導(dǎo)語：公用企業(yè)壟斷形式立法探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文從分析公用企業(yè)現(xiàn)有壟斷模式入手，試對公用企業(yè)改革的法律對策作一簡約探討。

一、我國公用企業(yè)的壟斷現(xiàn)狀及其非理性成因

公用企業(yè)（publicunility），是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。從公用企業(yè)涉及的行業(yè)特點我們可以看出公用企業(yè)具有以下特征：（1）運營目標(biāo)的公益性。公用企業(yè)是面向全社會各界、服務(wù)于千家萬戶的企業(yè)，其經(jīng)營狀況的好壞、服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣及價格水平的高低直接關(guān)系到公眾的生活和國民經(jīng)濟(jì)。因此，公用企業(yè)也被稱為公益企業(yè)。

（2）服務(wù)渠道的管網(wǎng)化。公用企業(yè)向社會提供的產(chǎn)品或服務(wù)一般是通過一定的管網(wǎng)系統(tǒng)來進(jìn)行的，這套管網(wǎng)系統(tǒng)一般按行政區(qū)域來設(shè)置，且有區(qū)域網(wǎng)不斷向國內(nèi)網(wǎng)靠攏的趨勢。（注：以中國電網(wǎng)為例，在三峽工程竣工之后，中國南北各地的多個區(qū)域網(wǎng)將可聯(lián)成一個一體化的國內(nèi)網(wǎng)。）（3）運行的高投入與規(guī)?；?。公用企業(yè)主要分布于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)中，因而其建設(shè)、運營通常投資大、周期長、收效慢。

我國的公用企業(yè)目前總體而言仍處于一種壟斷的狀態(tài)下。首先，從壟斷狀態(tài)而言，現(xiàn)有公用行業(yè)往往為一家或幾家企業(yè)所壟斷。某些行業(yè)雖然引入了競爭，但無論從規(guī)模還是從技術(shù)角度都無法與壟斷企業(yè)相抗衡。如中國電信業(yè)95％的業(yè)務(wù)仍為中國電信一家企業(yè)所壟斷，中國聯(lián)通的活動范圍極其有限；而中國的電力業(yè)也為國家電力公司一家壟斷，（注：1997年國家電力公司參與投資的大中型項目累計達(dá)1080億元，占全國大中型電力基本建設(shè)項目總投資的95.58％（見《經(jīng)濟(jì)參考報》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集資電廠、合資電廠根本不能對其構(gòu)成有威脅的競爭。其次，從壟斷行為來看，占有市場優(yōu)勢地位的公用企業(yè)往往濫用其優(yōu)勢地位，構(gòu)建行業(yè)壁壘，任意抬高管網(wǎng)租價，甚至依賴行政權(quán)力設(shè)置法律上的障礙，阻止相關(guān)企業(yè)進(jìn)入本行業(yè)的競爭。值得注意的一點是，目前我國的公用企業(yè)并非均為盈利企業(yè)，有些地區(qū)的自來水公司、鐵路、公交等公用企業(yè)尚處于虧損階段，依靠國家補(bǔ)貼或其他部門的交叉補(bǔ)貼生存。這些企業(yè)的虧損并非全然是因為執(zhí)行國家的福利性政策造成的，相反是由于企業(yè)依靠補(bǔ)貼，缺乏競爭，科技落后，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，才最終造成其成本的居高不下。公用企業(yè)的這種壟斷模式導(dǎo)致了部分公用企業(yè)服務(wù)態(tài)度低劣、濫用市場優(yōu)勢，卻又心安理得地享受高額的壟斷利潤；部分公用企業(yè)技術(shù)落后、卻又理所當(dāng)然地享受著政府的交叉補(bǔ)貼。這種狀況嚴(yán)重限制了公用企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)的革新、市場的拓展，也嚴(yán)重阻礙了相關(guān)產(chǎn)業(yè)成本的降低，與我國正在加緊建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相匹配，也與公用企業(yè)自身的發(fā)展要求不相適應(yīng)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的加速，公用企業(yè)的全球性開放已成為一個不可避免的發(fā)展趨勢，若再不尋求一條發(fā)展的新路子，那么目前絕大多數(shù)的公用企業(yè)在這場國際性競爭中必然會落伍。

