導(dǎo)語：市場經(jīng)濟(jì)與立法體制探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：董和平工作單位：西北政法學(xué)院法學(xué)系

在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),是一項(xiàng)關(guān)乎國家和社會未來發(fā)展、涉及觀念與體制變革重構(gòu)的全新偉業(yè).完成這一偉業(yè),不僅有一個經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政治和社會管理體制配套轉(zhuǎn)換職能的問題,而且也有一個立法觀念與立法體制變革予以配合與保障的間題。地方立法是我國社會主義立法體系的重要組成部分,改革和完善現(xiàn)行地方立法體制是地方‘_去轉(zhuǎn)軌定向?yàn)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的關(guān)鍵所在.筆者以為,從我國現(xiàn)階段地方立法體制運(yùn)行的實(shí)際狀況來看,地方立法體制改革應(yīng)集中于幾個主要環(huán)節(jié)的理順、健全和完善。

一、理順宏觀運(yùn)作機(jī)制,確立地方人大及其常委會在地方立法中的主導(dǎo)地位

制訂和頒布地方性法規(guī),是憲法和地方組織法賦予特定層級地方人大及其常委會的法定職權(quán),是地方人大及其常委會管理地方性事務(wù)的有效方式之一。地方人大及其常委會在地方立法過程中處于全權(quán)和主導(dǎo)地位,有權(quán)依據(jù)本行政區(qū)域社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的實(shí)際需要,自主制定地萬立法規(guī)劃,論證和確定地方立法選題,組織檢查地方立法的起草、審議和調(diào)查研討,依法自主通過草案并頒布實(shí)施。地方人大及其常委會在地方立法過程中的這種主導(dǎo)地位,是由其作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法性質(zhì)和地位所決定的。然而,在我國現(xiàn)階段地方立法實(shí)踐中,地方人大及其常委會的主導(dǎo)地位并沒有得到應(yīng)有的保證和尊重。地方人大及其常委會對地方立法缺乏統(tǒng)一的管理和規(guī)劃,地方立法的立項(xiàng)、起草、審議、通過主要依據(jù)政府職能部門的要求進(jìn)行,往往是政府哪個部門要求立法就立法,要求立什么法就立什么法’,甚至為地方人大及其常委會通過立法下達(dá)期限。這種狀況導(dǎo)致地方人大及其常委會在地方立法過程中大權(quán)旁落、處處被動,而政府部門則處于主導(dǎo)地位,地方立法成為政府部門爭取權(quán)力的確認(rèn)程序,失去了為全面控制和管理地方事務(wù)提供法律規(guī)范的本來意義,而整個地方立法工作又處于一種缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)的混亂狀態(tài)。形成地方立法以政府職能部門為主導(dǎo)的局面,其原因是多方面的。既有政府部門不尊重地方人大及其常委會權(quán)威的因素,也有地方人大及其常委會工作不主動、制度不健全的因素,但最終都根源于人民代表大會制度還不健全和完善,人大與政府的憲法關(guān)系沒有理順,人大及其常委會缺乏應(yīng)有的法定權(quán)威。理順地方立法體制,確立地方人大及其常委會在地方立法中的主導(dǎo)地位,加強(qiáng)地方立法的組織和領(lǐng)導(dǎo),既是地方立法工作適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,也是完善我國人民代表大會制度的一項(xiàng)實(shí)際工作。在地方立法中確立地方人大及其常委會的主導(dǎo)地位,關(guān)鍵在于地方人大及其常委會自身要勇于行使法定職權(quán),同附涎全完善有關(guān)地方立法的工作制度。首先,統(tǒng)一制定地方立法規(guī)劃,增強(qiáng)地方人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)和組織地方立法工作勺主動性。缺乏統(tǒng)一科學(xué)的地方立法規(guī)劃,是地方人大及其常委會在地方立法工作中陷于被動、無法有效組織領(lǐng)導(dǎo)的主要原因之一。