。英國思想家羅素在他的名著《權(quán)力論》中說過：“愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強(qiáng)烈的動機(jī)，對于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的往往超過他們自己的想象?！被舨妓挂舱f：“得其一思其二、死而后已、永無休止的權(quán)勢欲”，是“全人類共有的普遍傾向”。中國的孔夫子講“食色性也”，講的是人的生理本性；而“權(quán)力欲”則可以說是人、特別是官的本性。而根據(jù)英國學(xué)家約翰.阿克頓（JohnE.E.Acton,1834—1902）的名言：“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐化，絕對權(quán)力必致絕對腐化。”對掌握權(quán)力的官吏如果不加制約，也必然會腐化。所謂“吏治之弊，莫甚于貪墨”，“此弊不除，欲成善治，終不可得。”中國古代歷朝敗亡，莫不敗于奸臣、貪官以及那些“手握玉爵、口含天憲”、專權(quán)亂政的宦官之手。鄭觀應(yīng)在其《盛世危言》一書中，對貪官污吏有一段生動的刻畫：

“故今之巧宦，莫妙于陽避處分而陰濟(jì)奸貪，一事不為而無惡不作。上朘國計，下剝民生，但能博上憲之歡心，得同官之要譽，則天變不足畏，人言不足恤，君恩不足念，民怨不足憂。作官十年而家富身肥，囊囊累累然數(shù)十萬金在握矣。于是而上司薦之曰干員，同僚推之曰能吏，小民之受其魚肉者，雖痛心疾首，籍口側(cè)目，而無如何也?！币虼?，歷代吏治大都以懲治奸貪為主。新中國建國初期懲辦大貪污犯劉青山、張子善時，就曾尖銳地指出：“治國就是治吏。禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。如果臣下一個個都寡廉鮮恥，貪污無度，胡作非為，而國家還沒有辦法治理他們，那么天下一定大亂，老百姓一定要當(dāng)李自成，國民黨是這樣，共產(chǎn)黨也會這樣。”“殺劉青山、張子善時，我講過，殺了他們就是救了二百個、二千個、二萬個啊!我們共產(chǎn)黨不是明朝的崇禎，我們不會腐敗到那種程度，誰要搞腐敗那一套，我就割誰的腦袋。我若是腐敗，人民就割我的腦袋?！睍r至今日，官吏的腐敗現(xiàn)象仍有增無減。在紀(jì)念中共建黨75周年的座談會上指出：“歷史上的腐敗現(xiàn)象，危害最烈的是吏治的腐敗”。他后來還把“官吏的腐敗、司法的腐敗”視為“是滋生和助長其他腐敗的重要原因”。他在黨的十五大報告中進(jìn)一步指出：“反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭?！薄霸谡麄€改革開放過程中都要反對腐敗，警鐘長鳴?！碑?dāng)然，吏治不只是消極地為了防腐，積極的應(yīng)是改革行政機(jī)構(gòu)，健全官制，選拔和培養(yǎng)“能吏”、“廉吏”，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞墓賳T隊伍，使國家機(jī)器能通過他們得到穩(wěn)定、安全、高效地運轉(zhuǎn)，促成國泰民安的太平盛世。

三、治官的主體與方略

明確了治國重在治官，更重要的還必須解決誰來治、如何治的，即治官的主體和方略問題。古代實行的是人治下的吏治，即皇帝治官的方略是以官治官，同志的治官方略是人治與群治結(jié)合，即：在人治下，通過群眾運動來治官。

這種直接把群眾作為治國的主體的“群治”觀，表面看來是民主的或是“大民主”，但實際上卻仍然沒有擺脫人治的遺緒。群眾運動在革命時期和解放初期的階級斗爭激烈時期，用來蕩滌舊的污泥濁水，掃清反動的殘渣余孽，確有風(fēng)卷殘云、立竿見影的功效。在運動中，群眾也比較聽話，領(lǐng)導(dǎo)者個人運籌帷幄，一呼百應(yīng)，一言安邦。領(lǐng)導(dǎo)人特別是在群眾中有極高威望的領(lǐng)袖個人可以決定一切，指揮一切。這給人以錯覺，仿佛個人意志可以扭轉(zhuǎn)乾坤，群眾運動可以包醫(yī)百病。處理復(fù)雜的問題、社會問題，治國治吏，都可照此辦理。殊不知“馬上得天下，焉能馬上治之?”群眾運動往往變成運動群眾，離開了法治的“群治”，實際上是“人治”的變種。

