導(dǎo)語：論立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的配置一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現(xiàn)有立法權(quán)配置下存在的問題梳理

（一）部分行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的合憲性存疑根據(jù)《憲法》第89條第1項(xiàng)、第90條第2款，享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)僅僅是國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院的各部、委員會(huì)。然而，《立法法》中提到的中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和擁有行政管理職權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)，省級(jí)人民政府和較大市人民政府都沒有明確地被憲法賦予規(guī)章制定權(quán)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，地方政府的規(guī)章制定權(quán)是1982年12月2日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議對(duì)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的修改中賦予的[1]146。但是該法畢竟是憲法的下位法，我們無法用其來解釋憲法上的地方政府規(guī)章的制定權(quán)。另外，對(duì)于除了部委之外的部門規(guī)章制定權(quán)能否通過憲法解釋能夠?qū)崿F(xiàn)目的，還值得疑問，例如憲法對(duì)于審計(jì)署的權(quán)限規(guī)定已經(jīng)很明確了，如何從中推導(dǎo)出規(guī)章制定權(quán)，還不是很明確。（二）行政機(jī)關(guān)立法的定期清理機(jī)制缺失前文我們提到的“暫行”法規(guī)大量存在的現(xiàn)象源于我國(guó)目前對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章等行政機(jī)關(guān)的立法行為缺乏定期清理制度。行政機(jī)關(guān)立法的大量存在，規(guī)定的比法律細(xì)致，對(duì)于社會(huì)現(xiàn)狀變化的敏感度又很高。這一特征決定了行政機(jī)關(guān)必須密切關(guān)注社會(huì)現(xiàn)狀和立法機(jī)關(guān)的立法狀況，隨時(shí)對(duì)其立法進(jìn)行修改、調(diào)整。但是，正如蔡定劍教授指出的，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的立法清理工作是運(yùn)動(dòng)式的，沒有長(zhǎng)期機(jī)制的維持，龐大的行政機(jī)關(guān)立法中不合時(shí)宜、互相打架的現(xiàn)象出現(xiàn)也就難免的了[2]。定期清理機(jī)制的缺乏對(duì)于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限配置的影響在于法律、地方性法規(guī)變動(dòng)之后相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章遲遲不予修改，極大地影響了立法機(jī)關(guān)立法效果的實(shí)現(xiàn)，甚至產(chǎn)生了阻礙作用。（三）授權(quán)立法條款的模糊如前文中所述，《立法法》第8條規(guī)定了法律保留的事項(xiàng)，第9條規(guī)定了法律保留事項(xiàng)中可以授權(quán)國(guó)務(wù)院事先制定行政法規(guī)的范圍，第10條對(duì)授權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，第11條規(guī)定了授權(quán)終止的情形。這些規(guī)定存在著如下的問題：第一，可以授出的范圍過寬。根據(jù)《立法法》的第9條規(guī)定，法律保留中的國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)，各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度以及基層群眾自治制度，對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，仲裁制度等事項(xiàng)均有被全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授出的可能性。但明顯失之過寬，例如國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)、各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)這些內(nèi)容明顯不適宜由國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)介入，必須由民意機(jī)關(guān)形成的法律來予以規(guī)定。第二，授權(quán)規(guī)定過于寬泛。德國(guó)法中對(duì)于國(guó)會(huì)授權(quán)立法的要求為：必須有形式意義之法律的明文授權(quán)、在法規(guī)命令中必須標(biāo)明其制定之授權(quán)依據(jù)；在授權(quán)規(guī)定中必須界定授權(quán)之內(nèi)容、目的及范圍；必須公布于政府公報(bào)[3]17。