地方立法規(guī)劃的制定,一要切合地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會發(fā)展的實(shí)際需要,并參考本地區(qū)立法力量、立法技術(shù)、法律實(shí)施預(yù)測等方面的具體情況,使立法規(guī)劃具有可行性和適用性。二要有一定的超前性和地方特色,本地方特殊器要或根據(jù)社會發(fā)展預(yù)測必須的規(guī)范可以超前于中央進(jìn)行立法,以便鞏固地方改革成果,摸索總結(jié)局部經(jīng)驗(yàn),為全國性立法.準(zhǔn)備條件。有了科學(xué)實(shí)用的統(tǒng)一地方立法規(guī)劃,地方人大及其常委會才能真正把握地方立法的主動權(quán),不是政府讓立什么法人大就立什么法,而是人大立了什么法政府就執(zhí)行什么法,這就為在地方立法‘r理順憲法關(guān)系提供了基礎(chǔ)。其次,’健全和完善地方立法的有關(guān)工作制度。在地方立法中確立地方人大及其常委會的主導(dǎo)地位,光有統(tǒng)一的立法規(guī)劃是不夠的,還必須有相應(yīng)的地方立法工作制度保證人大及其常委會組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。諸如立法項(xiàng)目的論證與確立制度、起草與審議的標(biāo)準(zhǔn)與要求、審議批準(zhǔn)的具體條件和程序、立法草案的專家審定制度及工作檢查指導(dǎo)制度等。再次,逐步建立相對固定的地方立法隊(duì)伍和專家咨詢與參與網(wǎng)絡(luò)。一則可以提高立法質(zhì)量,二亦可為地方人大組織領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作提供更大的選擇余地.最后,地方黨委要大力支持人大及其常委會行使地方立法權(quán),地方人民政府及其各部門要主動配合、依法接受地方人大及其常委會對地方立法工作的組織和領(lǐng)導(dǎo).只有這樣,地方立法系統(tǒng)在總休結(jié)構(gòu)上才能最終理順關(guān)系,地方立法工作才能真正有組織地高效能地進(jìn)行。

二、改變法規(guī)起草由政府職能部門壟斷的現(xiàn)狀,引入競爭和有償機(jī)制

法規(guī)起草是地方立法的最主要和最基本的環(huán)節(jié),如何使地方法規(guī)起草在內(nèi)部運(yùn)作制度上更加合理與完善,也是理順和健全地方立法體制的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段我國地方立法起草中存在的主要問題是起草主體單一,幾乎所有法規(guī)都由政府職能部門起草,政府法制部門、綜合經(jīng)濟(jì)那門人大有關(guān)的專門委員會和專家學(xué)者的作川沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。地方法規(guī)起草由政府職能部門單一壟斷的弊端是多方面的。第一,單純由政府職能部門起草法規(guī)使地方立法處于一種部門分割狀態(tài),一方面導(dǎo)致地方法規(guī)在立法精神和規(guī)范系統(tǒng)上難以協(xié)調(diào),地方立法體系不統(tǒng)一;另一方面也不便于地方人大及其常委會對地方立法工作的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo),沖擊了地方人大及其常委會在地方立法過程中的主導(dǎo)地位。第二,政府職能部門起草法規(guī)難以呆證地方立法的質(zhì)量。這一方面是由于政府職能部門起草法規(guī)中表現(xiàn)出本位主義嚴(yán)重的不良傾向,過多考慮本部門的權(quán)力和利害關(guān)系,而很少從本地區(qū)和本行業(yè)的總體與長遠(yuǎn)發(fā)展考慮問題,造成法規(guī)起草的內(nèi)在質(zhì)量不高;另一方面則是由于職能部門缺少專門立法人才,立法技術(shù)較為低下,立法手段和設(shè)施不完備,加之本部門職級有限,很多立法中的具體內(nèi)容無法協(xié)調(diào),故而很難起草出較高質(zhì)量的法規(guī)草案。徹底革除地方立法起草休制中的弊端,提高地方立法的效率和水平。首先必須允許起草主體多元化,充分發(fā)揮綜合性部門和專家學(xué)者在法規(guī)起草中的主力作用。法規(guī)起草必須按照地方人大及其常委會制定的地方立法的統(tǒng)一規(guī)劃有組織地進(jìn)行。對于已經(jīng)確定的立法項(xiàng)目,在對起草條件進(jìn)行綜合評估后,既可以由政府法制部門會同有關(guān)政府職能部門起草,也可以由地方人大有關(guān)的專門委員會單獨(dú)或會同其他部門起草,還可以委托專家學(xué)者進(jìn)行起草。