這種一人之治與群眾之治、個人專斷與大民主結(jié)合，成為建國以來到“”終了的中國治國治官的“特色”?？计涞檬?，應(yīng)當(dāng)說收效甚微，負(fù)面作用為主，官未治好，到最后導(dǎo)致國已不國，造成了極大災(zāi)難，教訓(xùn)是深刻的。

經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，治官的方略主要還是靠民主，靠法治。民主，也就意味著人民當(dāng)家作主，人民是法治的主體，也是治國治官的主體。

有必要指出的是，對黨的十五大報告中把依法治國的主體界定為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“人民群眾”，應(yīng)該作出正確的詮釋。這里講的“人民群眾”應(yīng)主要界定為作為整體的人民，人民主要是通過人民代表大會去制定治國治官的，并依法行使治國治官的權(quán)力。在我國，作為“群眾”或公民個人，是不享有直接治國、治官的國家權(quán)力的（在外國有人民公決權(quán)），只有憲法規(guī)定的某些公民基本權(quán)利?！叭罕姟笨梢赃\用選舉權(quán)和罷免權(quán)去選擇人民代表與官員，運用言論自由權(quán)、批評、建議、控告權(quán)，集會游行示威權(quán)等等權(quán)利，去監(jiān)督政府及其官員和但不能直接行使國家權(quán)力如人大的監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、政府的行政權(quán)、司法權(quán)等）。我們不能誤解為群眾可以直接去治國治官。現(xiàn)在也發(fā)生群眾為索債而自行扣押、拘禁人質(zhì)的事件，這是違法的。

當(dāng)然，這不是說治國治吏不要依靠群眾的力量。依靠群眾來監(jiān)督政府官員，也應(yīng)當(dāng)說是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家的一個特點與優(yōu)點。人民群眾運用憲法權(quán)利，通過群眾性的社會組織的集體力量和新聞媒體的輿論力量，即各種社會權(quán)力，是可以產(chǎn)生巨大的社會壓力，監(jiān)督與督促政府官員奉公守法，克盡職守，為人民謀福利的。但這一切，都必須以“依法”為前提，而且仍須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)來實現(xiàn)，而不能像“”時期那樣，“群眾”直接“奪權(quán)”，批斗、拘禁、懲罰干部。從這個意義上可以說，人民群眾是“依法監(jiān)官”；而人民的權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會則是通過立法與監(jiān)督權(quán)力，“以法治官”。

四、治官要靠法治

如前所述，中國古代人治底下的吏治和的人治加群治，都不是治國治官的良方，只有在民主政治的基礎(chǔ)上實行法治，才是上策。

（一）健全社會主義法制，以法治官

1.以憲法治官

人們常說“憲法是治國安邦的總章程”，這固然不錯，但往往被理解為憲法是執(zhí)政黨和政府的治國工具，憲法主體被誤為執(zhí)政黨與政府。這是一種片面的觀念。其實，現(xiàn)代憲法首要的是“公民權(quán)利的保

障書”，并“規(guī)定一個受制約的政府”。憲法所確認(rèn)的公民基本權(quán)利，是政府權(quán)力不可逾越、侵犯的邊界。這是憲法以權(quán)利制約權(quán)力。所謂“無分權(quán)則無憲法”，其要旨也在通過憲法規(guī)定的權(quán)力分立或分工來制衡權(quán)力，這就是以權(quán)力制約權(quán)力?？傊?，都是要制約權(quán)力，防止權(quán)力者腐敗與專橫。

關(guān)于以憲法治權(quán)治官，甚至清末出使各國考察的大臣載澤也有體察。他在呈慈禧太后的密折中有一段話，很有見地：“旬日以來，夙夜籌慮，以為憲法之行，利于國，利于民，而最不利于官。若非公忠謀國之臣，化私心，破成見，則必有多為之說，以熒惑圣聽者。

蓋憲法既立，在外各督撫，在內(nèi)諸大臣，其權(quán)必不如往日之重，其利必不如往日之優(yōu)，于是設(shè)為疑似之詞，故作異同之論，以阻撓于無形。彼其心，非所愛于朝廷也，保一己之私利而已，護(hù)一己之私利而已。”我國1982年憲法是一部較好的憲法，其中將“公民基本權(quán)利與義務(wù)”由1954憲法的第三章提升到第二章，置于“國家機(jī)構(gòu)”這一章之前，突出了公民權(quán)利的憲法地位。其中還專有一條（第41條）規(guī)定“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)與國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)