同時(shí)，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院通過判決對(duì)于明確程度做出了要求：“倘其授權(quán)如此不確定，以致不能預(yù)見，在那種案件，依那種趨勢(shì)會(huì)利用該授權(quán)，以及依據(jù)該授權(quán)可能如何內(nèi)容之法規(guī)性命令，則該授權(quán)規(guī)定便不具備當(dāng)有之確定性?！盵3]18而我國(guó)《立法法》第10條第1款中僅僅規(guī)定授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍?？梢钥闯?，該條規(guī)定對(duì)于授權(quán)決定的要求還是很低的，如要求記載的事項(xiàng)很少，“明確”一詞比較含混。這就給了國(guó)務(wù)院在依據(jù)授權(quán)制定相應(yīng)規(guī)范時(shí)候具有較大的裁量空間。第三，解除授權(quán)立法的條件不明晰，主動(dòng)權(quán)掌握在國(guó)務(wù)院手中。《立法法》第11條中規(guī)定的解除授權(quán)的條件為“時(shí)機(jī)成熟”時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“及時(shí)”立法。這里存在的問題一個(gè)是“時(shí)機(jī)成熟”是由誰來判斷的問題。該條中沒有明確，有可能是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，但也有可能是國(guó)務(wù)院。但是明確的是根據(jù)《立法法》第56條第3項(xiàng)的規(guī)定國(guó)務(wù)院在認(rèn)為“制定法律的條件成熟時(shí)”，應(yīng)當(dāng)“及時(shí)”提請(qǐng)制定法律。成熟與否的判斷操之在國(guó)務(wù)院之手。即使國(guó)務(wù)院認(rèn)為成熟了，何謂之“及時(shí)”也是由國(guó)務(wù)院來自己判斷的。這就很有可能發(fā)生國(guó)務(wù)院遲遲不提起制定法律的現(xiàn)象。另外一個(gè)問題是“及時(shí)”立法的判斷。這個(gè)含混的時(shí)間概念也可能成為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)遲遲不立法的借口。第四，對(duì)于授權(quán)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的薄弱。上文中提到的授權(quán)立法規(guī)定的種種模糊之處使得對(duì)于授權(quán)制度的監(jiān)督顯得尤為重要。但是《立法法》中對(duì)于授權(quán)的監(jiān)督規(guī)定也十分之簡(jiǎn)單?！读⒎ǚā返?8條第7項(xiàng)規(guī)定授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷越權(quán)或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)，第89條第5項(xiàng)要求授權(quán)制定的法規(guī)報(bào)授權(quán)機(jī)關(guān)備案。這種規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，授權(quán)機(jī)關(guān)如何監(jiān)督、監(jiān)督哪些內(nèi)容不明確，甚至授權(quán)機(jī)關(guān)自身故意不監(jiān)督的處理都沒有提及，因而導(dǎo)致了實(shí)踐中的運(yùn)行及其效果并不理想[1]159。另外，在行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的關(guān)系上還有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院之間的授權(quán)立法與被授權(quán)立法之間的關(guān)系、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之間關(guān)系模糊等問題。

問題的解決路徑

基于前文對(duì)于現(xiàn)狀以及問題的梳理和分析，我們認(rèn)為有必要對(duì)《立法法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整以使得我國(guó)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限配置更加合理。（一）行政機(jī)關(guān)立法定期清理制度的設(shè)立應(yīng)該說，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的有關(guān)立法進(jìn)行定期的清理國(guó)務(wù)院早有所提及。國(guó)務(wù)院在2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中指出：“在建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度?！钡?，該文件中并未有具體的要求。國(guó)務(wù)院在2010年《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）中規(guī)定“：對(duì)規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件一般每隔2年清理一次，清理結(jié)果要向社會(huì)公布?！