我國公用企業(yè)形成目前的壟斷狀況有著復(fù)雜的原因。從非理性角度分析，（注：公用企業(yè)形成目前的壟斷模式有其理性的原因，如自然壟斷理論、建國后發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀需要等，本文因篇幅所限，僅對其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的慣性運動。從文化角度來看，中國是一個具有對“特種”行業(yè)進(jìn)行“官營”經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國家，從漢朝的“鹽鐵官營”到清朝的“洋務(wù)運動”無不透露著官方壟斷的色彩。而到社會主義公有制的時代，“一大二公”的思想更是深入人心。“公有”即是“公用”，“公用”的即是“公共”的，于是乎公共部門理所當(dāng)然地“經(jīng)營”著公用企業(yè)。從體制角度來看，建國以后，我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國有即等于國營，國家直接管理企業(yè)，產(chǎn)、供、銷、人、財、物都在國家的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，企業(yè)既無經(jīng)營自主權(quán)，也無競爭壓力。公用企業(yè)是國營企業(yè)中的一大重頭戲，因而也是深受計劃經(jīng)濟(jì)體制影響的一大領(lǐng)域。其次是監(jiān)督體系不完整，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，往往是各部門管各部門，形成一定的部門利益。而在缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的監(jiān)督體制的情況下，這種部門壟斷利益就會嚴(yán)重?fù)p害國家和人民的整體利益。再次是缺乏專門性立法。目前公用企業(yè)主要受《反不正當(dāng)競爭法》、《公司法》以及主管部門規(guī)章的調(diào)整，各法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，給公用企業(yè)的發(fā)展帶來很大的障礙。另外，盡管企業(yè)立法有統(tǒng)一的趨勢，但鑒于公用企業(yè)的特殊性，還應(yīng)有其專門性立法。

二、公用企業(yè)壟斷模式的立法研究

（一）政府與公用企業(yè)之間的關(guān)系定性

政企分開是公用企業(yè)改革的基本思路，也是公用企業(yè)改革的體制保障。但由于公用企業(yè)的特殊性，政府又不得不對其進(jìn)行一定程度的管制（發(fā)達(dá)國家都承認(rèn)其公用企業(yè)存著管制制度，只是寬松程度不同），而確定這種管制的法律關(guān)系亦成為必要，手段的不恰當(dāng)會導(dǎo)致政府行政權(quán)力膨脹，這樣就形成了政府與公用企業(yè)之間行政指導(dǎo)與行政契約并存的法律關(guān)系。

1.政府應(yīng)對公用企業(yè)實施行業(yè)性的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)通過制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策及采用建議性質(zhì)的非強(qiáng)制方式促使行政相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)其行政目的的一類行政行為。它是基于二戰(zhàn)以來福利國家和社會國家觀念的確立而提出的一種行政方式，也是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一項重要手段。在行政機(jī)關(guān)面臨問題愈來愈多、任務(wù)越來越重的今天，過去那種以強(qiáng)制性為特征的行政手段已無法保證行政達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)，因而在世界各發(fā)達(dá)國家，行政指導(dǎo)已成為一種廣泛使用的手段并作為一項制度確定下來。在對公用企業(yè)運營模式的管制中，政府應(yīng)從整個行業(yè)角度出發(fā)對所在行業(yè)的公用企業(yè)（無論其是否處于壟斷地位）進(jìn)行必要的行政指導(dǎo)，以促使其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這是達(dá)到公用企業(yè)終極目標(biāo)的需要，也是政企分開后，政府對公用企業(yè)進(jìn)行管理的一種角色定位的需要。具體來說，第一，政府可以通過指導(dǎo)性立法來規(guī)范行業(yè)競爭，預(yù)先阻卻處于壟斷地位公用企業(yè)的濫用行為；第二，政府可以通過指導(dǎo)性政策、計劃，來引導(dǎo)整個行業(yè)的發(fā)展方向；第三，政府可以通過信息指導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資的流向，啟發(fā)產(chǎn)品的開發(fā)；第四，政府也可以運用輿論工具，對公用企業(yè)進(jìn)行彈性監(jiān)督。