關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。在“國家機(jī)構(gòu)”這一章中，也規(guī)定了人大對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的制約與監(jiān)督的一些機(jī)制，如對行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、政府組成人員任免權(quán)，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院同憲法、相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，審查和批準(zhǔn)國務(wù)院制定的國民和計劃和計劃執(zhí)行情況及國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告等等。地方人大對地方政府也有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。在憲法第一章總綱中，還規(guī)定一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)（第5條）。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切關(guān)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)（第27條）。

隨著改革開放的深入發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)生活與政治生活中出現(xiàn)的一些新的社會關(guān)系（如作為社會主義經(jīng)濟(jì)組成部分的私有經(jīng)濟(jì)與私有財產(chǎn)），需要給以憲法保護(hù)，防止政府及其官員的侵害；公民有些新的權(quán)利（包括人權(quán)）與自由，在憲法中尚未得到確認(rèn)，容易受到來自政府與官員的干擾；對政府及其官員的憲法監(jiān)督機(jī)制尚不完善如立法監(jiān)督與工作監(jiān)督，人大代表對一府兩院的評議……）。凡此都有待在適當(dāng)時期進(jìn)一步修訂憲法。特別是如何保障憲法的實施，厲行依法治國，諸如建立憲法監(jiān)督委員會，對執(zhí)政黨的某些組織、干部和政府及其官員的違憲行為，通過違憲審查與憲法訴訟，予以追究；建立人大對其所選出的政府官員的評議制度、彈劾制度、罷免程序、以及不信任投票制度（如凡政府及法院、檢察院工作報告未獲通過者應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任，自動辭職）；進(jìn)一步確認(rèn)司法獨立，克服黨政機(jī)關(guān)和官員對司法工作的非法干涉，并強(qiáng)化對行政行為包括抽象行政行為）的司法審查（這是個人權(quán)利與自由的基本保證）等等。這些都是今后能否真正做到以法（憲法和法律）治官的關(guān)鍵。

2.以法律治官

這要求首先加快制定有關(guān)公民憲法權(quán)利的立法，如新聞法、出版法、社團(tuán)法，以保障公民的言論、出版、結(jié)社的自由，從而有效地運用這些權(quán)利去制衡政府權(quán)力，監(jiān)督政府及其官員。要下大決心和加快制定人大監(jiān)督法，從而使人大對一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨特別是執(zhí)政的黨組織與黨員干部）的監(jiān)督有法可依。要制定公務(wù)員法（現(xiàn)在只有1993年制定的國家公務(wù)員暫行條例），并嚴(yán)格實施法官法、檢察官法、人民警察法等法律，使之依法行政、依法司法，勤政廉政，積極為人民服務(wù)。要分別制定各種單行的行政程序法，它是“依法行政”的一個基本依據(jù)，使行政行為納入民主與法治軌道，旨在使行政行為公正合理和有效率，加強(qiáng)對行政行為的事前監(jiān)督，防止行政侵權(quán)和官僚主義，防止行政機(jī)關(guān)及其官員的專橫和腐敗。行政程序包括行政立法（法規(guī)、規(guī)章）程序、行政許可、行政收費、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政救濟(jì)，等等。其中已制定行政處罰法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政訴訟法，其他法尚亟待制定。在這些立法中要健全作出行政決定前的聽證程序（聽取利益相對人的意見），實行政務(wù)公開、公平、公正原則，實行公眾參與。

