導(dǎo)語：集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【論文關(guān)鍵詞】：小產(chǎn)權(quán)房;集體建設(shè)用地使用權(quán);流轉(zhuǎn);現(xiàn)實(shí)動(dòng)因;理論依據(jù);立法探索

【論文摘要】："小產(chǎn)權(quán)房"的問題實(shí)質(zhì)上是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能否合法化的問題。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化有其深刻的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，所有權(quán)、用益物權(quán)以及平等保護(hù)的法理為其合法流轉(zhuǎn)提供了理論支撐，目前也已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

2007年的中國(guó)樓市，"小產(chǎn)權(quán)房"成為萬眾矚目的焦點(diǎn)。2007年3月12日，北京市建委發(fā)出購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購(gòu)房者不要購(gòu)買無產(chǎn)權(quán)的或房屋權(quán)屬有爭(zhēng)議糾紛的房屋，如宣傳為"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)"、"小產(chǎn)權(quán)"的房屋，此類房屋無產(chǎn)權(quán)保障，不具有房屋所有、轉(zhuǎn)讓、處分、收益等權(quán)利，且不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。與之相應(yīng)，3月27日，北京市房山區(qū)青龍頭村的144棟剛建成的"小產(chǎn)權(quán)"別墅被拆除85棟，其余被沒收。由此引發(fā)了各相關(guān)利益方關(guān)于"小產(chǎn)權(quán)房"是否合法、能否合法化的論爭(zhēng)。這個(gè)"相關(guān)利益方"，包括了"小產(chǎn)權(quán)房"的幾百萬住戶、開發(fā)商、其所屬的村委會(huì)和鄉(xiāng)政府、管轄著住房市場(chǎng)的建設(shè)部和國(guó)土房管局，還有相對(duì)而言的"大產(chǎn)權(quán)房"的開發(fā)商們等等，他們都不同程度地卷入了這場(chǎng)論爭(zhēng)的方方面面。

其實(shí)所謂的"小產(chǎn)權(quán)房"并非一個(gè)規(guī)范用詞，更非法律術(shù)語。根據(jù)建設(shè)部風(fēng)險(xiǎn)提示的指向，當(dāng)前所謂"小產(chǎn)權(quán)房"，又稱"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房"，是在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織之外的居民銷售，沒有由國(guó)家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只有由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證或者根本沒有權(quán)屬證明。具體而言，"小產(chǎn)權(quán)房"又分為兩種，一種是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房屋。①

小產(chǎn)權(quán)房"的問題實(shí)質(zhì)是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。對(duì)于使用耕地或基本農(nóng)田所建的房屋，現(xiàn)行法律對(duì)此有一系列的程序規(guī)定，如果不符合規(guī)定自然就是違法的，如果符合了規(guī)定就可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。所以"小產(chǎn)權(quán)房"能否合法化的關(guān)鍵問題就是集體建設(shè)用地使用權(quán)能否合法流轉(zhuǎn)的問題。現(xiàn)行《土地管理法》是禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。私以為，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有深刻的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，其合法流轉(zhuǎn)既有必要性也有可行性。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的現(xiàn)實(shí)必要性

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，關(guān)于"小產(chǎn)權(quán)房"的激烈論爭(zhēng)也可以從側(cè)面反映這一點(diǎn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因是什么？主要認(rèn)為有以下兩個(gè)原因。

（一）傳統(tǒng)的供地方式無法滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所形成的巨大用地需求

據(jù)資料顯示，近年全國(guó)城市化速度明顯加快，同時(shí)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長(zhǎng)，土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，必然水漲船高。《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實(shí)施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見肘。面對(duì)巨大的用地需求，征地這種傳統(tǒng)的供地方式陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。在國(guó)有建設(shè)用地供給稀缺狀態(tài)下，城市的再擴(kuò)張和工業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得盤活集體建設(shè)用地勢(shì)在必行，這為集體建設(shè)用地入市提供了機(jī)會(huì)。尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。

（二）現(xiàn)行的征地制度與實(shí)踐使農(nóng)民利益受損

世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來確定補(bǔ)償額度的，有的國(guó)家和地區(qū)還根據(jù)土地未來的價(jià)格以及征地對(duì)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人造成的其他間接損失來確定補(bǔ)償額度。然而，我國(guó)土地征收補(bǔ)償是法定的，《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。即征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這就意味著土地被征收后的增值收益與農(nóng)民無關(guān)。農(nóng)民作為"理性人"，自然會(huì)有個(gè)判斷：土地與其由政府征收再賣給開發(fā)商還不如直接讓村集體、農(nóng)民和開發(fā)商進(jìn)行交易，讓農(nóng)民直接得到市場(chǎng)帶來的增值利益。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的可行性

（一）有充分的理論依據(jù)