由于過去公用企業(yè)中政府權(quán)力的過多介入，因而目前政府對公用企業(yè)的行政指導(dǎo)尚處于一種調(diào)整期，首先是政府權(quán)力的退出，將政府公共部門與公用企業(yè)完全脫鉤；其次是出臺一定的產(chǎn)業(yè)政策，以促進(jìn)“短線”基礎(chǔ)行業(yè)發(fā)展，糾正公用企業(yè)投資偏向發(fā)達(dá)地區(qū)的不良傾向。在我國公用企業(yè)壟斷機(jī)制被打破、競爭機(jī)制被階段性引入并逐步定型之后，行政指導(dǎo)就要步入一個發(fā)展期。在這一時期，行政指導(dǎo)要真正以社會福利最大化為原則和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)公用企業(yè)的行為；同時，公用企業(yè)也將面臨國際競爭的壓力，行政指導(dǎo)的范圍及水平也需向國際化發(fā)展。

2.建立政府與個體公用企業(yè)之間的行政契約關(guān)系。所謂行政契約，是指行政主體之間，或行政主體與相對人之間，為實現(xiàn)國家行政管理的某些目標(biāo)，而依法簽訂的協(xié)議。（注：胡建森：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第421頁。）由于公用企業(yè)所提供的是社會公眾所需要的基本產(chǎn)品和服務(wù)，因而保證服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性就顯得至關(guān)重要；又因公用企業(yè)與國家基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，其運營好壞影響到生產(chǎn)要素的流動進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長；此外我國地區(qū)性的差異，也會引發(fā)公用企業(yè)傾向性投資行為。針對上述因素，政府往往需要與公用企業(yè)個體之間進(jìn)行直接交涉，以達(dá)到其基本管理目標(biāo)。在現(xiàn)階段，政府與個體公用企業(yè)之間訂立行政契約是較為合適的方法。在政府對公用企業(yè)的管理過程中，為達(dá)到社會福利最大化目標(biāo)指引下的具體行政管理目標(biāo)，就需要與公用企業(yè)訂立行政契約，對某些具體事務(wù)作出權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。這是政企分開后，政府達(dá)到其公共目標(biāo)的有效手段。

與公用企業(yè)訂立行政契約可以達(dá)到以下功效：第一，以規(guī)模性條款保持公用企業(yè)投資規(guī)模在地區(qū)間的平衡，以促使公用企業(yè)在低利潤甚至無利潤的地區(qū)也要保持正常的投資，以維持基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)平衡發(fā)展。第二，維持公用企業(yè)的利潤率在社會平均利潤線上下浮動，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱的“零利潤”狀態(tài)（即達(dá)到社會平均利潤）。這樣，在整體社會的“微利”趨勢下，不會因公用企業(yè)利潤偏高而消耗過多的社會成本；同時，對于仍采取政府補(bǔ)貼、虧本銷售的公用企業(yè)，政府應(yīng)在契約中明確補(bǔ)貼的取消期限，督促公用企業(yè)提高效率，并確定其制定適當(dāng)價格的時間表。第三，通過基本條款的一致來達(dá)到公用企業(yè)之間的平等，這樣有利于打破現(xiàn)有的公用企業(yè)的壟斷地位，必要時法律可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對過于龐大公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業(yè)以平等資格。此外，政府還可以通過行政契約達(dá)到整體行業(yè)性目標(biāo)，促使整個行業(yè)的公用企業(yè)沿著既定的國民經(jīng)濟(jì)計劃順利發(fā)展。而從公用企業(yè)角度來說，由于“行政契約是在雙方當(dāng)事人互為相反意思表示而達(dá)成的合意，且雙方意思表示對于契約法律效力的產(chǎn)生均具有‘同值性’”，（注：余凌云：《行政契約論》，《行政法論從》第一卷，法律出版社1998年版，第207頁。）公用企業(yè)對于契約的內(nèi)容可以在自己能力允許的范圍內(nèi)與政府協(xié)商，這就與原來行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的行政命令不同，公用企業(yè)可有自己的經(jīng)營目標(biāo)，在協(xié)商基礎(chǔ)上可自主決策，經(jīng)營行為可以基于市場而作出。

