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1公共交通管理法規(guī)建設(shè)必要性

近年來，隨著機(jī)動車輛的增加，交通擁擠狀況也迅速加劇，交通擁擠已成為城市管理的一大難題，這對公共交通的管理提出新的要求。我們知道，公共交通管理是一個(gè)高度綜合而復(fù)雜的問題，涉及到政策、機(jī)構(gòu)、體制、管理、收費(fèi)與價(jià)格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資等各個(gè)方面。而解決這一問題的關(guān)鍵，首先應(yīng)從公共管理的法規(guī)建設(shè)入手。公共交通法規(guī)建設(shè)的必要性有以下幾點(diǎn)：

（1）加強(qiáng)交通法規(guī)建設(shè)是建設(shè)有中國特色社會主義法律體系的一部分。中共十五大提出“2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的立法目標(biāo),這一立法目標(biāo)是我國建立社會主義法治國家的前提。有中國特色社會主義法律體系的構(gòu)成,必須門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部和諧、體例科學(xué)。其中門類齊全就是指在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會生活各方面起到調(diào)節(jié)的作用。交通行業(yè)尤其是公共交通對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會秩序和人民生活方面起到越來越重要的作用。因此，交通法規(guī)理應(yīng)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，理應(yīng)健全和完善。

（2）加強(qiáng)交通法規(guī)建設(shè)是依法治國、依法治交通的需求。隨著依法治國和依法行政觀念的不斷深入，充分發(fā)揮法律的導(dǎo)控功能已成為公共交通管理部門加強(qiáng)交通管理的一個(gè)重要手段。依法行政和依法管理交通的一個(gè)前提是“有法可依”。目前公共交通管理部門執(zhí)法依據(jù)數(shù)量很少，幾乎沒有成文的法律法規(guī)，其中還有相當(dāng)數(shù)量是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下道路交通管理執(zhí)法的實(shí)際需要，所以要盡快加強(qiáng)交通管理法規(guī)的建設(shè)。

（3）加強(qiáng)交通法規(guī)建設(shè)是交通運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的需求。目前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益完善，交通行業(yè)也已經(jīng)開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，交通體制改革也在社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則指導(dǎo)下進(jìn)一步深化，以提高效率為主要的目的。因此，公共交通的管理中引入了競爭機(jī)制，允許私營部門可以在公共交通服務(wù)的供給和經(jīng)營領(lǐng)域中補(bǔ)充和替代現(xiàn)行的政府職能，公共交通服務(wù)的合理定價(jià)、公共交通企業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理法規(guī)等方面都會出現(xiàn)很大的變動，這對公共交通管理而言既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。競爭機(jī)制的引入必定會使得我國的交通運(yùn)輸出現(xiàn)大發(fā)展的局面，而如果想要成功地跨越這道坎，實(shí)現(xiàn)大發(fā)展，交通法規(guī)建設(shè)勢必先行。

2我國公共交通管理的立法現(xiàn)狀

新中國成立以來，黨和國家就開始重視交通法制工作，特別是黨的十一屆三中全會以來，在黨的路線、方針和政策的指引下，交通事業(yè)和交通法制工作已得到迅速發(fā)展。目前，全國人大常委會、國務(wù)院、交通部分別制定頒布的交通法律、行政法規(guī)、規(guī)章共1100多個(gè)，各地方人大和政府也制定了一批地方性交通法規(guī)和規(guī)章，使交通行業(yè)行政管理基本上做到了有法可依、有章可循，依法治交通的局面正在逐步形成。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，依法治國目標(biāo)的提出，我國公共交通立法方面已經(jīng)跟不上我國公共交通建設(shè)、管理的步伐，與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求有了很大的距離，其存在的問題可以概括為以下幾點(diǎn)：