當(dāng)然,無論是哪一種起草方式,都要充分征求和尊重有關(guān)政府職能部門的意見,也可以吸收有關(guān)政府職能部門的代表和社會有關(guān)方面的人士參與起草班子。地方立法起草主體的多元化,有利子打破地方立法中部門分割、法律體系不統(tǒng)一的混亂局面;有利于吸收各方面社會力量參與地方立法,充分發(fā)揮綜合部門和專家學(xué)者在法規(guī)起草中的優(yōu)勢;同時也有利于地方人大及其常委會對地方立法起草工作統(tǒng)一規(guī)劃,自主協(xié)調(diào),最終提高法規(guī)起草質(zhì)量。其次,法規(guī)起草要引入競爭機(jī)制,實(shí)行立法項(xiàng)目起草招標(biāo)。法規(guī)起草主體多元化以后,必然有一個特定的立法項(xiàng)目如何確定具體起草者的問題。由于籠統(tǒng)地指定或協(xié)商隨意性較大,因而最好的辦法是招標(biāo)確定,形成一個多主體競爭的環(huán)境。地方人大常委會具體組織法規(guī)起草項(xiàng)目的招標(biāo)事宜,包括確定立法項(xiàng)自的起草質(zhì)量、體例、文字和期限要求,起草主體應(yīng)該具備的條件,確定中札的方式和原則以及投標(biāo)的方式與日期,等等決定中標(biāo)必須經(jīng)過專門機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格考核、論證和綜合評估。如果投標(biāo)情況都不理想,還可以邀請上級人大或其他省區(qū)有關(guān)的專家實(shí)行委托起草。在法規(guī)起草者的確定過程中引人竟?fàn)帣C(jī)制,一則給各方面的起草主體提供了一個平等競爭、優(yōu)勝劣汰的良好環(huán)境,有利于調(diào)動各起草主體的社會各方面參與地方立法的積極性的主動性;二則由于招標(biāo)過程給立法起草提出了比較全面、具體和帶有強(qiáng)制性法律約束力的條件和要求,加重了法規(guī)起草者的工作責(zé)任,有助于督促起草者認(rèn)真起革,從而提高法規(guī)起草的質(zhì)量和效率;三則使地方人大常委會對地方立法起草的組織和領(lǐng)導(dǎo)走向制度化規(guī)范化,有助于提高人大常委會的工作效率和組織領(lǐng)導(dǎo)水平,推進(jìn)人大常委會內(nèi)部的工作制度和工作程序建設(shè)。再次,實(shí)行有償立法,深化法規(guī)起草體制改革。地方立法起草體制中推行起草主體多元化和起草項(xiàng)目招標(biāo)競爭無疑是一項(xiàng)重大的改革舉措,其直接結(jié)果則是使地方立法工作部分地走向社會化。社會力量參與地方立法起草工作,應(yīng)該得到社會的承認(rèn)和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報酬,’即使是國家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)法規(guī)起草項(xiàng)目而付出的這一特定的勞動也應(yīng)有其經(jīng)濟(jì)收人,否則便無以體現(xiàn)多勞多得的社會分配原則,無以調(diào)動社會各方面參與立法起草競爭投標(biāo)和中標(biāo)以后努力工作的積極性,所以實(shí)行有償立法是與法規(guī)起草競爭機(jī)制相配套的又一改革措施。實(shí)行有償立法必須與立法起草招標(biāo)競爭機(jī)制銜接起來,可以考慮在招標(biāo)條件中于立法起草經(jīng)費(fèi)之外單列一項(xiàng)立法起草勞務(wù)費(fèi),使投標(biāo)者作為整體招標(biāo)條件的一部分全面考慮。至于立法起草勞務(wù)費(fèi)的具體數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn),可以參照特定立法起草項(xiàng)目起草任務(wù)大小、難易程度、要求高低及中標(biāo)者的具體情況和當(dāng)?shù)叵M(fèi)水準(zhǔn)等因素確定。地方法規(guī)起草實(shí)行有償化,是保證法規(guī)起草競爭機(jī)制長期有效、地方立法工作持久穩(wěn)步進(jìn)展不可缺少的有效手段。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段搞好地方立法工作的新嘗試,其效益和可行性是可以預(yù)期的,值得鼓勵和推廣。

三、明確劃分地方人大有關(guān)專門委員會和法制委員會在法規(guī)草案審議上的職責(zé)界限,保證主要審議環(huán)節(jié)的銜接與配合