在各項行政立法中，要注意對行政機(jī)關(guān)及其官員既有所授權(quán)，亦有相應(yīng)的控權(quán)。近代行政法相當(dāng)程度上是控權(quán)法（控制行政權(quán)力），而到，20世紀(jì)以來，通過立法權(quán)、司法權(quán)去限制行政權(quán)力范圍的傳統(tǒng)，已逐步將重點轉(zhuǎn)向防止公務(wù)員濫用行政自由裁量權(quán)上，即由限權(quán)到制官。由于現(xiàn)代與的迅猛，行政任務(wù)日益繁雜，行政權(quán)力不只是對秩序的管理，而且要主動為社會謀福利，行政權(quán)力逐漸擴(kuò)張，這是必要的。因之，現(xiàn)達(dá)國家的行政法已不著重于限定行政機(jī)關(guān)享有權(quán)力的范圍，而是防止行政權(quán)力行使者即行政官員濫用權(quán)力，擅自擴(kuò)大權(quán)力范圍。路易斯.杰斐（Jaffa）說：“行政法是管理和控制行政官員的行為的法。行政法控制對象并不是政府，而是那些組成政府的人?！腔诖?，行政法是用來規(guī)定指導(dǎo)性原則以及程序，以控制行政官員的‘沖動’?！碑?dāng)然，在我國，由于過去行政權(quán)極其強(qiáng)勁，其權(quán)力范圍幾乎無孔不入，所以，行政法仍須注重對行政權(quán)力范圍的限制（特別是針對政企不分的狀況）。但我國行政官員的專橫，確也往往表現(xiàn)在對行政自由裁量權(quán)的濫用上。按英國憲法學(xué)家戴雪的說法：“哪里有自由裁量，哪里就有專橫?！薄罢环綄M的自由裁量權(quán)，必然意味著公民一方的自由難以保障。”美國大法官道格拉斯也說：“當(dāng)法律使人們免受某些統(tǒng)治者……某些官員、某些官僚無限制的自由裁量權(quán)統(tǒng)治時，法律就達(dá)到了最佳狀態(tài)。……無限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治。它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具破壞性?！毕拗茝V泛的行政自由裁量權(quán)被視為一個法治國家的必要標(biāo)志之一。當(dāng)然，他們對自由裁量權(quán)的警惕與排斥過于絕對化，忽視了行政自由裁量權(quán)對靈活及時、因地制宜地處理有關(guān)公民與社會公共利益事務(wù)，實現(xiàn)“服務(wù)行政”“給付行政”原則的必要性。但從以法治官的視角看，加強(qiáng)對行政官員的廣泛自由裁量權(quán)的限制，在現(xiàn)時的我國，則是十分重要的，這有利于克服“權(quán)大于法”、“以言代法”等現(xiàn)象。

所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)或行政官員所擁有的作為或不作為及如何作為的選擇自由。自由裁量權(quán)意味著根據(jù)合理和公正原則行使行政權(quán)力，而不是根據(jù)個人好惡行事。它應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力，而不是含糊不清、捉摸不定的專橫、專斷的權(quán)力。不合理地行使自由裁量權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)，包括：（1）不正當(dāng)?shù)哪康模唬?）錯誤的和不相干的原因；（3）錯誤地適用法律或事實根據(jù)，（4）遺忘了其他必要的有關(guān)事項；（5）不作為或遲延；（6）背離了既定慣例或習(xí)慣如在同樣情形下許可此人而不許可彼人做某項事情）；等等?，F(xiàn)在，一些行政官員利用自由裁量權(quán)任意收費、處罰、許可、攤派等等，謀取本部門或個人的好處，是官員貪污受賄的一條寬廣的渠道，必須從嚴(yán)加以立法限制和懲處。

自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)及其官員行使行政權(quán)力上的一定自由度。對行使這種權(quán)力的自由，要有法定限制；同時對于行政官員（也包括司法官員）自身的自由權(quán)利，也應(yīng)有多于一般公民的必要的限制。對于一般公民而言，“法不禁止即自由”，法律未加限制、禁止的事，公民都有權(quán)利自由去做，不受法律干涉；而政府官員則要受“法無規(guī)定皆禁止”的原則約束，即無法律根據(jù)，政府官員就沒有行使某項權(quán)力的權(quán)利。一般公民可以放棄某項權(quán)利的行使；而官員行使權(quán)力既不得濫用，也不能怠用或放棄不用，否則就是失職、瀆職。又如憲法中公民的言論自由權(quán)，行政官員或公務(wù)員所受的限制就嚴(yán)于一般公民。法國公務(wù)員總章程（1959年2月4日頒布）中規(guī)定：公務(wù)員發(fā)表任何見解的權(quán)利，因職業(yè)上的特殊需要而有所限制。這稱為“克制保留義務(wù)”，即公務(wù)員在職期間無權(quán)向公眾發(fā)表個人的主張和意見，不得以個人的觀點來混淆國家在某一上的立場和態(tài)度。同時還規(guī)定公務(wù)員在向公眾發(fā)表任何性質(zhì)的觀點時，必須慎重，措詞準(zhǔn)確，口氣婉轉(zhuǎn)，態(tài)度克制，不能有挑釁性行為等等。有的國家還規(guī)定公務(wù)員不得參加旨在反對政府的游行示威、罷工，嚴(yán)禁政府大部分雇員參與某些黨派活動。