（1）交通法規(guī)體系尚不完備，多數(shù)法規(guī)系統(tǒng)缺口明顯。依法治交通是依法治國的具體實(shí)踐活動，是交通法制建設(shè)的基本目標(biāo)。毫無疑問，實(shí)現(xiàn)這一原則的前提條件是有法可依。雖然交通法規(guī)的研究和制定逐步走向科學(xué)和規(guī)范，并且初步形成了交通法規(guī)體系的大框架，但是仍有一些交通法規(guī)體系不完備。在公路、水路交通法規(guī)體系表現(xiàn)明顯。一個(gè)完整的法規(guī)體系必須是不同的法律規(guī)范的系統(tǒng)和不同法的層次組成的相互聯(lián)系、相互作用、統(tǒng)一和諧的有機(jī)整體?？v觀我國現(xiàn)行有效的公路、水路法律規(guī)范,還不能說已經(jīng)形成了完整體系,只是“初步搭起了交通法規(guī)體系框架”。公路、水路交通法規(guī)體系是由不同公路、水路交通法律規(guī)范系統(tǒng)組成的,這些系統(tǒng)有的尚有缺口,有的尚不明確。

（2）部分交通法律規(guī)范系統(tǒng)的立法層次偏低。交通管理涉及的社會關(guān)系十分廣泛，就需要多層次的立法，但是我國目前多數(shù)的交通法規(guī)體系缺乏普通法律，法律體系不完善，權(quán)威性很差。在現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)中，除《中華人民共和國治安管理處罰條例》屬于法律外，其余均為國務(wù)院行政法規(guī)，而《中華人民共和國治安管理處罰條例》僅有兩條關(guān)于交通管理的內(nèi)容，其余都是數(shù)量龐大的部門規(guī)章和內(nèi)部規(guī)范性文件，缺乏正規(guī)法律的統(tǒng)率和支撐，使得法律效力大打折扣。

（3）交通立法工作在某些方面跟不上改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化腳步也在不斷加快，交通市場的許多方面也要求開放，這就對公共交通的管理提出新的要求，特別是需要發(fā)揮法律的引導(dǎo)和控制作用。但是這些市場急需的交通法律卻遲遲沒有出臺，這勢必會影響改革的進(jìn)度，從而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法工作的滯后已經(jīng)成為我們必須注意的問題。

（4）交通法規(guī)的缺失影響國際化的進(jìn)程。我國加入WTO之后，各方面都要逐漸和世界接軌。國外公共交通較發(fā)達(dá)的國家都有比較完善的公共交通法規(guī)，而目前我國城市公共交通的立法除上海、武漢、大連等幾個(gè)大城市外，許多城市沒有立法。在法規(guī)不完善的情況下，公共交通的發(fā)展依賴于政府的行政手段，公共交通的發(fā)展和相關(guān)政策很難用法律的形式確定下來。無法可依的現(xiàn)象影響了城市公共交通事業(yè)的健康發(fā)展，也影響了我國國際化的進(jìn)程，與我國加入WTO的原則沖突。

3公共交通管理法規(guī)建設(shè)相關(guān)對策和建議

交通法規(guī)建設(shè)是我國社會主義法律體系建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)依法治交通的前提和基礎(chǔ)性工作，也是依法治國的具體實(shí)踐。完善公共交通管理法律法規(guī)體系是適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，也是促進(jìn)和保障交通運(yùn)輸大發(fā)展的需要。上面分析了公共交通管理立法的必要性和現(xiàn)狀，我們可以看出我國目前建立和完善交通管理法律法規(guī)體系勢在必行，針對這一點(diǎn)，筆者有以下的建議：

（1）按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，統(tǒng)一立法的指導(dǎo)思想。我們不僅要加快法規(guī)建設(shè)的步伐，而且要建立起一個(gè)完備的適應(yīng)和促進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展需要的，體現(xiàn)人民利益和意志，符合客觀規(guī)律，具有中國特色的交通法規(guī)體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，交通立法工作就必須以鄧小平民主法制思想為指導(dǎo)，遵循“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”提出的要求，從我國交通運(yùn)輸管理的實(shí)際和發(fā)展需要出發(fā)。明確這一要求和指導(dǎo)思想才會使其他的工作有所依據(jù)。

（2）要理順在道路交通管理中各部門的職權(quán)分工，明確任務(wù)，協(xié)同作戰(zhàn)。在法規(guī)不完善的情況下，公共交通的發(fā)展依賴于政府的行政手段，在某些問題的處理上依賴政府機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和行政干預(yù)，對交通管理發(fā)展不利。加強(qiáng)交通立法工作就是要改善這一狀況，使得交通管理部門有法可依。同時(shí)交通管理紛繁復(fù)雜，規(guī)范、管理公共交通企業(yè)的經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格政策、投資渠道和經(jīng)營方式，保護(hù)公平競爭都尤為重要。這就要理順管理各部門的權(quán)限分工，各司其職，使公共交通的發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