關(guān)于地方性法規(guī)的審議層級和程序,目前并無全國性的法律統(tǒng)一規(guī)定,但各地都以地方立法的形式參照全國人大和全國人大常委會審議法律的程序作了原則規(guī)定。有的規(guī)定在本地方人大和人大常委會的議事規(guī)則之中,•有的還專門通過關(guān)于制定地方性法規(guī)的程序規(guī)定頒布施行.規(guī)范的形式雖有不同,但規(guī)范的內(nèi)容大致相同。由地方人大列人會議議程的地方性法規(guī)草案,先經(jīng)各代表團(tuán)和人大有關(guān)的專門委員會審議,再由法制委員會進(jìn)行統(tǒng)一審議,并向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報告和修改草案,最后由主席團(tuán)審議和提請大會全體會議表決。由地方人大常委會制定的地方性法規(guī),其審議一般須經(jīng)四個程序,一是有關(guān)的專門委員會審議和論證,提出審議報告,由主任會議決定提請常委會會議審議;二是常委會會議進(jìn)行初審,提出意見;三是由法制委員會根據(jù)常委會初審意見和專門委員會意見,提出審議報告,然后由主任會議決定提請下次或以后的常委會議審議;四是常委會會議最后審議并決定是否通過?？梢?在現(xiàn)階段地方立法審議休制中,人大有關(guān)專門委員會審議和法制委員會審議是兩個最基本的實(shí)質(zhì)審議層級.抓好這兩個審議環(huán)節(jié),地方立法的審議就能夠有效地完成。然而,在地方性法規(guī)的專門委員會審議和法制委員會審議這兩大審議環(huán)節(jié)的實(shí)際運(yùn)作中,目前存在的體制問題,直接影響著法規(guī)審議質(zhì)量和效率。第一,各審議環(huán)節(jié)的審議內(nèi)容沒有明確分工并法制化,導(dǎo)致有關(guān)的專門委員會與法制委員會在審議工作上無法銜接與配合。在現(xiàn)有的法律規(guī)定和有關(guān)學(xué)理研究中,關(guān)于地方性法規(guī)各審議層級在審議內(nèi)容上的分工都無明確規(guī)范和說明。一般都籠統(tǒng)地認(rèn)為,法規(guī)草案的審議內(nèi)容主要包括,法規(guī)草案是否符合國家的基本方針政策;是否與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸;是否與具有同等效力的其他規(guī)范性文件不協(xié)調(diào)或相脫節(jié);以及法規(guī)草案的結(jié)構(gòu)是否合理、用語與表達(dá)概念是否準(zhǔn)確并符合法律邏輯等等。這一認(rèn)識作為學(xué)理認(rèn)識是有道理的,但作為法規(guī)審議實(shí)際操作的規(guī)范指導(dǎo)則有欠具體與科學(xué)。對于同一個法規(guī)草案,不同的審議層級運(yùn)用同一審議標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反復(fù)審議,一是審議角度和審議內(nèi)容重復(fù),達(dá)不到不同審議層級相互銜接、分工把關(guān)的多層次審議的立法目的;二是沒有發(fā)揮不同審議層級的審議優(yōu)勢,導(dǎo)致法規(guī)審議不合理地傾斜于法律形式審議,而對法規(guī)草案的行業(yè)性專業(yè)審議十分薄弱;三是造成各審議層級權(quán)責(zé)不明,工作上互相推誘,往往使多級審議演變?yōu)榉ㄖ莆瘑T會一級.審議。不但無法調(diào)動有關(guān)專門委員會依法審議的積極性,加重了法制委員會的工作負(fù)擔(dān),而且不利于審議工作的總體組織與協(xié)調(diào),事實(shí)上降低了法規(guī)審議的質(zhì)量。第二,法制委員會的審議時間過短。一般的法規(guī)草案在送達(dá)法制委員會進(jìn)行審議與地方人大常委會決定上會通過的日期之間只有一個月,法制委員會根本無法進(jìn)行必要的多層次的立法調(diào)研和座談,僅僅忙于解決草案中的一些法律技術(shù)問題和應(yīng)付行業(yè)性枝節(jié)糾紛的調(diào)解與平衡,至于草案與其他法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)、草案規(guī)范的內(nèi)在邏輯及是否在現(xiàn)實(shí)生活中具有合理性與可行性等間題往往無暇顧及。這也是近年來地方立法質(zhì)量逐年下降、數(shù)量愈多愈不起作用的主要原因之一。