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［摘要］在闡述終身教育立法意義的基礎(chǔ)上，從立法宗旨與法律依據(jù)、管理體制、經(jīng)費(fèi)制度三個(gè)方面，對我國相關(guān)省市的終身教育立法條例進(jìn)行比較，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)情況，提出幾點(diǎn)與終身教育立法相關(guān)的建議。

［關(guān)鍵詞］地方終身教育；教育立法；立法宗旨；管理體制；經(jīng)費(fèi)制度

上個(gè)世紀(jì)60年代中期，終身教育立法概念一經(jīng)提出，相繼在數(shù)個(gè)國家中獲得推廣與實(shí)踐，終身教育立法逐漸成為社會可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。與歐美國家相比較，雖然我國部分省市相繼編制了相關(guān)的終身教育促進(jìn)條例，但是我國國家層面上的終身教育立法嚴(yán)重滯后。本文在分析福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個(gè)地方終身教育立法條例的基礎(chǔ)上，為健全終身教育法律體系提出幾點(diǎn)建議。

一、終身教育立法的意義

（一）充實(shí)我國教育法律體系。教育法是中國教育法律的根本，其并不是一成不變的，應(yīng)處于不斷完善與優(yōu)化的實(shí)踐狀態(tài)中，而終身教育立法可以被視為教育法的重要衍生物之一。終身學(xué)習(xí)體系包括許多階段，其中學(xué)校教育是終身學(xué)習(xí)體系里不可或缺的組成部分，在學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中頒布了《教育法》《教師法》等法律，為終身教育事業(yè)發(fā)展提供有效支撐；而繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員特別是成人的教育活動(dòng)，可以被視為終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分。但是，繼續(xù)教育作為終身教育的一個(gè)分支，在沒有任何一部專屬法律的支撐下，運(yùn)行體系相對不完善。終身教育法的頒布將為終身教育事業(yè)的發(fā)展提供支持，將繼續(xù)教育整合進(jìn)法律調(diào)節(jié)系統(tǒng)內(nèi)，為中國教育法母法的拓展提供基礎(chǔ)［1］。此外，在優(yōu)化教育法律體系方面多有裨益。迄今為止，我國教育法律體系包括《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》等法律，卻沒有相關(guān)的終身教育法；而這一法律的出臺，將會充實(shí)我國法律體系的內(nèi)容。（二）為開展我國終身教育工作奠定基礎(chǔ)。終身教育條例的頒布與實(shí)施，為終身教育體系建設(shè)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供理論支撐。從性質(zhì)上分析，終身教育作為一種公益性事業(yè)，帶有長期性、艱難性與宏偉性等諸多特征，在政府機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、組織與管控以及全社會群體的支撐下，才會獲得更為可觀的效果。終身教育法的頒布將會引導(dǎo)終身教育實(shí)踐活動(dòng)踐行法治化路線，處理實(shí)踐過程中的各類難題。例如，將成人教育整合進(jìn)終身教育的體系內(nèi)，使教育不限于學(xué)校時(shí)段，而是涵蓋人生的各個(gè)階段，并且拓展到各種技能和知識的各個(gè)領(lǐng)域。在終身教育思想的引導(dǎo)下，各國政府把成人教育看成推動(dòng)終身教育進(jìn)程的先導(dǎo)，給予成人教育一定重視，借助編制法律去推進(jìn)成人教育發(fā)展進(jìn)程。另外，終身教育立法工作的開展有助于進(jìn)一步強(qiáng)化國內(nèi)地方性終身教育法規(guī)的實(shí)效性［2］。只有在終身教育法的支撐下，地方性終身教育法規(guī)的法律效力才會彰顯出來，才能促進(jìn)各類教育行政工作運(yùn)行的規(guī)范性與合法性，保障地方性終身教育工作開展與運(yùn)行。（三）為實(shí)現(xiàn)和諧社會目標(biāo)提供支撐。社會主義和諧社會構(gòu)建及發(fā)展和終身教育事業(yè)之間存在相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系。終身教育具有整合性、公平性、開放性等優(yōu)點(diǎn)，為社會發(fā)展貢獻(xiàn)力量，最大限度地滿足社會廣大群體的需求，并有效彌補(bǔ)了正規(guī)學(xué)校覆蓋不全以及無法滿足全民教育培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的需要。個(gè)體不再受時(shí)空的約束，學(xué)習(xí)技能與知識的機(jī)會不斷增多，可以鍛煉人的適應(yīng)能力與發(fā)展能力，為人生價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。終身教育立法使終身教育理念逐漸內(nèi)化為社會公眾的行動(dòng)，公眾素質(zhì)有效提升，為構(gòu)建和諧社會打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、地方終身教育立法條例比較分析