（3）研究制定交通立法規(guī)劃，提出道路交通近期遠(yuǎn)期立法項(xiàng)目，有計(jì)劃、有步驟地加快立法進(jìn)度。交通法規(guī)體系建設(shè)是一項(xiàng)宏偉的系統(tǒng)工程，應(yīng)以統(tǒng)籌安排、全面規(guī)劃、重點(diǎn)突出、急用先立、分項(xiàng)實(shí)施、逐步配套為原則，爭取在“十五”規(guī)劃內(nèi)建立起較為完整的交通法規(guī)體系。這就要求加強(qiáng)交通法制工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善各級法規(guī)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，做好法規(guī)建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃和具體任務(wù)的部署，分清楚近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，并且及時(shí)協(xié)調(diào)和解決計(jì)劃實(shí)施中的問題，力求按期完成，要有計(jì)劃、有步驟地把立法工作做好。

（4）立法要搞好調(diào)查研究，更好地發(fā)揮地方交通法規(guī)的規(guī)范作用，保障促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于現(xiàn)行道路交通管理法規(guī)尚不能滿足城市交通管理的實(shí)際需要，在國家難以及時(shí)制定適用于全國的有關(guān)法律法規(guī)的情況下，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，再加上各地的具體情況不同，及時(shí)制定符合城市實(shí)際的交通管理地方性法規(guī)就顯得十分必要和迫切。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從各地的實(shí)際情況出發(fā)，科學(xué)地制定各種地方規(guī)劃，使地方立法一定程度上解決了交通管理執(zhí)法依據(jù)不足的問題，保障交通暢通和安全，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（5）積極借鑒國外公共交通立法經(jīng)驗(yàn)。西方公共交通較發(fā)達(dá)的國家都有比較完善的公共交通法規(guī)，而我國這方面還存在很大差距。我們要積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，特別是我國加入WTO之后，更要縮小差距，向發(fā)達(dá)國家看齊。例如法國在公共交通法中明確規(guī)定了“城市公共交通的發(fā)展要體現(xiàn)優(yōu)先的特點(diǎn)，鼓勵公眾采用公共交通”。在票價(jià)政策上制定了“考慮低薪階層、邊遠(yuǎn)區(qū)域和交通不便地區(qū)國人的承受能力”。為發(fā)展公共交通，在必要時(shí)地方政府可依據(jù)特殊法律向國有和私人企業(yè)征收公共交通稅”等等。還有日本在法規(guī)建設(shè)上依據(jù)《城市規(guī)劃法》分別制定了《道路法規(guī)》、《軌道交通企業(yè)管理法規(guī)》、《電車法規(guī)》和《停車場法規(guī)》等，把城市交通法規(guī)嚴(yán)格置于《城市規(guī)劃法》之下。這些都是值得借鑒的。我們要結(jié)合中國的實(shí)際國情，做到“他山之石。可以攻玉”，努力完善公共交通管理的立法。

摘要：近幾年來，我國的公共交通立法工作已經(jīng)取得了一些成績，但是同現(xiàn)化建設(shè)的要求、同建立完備的交通法規(guī)體系的要求還有不小的距離，尤其不能適應(yīng)市場對公共交通的管理提出的新要求。針對這一問題作了分析，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：公共交通管理；立法；對策

公共交通是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟(jì)中具有先導(dǎo)性的行業(yè)?？茖W(xué)地搞好城市的公共交通系統(tǒng)對于建立現(xiàn)代化城市，適應(yīng)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的作用。

改革開放20年來，公共交通特別是城市公共交通，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，得以相應(yīng)的發(fā)展，城市居民的出行逐步改善。但長期以來，公共交通沒有明確的發(fā)展政策，也沒有完善的法律法規(guī)作保障，這在一定程度上影響和制約了的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的發(fā)展中國家，對于公共交通管理的立法，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問題。

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