要使地方立法審議保證質(zhì)量,就必須完善現(xiàn)有的審議體制,明確劃分專門委員會和法制委員會在審議內(nèi)容上的分工。筆者以為,在地方立法草案的審議中,由于審議機(jī)構(gòu)本身性質(zhì)和優(yōu)勢不同,有關(guān)的專門委員會應(yīng)側(cè)重于對法規(guī)草案的專業(yè)性審查,通過審議解決法規(guī)草案規(guī)范在行業(yè)管理有關(guān)內(nèi)容上的合理性和可行性問題,這是法規(guī)審議的實(shí)體性方面;而法制委員會則應(yīng)側(cè)重于對法規(guī)草案的法律性審查,通過審議解決法規(guī)草案在立法技術(shù)上的規(guī)范性和科學(xué)性以及草案與其他法律規(guī)范的協(xié)調(diào)問題,這是法規(guī)審議的形式性方面.實(shí)體審議與形式審議相互配合、專業(yè)審議與法律審議相互補(bǔ)充構(gòu)成法規(guī)草案審議的完整內(nèi)容,從不同角度共同為法規(guī)草案的表決通過提供決策性依據(jù)。就法規(guī)審議的具體內(nèi)容而言,有關(guān)專門委員會進(jìn)行的實(shí)體審議應(yīng)當(dāng)包括:(1)草案內(nèi)容與現(xiàn)行本行業(yè)政策是否一致;(2)草案規(guī)范的專業(yè)條款是杏合理、科學(xué),如管理制度的規(guī)范是否全面與可行,管理權(quán)限的劃分與確定是否適當(dāng),權(quán)、責(zé)、利在專業(yè)管理?xiàng)l款中的體現(xiàn)是否一致和合理,草案規(guī)范在實(shí)踐中是否具有可操作性,以及草案頒布后對本地方本行業(yè)的利弊如何,是否體現(xiàn)了本地方的特色,等等;•(3)草案中的專業(yè)表述是否規(guī)范、完整、符合邏輯;(4)草案與本行業(yè)其他行業(yè)性法律規(guī)范的協(xié)調(diào)問題。法制委員會審議法規(guī)草案的具體內(nèi)容是:(1)草案內(nèi)容是否與國家基本政策和地方基本政策相一致,是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;(2)草案與其他地方性法規(guī)和其他行業(yè)的行業(yè)性規(guī)范的協(xié)調(diào)問題,亦包括草案與外省這本行業(yè)相應(yīng)規(guī)范的協(xié)調(diào);(3)草案立法技術(shù)方面的審查,如前后結(jié)構(gòu)、內(nèi)在邏輯、層次是否清楚、用語是否準(zhǔn)確、規(guī)范、科學(xué)等;(4)草案地方可行性的綜合評估.有了前述各審議層次在審議內(nèi)容上的分工,才能夠?yàn)閷徸h工作的具體考核提供一個較為客觀和具體的標(biāo)準(zhǔn),才能談得上各審議層次的工作上的配合與銜接,也才能給各審議層次留出更為充分的審議時間完成其法定審議任務(wù),而各審議層次工作任務(wù)的順利完成和合理銜接,亦為地方立法質(zhì)量和效率的提高創(chuàng)造了基本條件。

四、立法過程全面開放,提高地方立法社會參與的廣度和深度

立法的社會參與既是民主的產(chǎn)物和表現(xiàn),也是民主憲政內(nèi)容的重要組成部分,其參與程度是由商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的。然而,由于各國經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實(shí)狀況不同,立法的社會參與程度在不同的國家、不同的歷史時期、不同的立法層次都是有所差別的。在我國,雖然人民民主政權(quán)從本質(zhì)上需要并能夠容納最廣泛的立法社會參與,但由于長期以來商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)休制的抑制,傳統(tǒng)專制文化的影響排斥先進(jìn)的民主文化,加之政治生活在極“左”思潮的左右下極不民主,造成我國的立法社會參與無論在廣度上還是在深度上都極為有限,尤其是地方立法社會參與僅僅局限于立法過程中一定層面有選擇地征詢意見.這種低程度的立法社會參與,導(dǎo)致我國地方立法過程實(shí)際上仍然處于一種國家專門機(jī)關(guān)自我封閉立法的狀態(tài),各種合法的社會力量和公民個人的意愿和建議缺少有效砂圣而不能充分地體現(xiàn)于立法之中,立法過程高居于社會成員和社會生活之上,地方性法規(guī)與社會現(xiàn)實(shí)需要的距離越來越大,這也是多年來我國法制建設(shè)中“執(zhí)法難”狀況普遍存在的重要原因之一這種狀況不但與我國人民當(dāng)家作主的民主憲政體制相矛盾,而且也不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)對民主和法制發(fā)展的客觀要求。