反觀我國，行政官員行使權(quán)力、享受權(quán)利的自由度，遠(yuǎn)比一般公民大。一些官員以言代法，誰權(quán)大，誰的言論自由度就大，任意自由裁量的權(quán)力也大。這都是不符合法治精神的。

3.使從政道德法制化

治官重在治貪反腐，防范以權(quán)謀私。古代儒家要求統(tǒng)治者“為政以德”，以“禮義廉恥”作為“國之四維”來約束權(quán)力者。但他們提出對為政者的一些清規(guī)戒律，多限于一些道德箴言與說教，不大重視道德的化。在專制的人治下，道德法也難以制約官吏。當(dāng)代世界各國都受官吏腐敗的困擾。一些國家加強(qiáng)了從政道德的立法，主要是為了加強(qiáng)政府與公職人員的廉政建設(shè)。其中包括嚴(yán)禁在公務(wù)活動中送禮、受禮；不準(zhǔn)公職人員經(jīng)商；限制公務(wù)以外的兼職活動；禁止以公權(quán)謀私利；禁止不正當(dāng)使用政府未公開的信息和國家財產(chǎn)；要求公職人員申報自己及其家屬的財產(chǎn)；實行公職人員回避制度（包括任職回避——如親屬不得在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄下的同一機(jī)關(guān)工作；公務(wù)回避——涉及本人利害關(guān)系的爭訟，“自己不得當(dāng)自己的法官”）；對離職的公務(wù)人員的活動的限制等等。

我國近年來黨中央和國務(wù)院也陸續(xù)頒布了一些約束黨政干部的行為準(zhǔn)則。諸如關(guān)于黨政干部的生活待遇、個人收入申報、禁止經(jīng)商、接受禮品的限制、厲行節(jié)約制止奢侈浪費、領(lǐng)導(dǎo)干部親屬不得在本地區(qū)外資中擔(dān)任重要職位、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項等規(guī)定。黨中央還了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等重要黨規(guī)。這些規(guī)定有助于黨政干部的道德自律與他律，但還有待采取堅決措施，從嚴(yán)執(zhí)行。

以法治官還要強(qiáng)調(diào)充分運用刑法中的“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”、“貪污、賄賂罪”和“瀆職罪”，對貪官污吏嚴(yán)加懲治。

4.提高公職人員的法治素質(zhì)

以法治官不只是外治，更重要的是內(nèi)治，即提高公職人員自身的法治意識與法治素質(zhì)，自覺以法律己。

公職人員特別是從中央到基層的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)姆伤仞B(yǎng)。在外國，議員、總統(tǒng)、總理與內(nèi)閣部長，大都是律師或法學(xué)者出身，至少也都有相應(yīng)的法律學(xué)識與從事法律工作的經(jīng)歷。我國過去的中央領(lǐng)導(dǎo)人都是在槍桿子下久經(jīng)考驗的老革命，而對法律則是完全的外行。這也是過去長期以來中國法律虛無、法治不彰的根源之一。當(dāng)今的第三代領(lǐng)導(dǎo)人則大都是學(xué)工出身的技術(shù)專家，要領(lǐng)導(dǎo)全黨全國實行依法治國的方略和建立主義法治國家的偉大目標(biāo)，其關(guān)于法與法治的素養(yǎng)顯然是捉襟見肘的。不過，他們已經(jīng)自覺到要朝這方面下功夫，帶頭學(xué)法，聽法學(xué)講座，倡導(dǎo)在干部中普及法律知識。這是值得慶幸的事。不過，竊以為，法律知識固然重要，法治意識更為根本。

各級黨政干部應(yīng)當(dāng)具有哪些法治意識呢?最基本的是社會主義憲政意識，亦即民主政治意識，它是法治的基礎(chǔ)、靈魂與動力。以法治國首要的是以憲治國，或稱“憲治”，即厲行社會主義憲政，切實實施憲法，樹立人民權(quán)力至上，憲法權(quán)威至尊，人民意志與利益高于一切，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯，行使權(quán)力要遵循法定的程序、接受權(quán)力制約與民主監(jiān)督、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任等等。