钡菍?duì)于行政法規(guī)的定期清理的期限并沒有做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)立法的定期清理制度有規(guī)范化的需要，不僅對(duì)于清理期限，對(duì)于具體的工作流程、清理的標(biāo)準(zhǔn)等也要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定予以指導(dǎo)，例如，有學(xué)者就認(rèn)為國(guó)務(wù)院2007年采取的“公民參與、開門清理”的方針是一個(gè)比較好的做法，值得在日后的清理制度設(shè)立中借鑒，認(rèn)為清理過程中外部的意見可能要比內(nèi)部自我清理更為重要[2]。但是這些設(shè)想都需要在定期清理制度的逐步規(guī)范化的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行。（二）授權(quán)立法的完善對(duì)于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)向國(guó)務(wù)院的授權(quán)制度的完善，筆者認(rèn)為可以有這么幾個(gè)方面內(nèi)容進(jìn)行完善。第一，對(duì)于可以授權(quán)給行政機(jī)關(guān)的保留事項(xiàng)有必要進(jìn)行進(jìn)一步限縮。在法律保留的有關(guān)事項(xiàng)中，有些事項(xiàng)顯然是不適宜交由國(guó)務(wù)院來現(xiàn)行制定行政法規(guī)的。對(duì)于這些事項(xiàng)，《立法法》應(yīng)當(dāng)再做進(jìn)一步的限定。第二，授權(quán)決定的內(nèi)容上還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)對(duì)地方的授權(quán)立法進(jìn)行規(guī)范。誠(chéng)如我們將我國(guó)的相關(guān)規(guī)定與德國(guó)法作比較發(fā)現(xiàn)的那樣，我國(guó)的授權(quán)立法的規(guī)定過于簡(jiǎn)單。一方面在形式上應(yīng)當(dāng)加大對(duì)授權(quán)決定的要求，諸如規(guī)定的項(xiàng)目、公告等。另一方面應(yīng)當(dāng)確立授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)為可確定、可預(yù)期，即社會(huì)公眾通過授權(quán)決定就能對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定的基本內(nèi)容有一個(gè)大概的預(yù)期。第三，解除授權(quán)決定的規(guī)定細(xì)化。授權(quán)做出之后是否解除授權(quán)應(yīng)當(dāng)由授權(quán)機(jī)關(guān)決定，而非將主動(dòng)權(quán)掌握在被授權(quán)者手中。授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期考察立法時(shí)機(jī)是否滿足，如一年考察一次，在滿足之后應(yīng)當(dāng)在一個(gè)規(guī)定的期限內(nèi)完成立法草案，進(jìn)入審議程序。第四，授權(quán)監(jiān)督制度的完善。對(duì)于授權(quán)監(jiān)督制度的完善主要涉及的是明確規(guī)定授權(quán)主體對(duì)授權(quán)所立之行政法規(guī)審查的內(nèi)容，如程序性審查和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查等，在發(fā)現(xiàn)有違背授權(quán)目的、內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求改正或者撤銷甚至撤回授權(quán)。授權(quán)機(jī)關(guān)一方面可以通過備案審查予以監(jiān)督，另外一方面可以與定期考察立法時(shí)機(jī)成熟相結(jié)合，定期考察授權(quán)所立行政法規(guī)的具體運(yùn)行情況以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。四、結(jié)語現(xiàn)代社會(huì)中行政機(jī)關(guān)通過種種途徑分享立法機(jī)關(guān)過去獨(dú)享的立法權(quán)限，進(jìn)行立法的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的分配便成了一個(gè)重要的課題。本文便是對(duì)這一現(xiàn)象基于我國(guó)的現(xiàn)狀進(jìn)行一定程度的分析。本文的基本觀點(diǎn)仍然在于雖然由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行一定的立法活動(dòng)在當(dāng)代社會(huì)不可避免，但就我國(guó)的實(shí)踐而言，行政機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)限是明顯過重，所受立法機(jī)關(guān)的限制較少。因而，我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注對(duì)行政機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)限進(jìn)行限制而不是擴(kuò)張。本文中的思考是不成熟的，提到的解決方案的可行性也是值得疑問的，但就限制調(diào)整行政機(jī)關(guān)立法權(quán)以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限的平衡這一點(diǎn)上筆者是深信不疑的。

本文作者：王艷麗徐濤工作單位：上海交通大學(xué)