擴(kuò)大地方立法的社會參與,就是要使各種合法的社會力量和公民個人對地方立法的參與由一般性地間接地有限層面地發(fā)表意見上升為對各個立法過程的實(shí)質(zhì)性直接參與,既可以參與立法項(xiàng)目的提出和研討,又可參與立法草案起草的平等競爭,還可以舉辦各種形式的立法研討、座談和爭論,亦可以全方位監(jiān)督立法過程的合法性,從而使地方立法能夠真正廣泛地吸收和反映民意,真正走向社會、走向民主。擴(kuò)大地方立法的社會參與,必須使地方立法過程從國家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為以地方國家立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、全社會共同參與的民主立法過程,從觀念上和體制上為地方立法的社會參與提供一個良好的社會環(huán)境。地方立法的國家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)的形成,既與我國源遠(yuǎn)流長的專制政治排斥民主參與的歷史影響有關(guān),也是與我國建國以來長時期里對立法權(quán)限國家專有的機(jī)械理解相聯(lián)系的,似乎既然立法是國家機(jī)關(guān)的專有活動就不能容許社會力量直接而廣泛地參與,只須國家機(jī)關(guān)立法時征求一下意見便可達(dá)到“集中統(tǒng)治階級意志”的目的。這種認(rèn)識的錯訛之處,首先在于將立法權(quán)限國家專有與立法的廣泛社會參與對立了起來。其實(shí),近現(xiàn)代民主政治與封建專制的根本區(qū)別,并不在于是否承認(rèn)政治統(tǒng)治權(quán)力行使的國家專有性,而在于民主政治下國家專有權(quán)力(包括立法權(quán))的行使是以廣泛的民主參與為基礎(chǔ)、以法定的民主方式和程序?yàn)闂l件的。民主政治下立法權(quán)行使的最大特點(diǎn),就是否認(rèn)了專斷獨(dú)裁和神秘封無,倡導(dǎo)和容納立法的廣泛而實(shí)質(zhì)性的社會參與。其次,這種認(rèn)識將立法集中統(tǒng)治階級意志的過程理解為征求意見過于簡單和膚淺。征求意見可以作為發(fā)揚(yáng)民主的一般方法,而絕非民主的本質(zhì)特征。在封建專制統(tǒng)治下,一些有為的君主在決策時也善于聽取臣僚意見,但這僅僅是開明的表現(xiàn)而非實(shí)行民主。民主的最本質(zhì)特征,在于通過廣泛的政治參與達(dá)到人民當(dāng)家作主、真正行使國家權(quán)力的目的。所以,民主制度下立法權(quán)的行使和集中統(tǒng)治階級意志的過程.必須以立法的廣泛社會參與為特征。沒有人民對立法過程各環(huán)節(jié)的支持參與,人民的意志就不可能充分地反映于立法之中;沒有人民對立法過程的全方位監(jiān)督,就不能確保立法過程的民主和依法進(jìn)行,也就無法保證人民意志的有效集中。當(dāng)然,必須強(qiáng)調(diào)指出的是,立法權(quán)為國家立法機(jī)關(guān)所專有是正確的,也是十分必要的。我們倡導(dǎo)地方立法過程從國家機(jī)關(guān)自我封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的全社會共同參與,并不否認(rèn)亦不會沖擊地方立法機(jī)關(guān)對地方立法權(quán)的專有行使.因?yàn)榈胤搅⒎ǖ囊?guī)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和審議通過的權(quán)力仍然為立法機(jī)關(guān)所專有,只不過是要求從觀念和體制上允許并最大限度地容納社會立法參與而已。這不但不會削弱特定國家機(jī)關(guān)的立法專有權(quán),實(shí)際上是通過強(qiáng)化民主參與和監(jiān)督使其立法專有權(quán)的行使更為有效、更符合地方社會發(fā)展的實(shí)際需要。擴(kuò)大地方立法的社會參與,應(yīng)該落實(shí)到地方立法過程的全面公開上,這是提高地方立法社會參與程度的客觀基礎(chǔ)。地方立法過程的全面公開,.包括地方人大常委會要面向社會征求地方立法項(xiàng)目;公布地方立法規(guī)劃;公開地方立法項(xiàng)目起草招標(biāo)的過程以及決標(biāo)結(jié)果和原因;公開立法進(jìn)度與立法中存在的問題,引導(dǎo)有關(guān)立法問題的社會研討和輿論宣傳;公布法規(guī)草案進(jìn)行社會討論、座談?wù)髟円庖?