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)集體建設(shè)用地處分權(quán)與收益權(quán)的行使，以處分權(quán)與收益權(quán)的根源為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為基于集體建設(shè)用地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和基于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。法理上關(guān)于所有權(quán)的理論和關(guān)于土地使用權(quán)的理論都可以為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化提供理論支持。

首先，對(duì)集體建設(shè)用地的處分與收益是集體土地所有權(quán)當(dāng)然的權(quán)能，也是對(duì)國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)平等保護(hù)的必然要求。所有權(quán)是對(duì)所有物的完全支配權(quán)，完整意義上的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。我國(guó)《民法通則》規(guī)定"財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。"其中，"處分權(quán)能是決定物之命運(yùn)的一項(xiàng)權(quán)能，最直接地反映了所有人對(duì)物的支配，因而向來被視為所有權(quán)內(nèi)容的核心和擁有所有權(quán)的根本標(biāo)志"。然而，目前的情況是，國(guó)家控制了農(nóng)民集體土地的處分權(quán)，是否處分，怎樣處分，怎樣補(bǔ)償都只能服從國(guó)家意志，不存在土地所有人與國(guó)家權(quán)力行使者作為平等民事法律關(guān)系主體共同表達(dá)意志。我國(guó)《憲法》與《物權(quán)法》都規(guī)定"集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)"。平等是民法的精髓，所有權(quán)作為一種最全面的私法上的權(quán)利，無論權(quán)利的客體是國(guó)有土地，還是集體土地，權(quán)利的內(nèi)容都應(yīng)保持一致。既然立法規(guī)定集體土地所有權(quán)為所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，在符合國(guó)家土地利用總體規(guī)劃的前提下，有權(quán)處分集體土地，即有權(quán)自主流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，有權(quán)與對(duì)方自愿談判和議定流轉(zhuǎn)的價(jià)格。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制，已經(jīng)離開了法律意義的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍，這是顯然違背平等保護(hù)原則的。其次，土地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，理應(yīng)可以通過流轉(zhuǎn)而收益。在我國(guó)，土地使用權(quán)是一種與土地所有權(quán)相并列的獨(dú)立的民事權(quán)利，是指"公民、法人及其他組織依法控制、支配全民所有或集體所有的土地及其收益，并排斥他人干涉的權(quán)利。"②可見，我國(guó)的土地使用權(quán)不同于土地所有權(quán)中的使用權(quán)能，是一種獨(dú)立的物權(quán)，在民法理論中屬于用益物權(quán)。所謂用益物權(quán)，即對(duì)他人所有的物，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的他物權(quán)。用益物權(quán)以對(duì)標(biāo)的物的使用和收益為主要內(nèi)容。收益不但體現(xiàn)在使用中，更體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)中。如果不允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，則難以實(shí)現(xiàn)使用權(quán)人完整意義上的收益權(quán)能。如前所述，對(duì)國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)應(yīng)平等保護(hù)，對(duì)由這兩種所有權(quán)派生的國(guó)有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)也應(yīng)該平等保護(hù)。既然國(guó)有土地使用權(quán)有相對(duì)獨(dú)立的地位，可以分離于所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集體土地使用權(quán)也應(yīng)享受同樣的待遇，允許使用權(quán)人在法定的范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）已有相關(guān)的立法探索

在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法探索方面，各地在總結(jié)本地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的地方政府規(guī)章和其它規(guī)范性文件。如安徽省蕪湖市的《蕪湖市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理辦法》和《蕪湖市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》、江蘇省蘇州市的《蘇州市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、北京市的《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》、遼寧省大連市的《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》等等，而其中最為典型和最具有借鑒價(jià)值的是2005年6月23日，廣東省以省政府令形式的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。其率先以政府規(guī)章形式將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要行為與基本關(guān)系納入了規(guī)范調(diào)整范疇，內(nèi)容較完備，已涵蓋集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍、對(duì)象條件、方式與程序、流轉(zhuǎn)期限、政府監(jiān)管機(jī)制與方式等流轉(zhuǎn)法律關(guān)系及法律責(zé)任諸方面，是具有重大開創(chuàng)意義與示范價(jià)值的土地制度創(chuàng)新。這些試點(diǎn)所進(jìn)行的立法探索對(duì)在國(guó)家立法層面上建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度具有參考意義。

注釋

①《北京叫停小產(chǎn)權(quán)房始末》，載于《中國(guó)新聞周刊》，2007年7月23日，第21頁(yè).

②符啟林.《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》，法律出版社，2000年7月第一版，第68頁(yè).

參考文獻(xiàn)

[1]劉俊.《中國(guó)土地法理論研究》，法律出版社，2006年6月第1版.

[2]荊月新.《城市土地立法研究》，中國(guó)檢查出版社，2006年8月第1版.

[3]王衛(wèi)國(guó),王廣華主編.《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年6月第1版.