（二）公用企業(yè)立法模式的相應(yīng)調(diào)整

1.立法級別的相應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)在有關(guān)公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人民代表大會一直到具體管理部門-甚至某些公用企業(yè)也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。由于公用企業(yè)的分類角度關(guān)系，不同行業(yè)的公用企業(yè)的確存在較大的行業(yè)特色，所以相應(yīng)的行業(yè)或部門規(guī)范有其存在的必要性。但就公用企業(yè)整體而言，其立法機(jī)構(gòu)只能是人民代表大會或其授權(quán)之下的國務(wù)院，而不能是具體的行政管理部門。只有這樣，才能確保公用企業(yè)整體立法的獨立性、完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。公務(wù)員之家

2.立法方針的相應(yīng)調(diào)整。針對非理性因素引發(fā)的公用企業(yè)壟斷模式弊端，公用企業(yè)整體立法方針也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。其一，政府扶持與自由競爭并舉。我國東西部地區(qū)的自然條件存在著較大的差異，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不平衡，城市與農(nóng)村之間亦是如此。因而對待公用企業(yè)來說，其投資存在著一個成本差異，為平衡這些差異，政府應(yīng)提供一定的地方性政策扶持。但出臺此類扶持性政策只能限于貧困地區(qū)和較貧困地區(qū)，并報中央有關(guān)部門審核批準(zhǔn)。同時，政府要促使商業(yè)化程度高的公用企業(yè)積極參與市場競爭，出臺《反壟斷法》等競爭法來規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止其利用已有優(yōu)勢，形成壟斷地位。必要時法律可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對過于龐大公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，使其成為具有競爭特征的市場主體。其二，行業(yè)立法與專門立法并舉。為形成一定的公用企業(yè)行業(yè)規(guī)范，政府可以出臺相應(yīng)的公用企業(yè)行業(yè)法，例如《電信法》和《電力法》，以行業(yè)立法來約束公用企業(yè)的行為。行業(yè)立法對公用企業(yè)的規(guī)范運營有以下幾點好處：（1）可以針對各行業(yè)的特點有側(cè)重地制訂措施；（2）可以以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間關(guān)系，真正實現(xiàn)政企公開；（3）可以確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)。政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的規(guī)范也需遵循上述行業(yè)立法。對行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范、限制除了前述行政契約一種解決方案外，通過嚴(yán)格的行政程序立法，亦可起到控權(quán)作用。另一方面，制定諸如《公用企業(yè)法》之類專門性法律也是相當(dāng)必要的。公用企業(yè)范圍界定、運作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價程序等事項單靠行業(yè)立法是不能完成的，必須有一部專門的法律提供原則性規(guī)定。其三，部門監(jiān)督與專門性機(jī)構(gòu)監(jiān)督并舉。公用企業(yè)的專業(yè)色彩使得部門監(jiān)督必不可少，主管部門從工作角度來說能更有效的管理、監(jiān)督所轄企業(yè)，但又不可避免地帶有一定的部門利益傾向，所以需要專門性機(jī)構(gòu)監(jiān)督。美國和德國都有專門的機(jī)構(gòu)-聯(lián)邦貿(mào)易委員會或反托拉斯局來監(jiān)督公用企業(yè)的經(jīng)營行為，對公用企業(yè)的規(guī)范運作起到了巨大的作用。我國也應(yīng)成立相應(yīng)的獨立機(jī)構(gòu)-如公用事業(yè)管理委員會來實施對公用企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。