表決通過地方立法允許新聞界如實(shí)報道與采訪;并且向社會公開地方立法的基本程序和主要工作制度,以便于對立法過程的社會監(jiān)督。地方立法過程的全面公開,首先能夠?yàn)樘岣吡⒎裰鲄⑴c的廣度和深度提供有效途徑和條件,使地方立法的社會參與逐步從一般性發(fā)表意見過渡到直接或間接參與立法各環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)過程,從一般的選點(diǎn)征詢意見逐步達(dá)到全社會的廣泛立法參與,從而起到鼓勵和推進(jìn)地方立法社會參與的作用;其次,地方立法過程的全面公開能夠形成對地方立法工作各環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督,有助于督促地方立法工作依法有序高效進(jìn)行;再次,地方立法過程的全面公開還可以起到向社會宣傳立法合理性和立法精神的作用,有助于地方立法在執(zhí)行上取得社會配合.減少執(zhí)法阻力,取得良好的執(zhí)法效果?？傊?地方立法過程的全面公開和廣泛容納社會參與,必能提高全社會人民群眾的主人翁責(zé)任感,促進(jìn)他們參與地方經(jīng)濟(jì)和政治建設(shè)的積極性和主動性,這既是人民群眾的迫切愿望,也是我國社會主義經(jīng)濟(jì)政治制度的本質(zhì)要求。

五、多方吸收社會投入,增強(qiáng)地方立法活力

地方立法是關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展和社會民生的宏偉事業(yè),需要大量的專項(xiàng)投人。從我國地方立法的現(xiàn)狀看,與國家機(jī)關(guān)封閉立法的體制相適應(yīng),在立法投人上也是采用國家全部包下來的辦法予以維持,從地方立法的機(jī)構(gòu)與編制、立法人員的選調(diào)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)、立法經(jīng)費(fèi)到所需的資料信息設(shè)備、技術(shù)手段等都由國家統(tǒng)籌安排。這種由國家獨(dú)資統(tǒng)包的投人方式,是與市場經(jīng)濟(jì)條件下我國地方立法發(fā)展的客觀需要不相適應(yīng)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深人發(fā)展,無論在經(jīng)濟(jì)方面還是在與之相配套的政治與社會管理方面都需要頒布大量的地方性法規(guī)予以規(guī)范,加快地方立法步伐、大幅度增加地方立法的專項(xiàng)投人是一種客觀要求和必然趨勢。然而,由于國家財力有限,各地區(qū)地方立法發(fā)展的情況不一,國家對于地方立法的投人雖然可能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所增加,但絕難滿足各地區(qū)對地方立法投人日益增長的實(shí)際需要。多方吸收社會投人,是新形勢下搞活地方立法的合理而切實(shí)可行的政策取向,是地方立法擺脫目前人力、物力、財力嚴(yán)重不足的困擾走向蓬勃發(fā)展的必由之路。地方立法多方吸收社會投人,就是在國家保證必要的人員編制和基本立法經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上,地方立法機(jī)關(guān)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念.尋求多方面的社會支持。這種社會支持,既可以是人力上的支持,也可以是在立法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和立法信息資料方面夕幫助,還可以是更為直接的針對地方立法基咄設(shè)施建設(shè)或具體立法項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)資助。地方立法多方吸收社會投人,首先可以節(jié)省國家對地方立法的專項(xiàng)投人,在國家投人不增加或增幅較小的情況下,適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)政治和社會建設(shè)的實(shí)際需要,搞好地方立法建設(shè);其次,能夠增強(qiáng)地方立法的主動性,不斷提高地方立法質(zhì)量,加快地方立法步伐。