同時，各級官員還要把“為政以德”提高到法治觀念上來認(rèn)識與對待，強(qiáng)化“克己奉公”的法治意識?！翱思骸薄从梅苫蚍苫牡赖聛砑s束自己，廉政勤政，不得有任何超越法律之上的特權(quán)；“奉公”———即樹立公仆意識、公民意識和為政公開、公平、公正。

要加強(qiáng)公仆的服務(wù)意識，把“為人民服務(wù)”不只是作為一項彈性很大的道德格言，而應(yīng)視為回報納稅人（公民）的供養(yǎng)而必須履行的法律義務(wù)；要樹立公民意識，就是要樹立公民在法律面前人人平等的意識。要把“走群眾路線”的“群眾觀念”，不只是作為領(lǐng)導(dǎo)人的開明的民主作風(fēng)，而且更要意識到今日黨領(lǐng)導(dǎo)下的“群眾”，是與領(lǐng)導(dǎo)人處于平等的法律地位的共和國公民，由“官本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧?，領(lǐng)導(dǎo)干部也是在法律之下。受法律支配的公民。因此，單講“群眾觀念”，而缺乏公民意識，往往易于自覺或不自覺地以高于群眾的領(lǐng)導(dǎo)者自居，把人民群眾只當(dāng)成領(lǐng)導(dǎo)管轄的對象或客體，而不是尊重他們作為人民權(quán)力與公民權(quán)利的主體。如果過去講沒有群眾觀念是“黨性不純的表現(xiàn)”；那么，在法治國家，沒有公民意識就是政治品性不純的表現(xiàn)。

至于政務(wù)要公開，辦事要公正，執(zhí)法要公平，則是“奉公”這一道德戒律在法治國家的新的內(nèi)涵，是為政的基本守則。無此三“公”，就是違反法治的正當(dāng)程序，要受到的追究。

（二）建立公職人員的激勵機(jī)制，提供公職的安全保障。

“治官”不只是從消極的防范與懲治上以法治官，還要從積極的激勵和保障上建立相應(yīng)的競爭機(jī)制，促進(jìn)公職人員勤政敬業(yè)的進(jìn)取精神和安全感。

公職人員行使權(quán)力與權(quán)利的自由度要小，個人職業(yè)的安全度則要大。安全度包括安全，職業(yè)保障，保障，等等，使之珍惜、尊重自己的職業(yè)，無后顧之憂，而有進(jìn)取之志。

1.政治安全指公職人員、特別是公務(wù)員（非政務(wù)員）的任職，不受選舉和政局的而進(jìn)退。外國要求公務(wù)員“政治中立”，不參與黨派政爭，亦不受其影響。我國則要反對“人身依附”，“一朝天子一朝臣”，“一榮俱榮，一枯俱枯”。

2.職業(yè)保障指公務(wù)員實行常任制，一經(jīng)錄用，可成為終身職業(yè)，除違法失職、不稱職或其他特殊情形（如機(jī)構(gòu)調(diào)整、改革），不得任意辭退。且行政級別與工資隨年資增加而穩(wěn)步晉升。從這個意義上說，一般國家公職人員要有“鐵飯碗”。

3.經(jīng)濟(jì)保障指公職人員待遇要比一般職業(yè)優(yōu)厚，略高于一般水平；工資、福利待遇法定，不得擅自增減；獎勵與晉升機(jī)會多；年老退休、工傷疾病保障和撫恤等待遇，都較優(yōu)厚。這些，積極地可激勵其職業(yè)榮譽感，無盡職守；消極地也可使其違法犯罪的成本大于其職業(yè)收益，而不輕易去以身試法，這有“以俸養(yǎng)廉”的用意：職業(yè)待遇好，何必去貪污?據(jù)說，早期荷蘭殖民統(tǒng)治者對其殖民地的官員（如東印度公司）的薪給制度，是按允許受賄的模式來構(gòu)成的：公司不發(fā)給薪金，相反要求他們向公司交納一筆費用，來取得某些特權(quán)；然后官員利用這些特權(quán)去掠奪殖民地的一切。我國迄今公務(wù)人員包括司法人員待遇較低，難敷生計，更談不上以本行職業(yè)為尊榮。一些部門不得不想方設(shè)法自行“創(chuàng)收”，以補(bǔ)不足，以致作出許多濫收費、濫罰款等違法行為，少數(shù)人更不惜貪污受賄。雖然這些應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人或當(dāng)局者負(fù)責(zé)，但從制度上也值得加以反思和改進(jìn)。