多方面的社會投人和社會支持,使地方立法機(jī)關(guān)能夠自主、大膽、合理地安排地方立法規(guī)劃,搞好地方立法起草與調(diào)研論證,扎實(shí)探化立法過程,同時也能夠逐步加強(qiáng)地方立法的基礎(chǔ)設(shè)施和條件建設(shè),如建立相對固定的地方立法隊(duì)伍、建設(shè)地方立法檔案和信息資料、以及改進(jìn)立法工作設(shè)備和技術(shù)手段等;再次,對地方立法的多方面社會投人也是各種合法社會力量和人民群眾參與地方立法、支持地方建設(shè)的一種積極方式,它不但能夠強(qiáng)化地方立法的民主過程,最終將地方立法從國家機(jī)關(guān)自我封閉的狀態(tài)下解脫出來,而且能夠促進(jìn)和深孔地方事務(wù)的民主管理和民主參與,推動地方民主與法制建設(shè)。地方立法多方吸收社會投人,還需要考慮一個重要的現(xiàn)實(shí)問題,即廣泛吸收社會投人會不會導(dǎo)致地方立法商品化,形成個別地方勢力操縱立法過程的局面,從而影響地方立法的公正性和嚴(yán)肅性?如何從體制上有效限制這種可能性的發(fā)生?客觀地分析這個問題,首先應(yīng)該認(rèn)識到地方立法吸收社會投人與地方立法商品化和受個別地方勢力操縱之間沒有邏輯上的必然聯(lián)系。即使在廣泛吸收社會投人的情況下,地方立法商品化和個別勢力操縱地方立法全局的可能性也是不存在的。這一方面是因?yàn)樵诘胤搅⒎ǖ目傂萃度酥袊彝度耸冀K是最基本的部分,單項(xiàng)社會投人無論數(shù)額大小都只能起輔助作用,社會投人者無法通過金錢或.其他物質(zhì)支持左右地方立法的全局運(yùn)作;另一方面也是由于地方立法作為國家立法體制的重要組成部分是一種國家專有活動,其組織、領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部協(xié)調(diào)與監(jiān)督的權(quán)力只能由地方人大常委會統(tǒng)一行使,個別社會力量既不可能通過加大投人達(dá)到控制地方立法過程的目的,更不可能改變地方立法為地方管理服務(wù)的根本性質(zhì)而使其商品化。但是,我們也應(yīng)該看到,在廣泛吸收社會投人的情況下,地方立法的一些環(huán)節(jié)將會受到個別社會勢力或個人影響甚至一定程度操縱的可能性是客觀存在的.這不僅是因?yàn)橹铝τ诘胤搅⒎ㄍ度苏咧胁环Ρв杏绊懥⒎ㄟ^程動機(jī)的集團(tuán)或個人,而且也是因?yàn)榈胤搅⒎ǖ木唧w環(huán)節(jié)如果直接受惠于集團(tuán)或個人投資極易受到非法影響之故。對于這種可能存在的對地方立法過程的局部不良影響,我們既不能摸然置之、因其作用有限而不理會,亦不能無限夸大其作用、甚至不適當(dāng)?shù)赜纱朔裾J(rèn)地方立法廣泛吸收社會投人的必要性和優(yōu)越性,而應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)建立一套相應(yīng)的管理制度,從體制上限制這種不良可能性的發(fā)生。從健全和完善地方立法體制上杜絕社會投人可能給地方立法帶來的負(fù)面影響,應(yīng)該致力于以下三個方面的制度建設(shè)。一是規(guī)范資助行為的制度。包括資助者不得以具體的立法要求作為投資條件,其正當(dāng)?shù)牧⒎ㄒ庠钢荒芡ㄟ^立法調(diào)研與咨詢過程予以反映;所有資助只能與地方人大常委會專門機(jī)構(gòu)聯(lián)系,不得直接投資于具體立法環(huán)節(jié)或立法人員,具體立法環(huán)節(jié)條件的改善與立法人員酬金均應(yīng)由地方人大常委會統(tǒng)一撥付;資助者的名單、方式、范圍、數(shù)額等具體情況應(yīng)向社會公開,以備社會輿論監(jiān)督。二是地方立法過程公開化制度.通過公布立法意圖、立法爭論和各個具體立法環(huán)節(jié)的運(yùn)作情況,形成廣泛社會監(jiān)督的基礎(chǔ),使不法影響難以存在。三是建立、健全地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的社會資助物資及款項(xiàng)的管理制度和其他工作制度.這樣一方面可以保證社會立法投人的合理利用,另一方面也有利于國家立法機(jī)關(guān)的廉政建設(shè),以上個別投資者透過立法參與者對立法過程不法干預(yù)。有了這些制度上的限制與保障,加上正確的引導(dǎo)和不斷摸索,地方立法廣泛吸收社會投人就會逐步走向法制化,成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下增強(qiáng)地方立法活力、加快地方立法建設(shè)的有效途徑。