（一）立法的目的與依據(jù)。立法被視為呈現(xiàn)法律基本價(jià)值的有效依托，立法的主要目標(biāo)是滿足立法主體的現(xiàn)實(shí)需求，并達(dá)成某種意愿或落實(shí)某一目標(biāo)，是在一些立法方式、技術(shù)與計(jì)劃的協(xié)助下編制法律。立法的必要性是顯而易見的，只有在立法行為的引導(dǎo)下，立法活動(dòng)運(yùn)行的規(guī)范性才會有所保障，實(shí)用價(jià)值才會凸顯出來。在我們對福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個(gè)地方的終身教育促進(jìn)條例進(jìn)行分析過程中，發(fā)現(xiàn)它們在立法目的上存在異同點(diǎn)。它們的側(cè)重點(diǎn)在于彰顯政府機(jī)關(guān)在推動(dòng)終身教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，采用自上而下的推進(jìn)方法，但是并沒有完全設(shè)定與公民教育以及學(xué)習(xí)權(quán)利相關(guān)的保障條例。例如《上海市終身教育促進(jìn)條例》指出，將教育任務(wù)設(shè)置為成人學(xué)歷教育、職工教育、事業(yè)人員培訓(xùn)、進(jìn)城就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村成人教育以及家庭教育數(shù)個(gè)板塊，但是福建省條例中缺少成人教育與家庭教育這兩項(xiàng)內(nèi)容。此外，和上海市、太原市、河北省、寧波市的地方終身教育促進(jìn)條例相比較，福建省終身教育立法目的以價(jià)值性為主導(dǎo)方向，內(nèi)容闡述上簡潔性、抽象性極為顯著，在滿足廣大市民多樣化學(xué)習(xí)需要以及學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上力不從心［3］。對其產(chǎn)生原因進(jìn)行思考，可能是由于福建省終身教育立法時(shí)間相對短暫，對應(yīng)時(shí)段社會在滿足個(gè)體學(xué)習(xí)需要與構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會方面缺乏較為深入的認(rèn)識。立法依據(jù)又被叫做立法根據(jù)，實(shí)質(zhì)上就是立法主體在編制法律條文過程中所依賴的法律法規(guī)、政策、事實(shí)與理論等。在終身教育立法過程中闡明立法依據(jù)，一方面有助于維護(hù)立法的合法性，另一方面也使立法的法律效力級別清晰化。與其他四省份相比較，福建省終身教育促進(jìn)條例對法律法規(guī)闡述的形式與內(nèi)容相對簡潔，只有“有關(guān)法律法規(guī)”這一簡述，而其他四個(gè)省市地區(qū)則不然。如河北省立法依據(jù)為《中華人民共和國教育法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)與本身實(shí)際；上海市為《中華人民共和國教育法》及其他法律、行政法規(guī)和本市實(shí)際；太原市為《中華人民共和國教育法》等法律法規(guī)和本市實(shí)際；寧波市為《中華人民共和國教育法》和有關(guān)法律法規(guī)以及本市實(shí)際。（二）經(jīng)費(fèi)來源。經(jīng)費(fèi)可以被視為各類法律體系建設(shè)期間各項(xiàng)工作運(yùn)行的依托，也是法律體系在建設(shè)實(shí)踐中重點(diǎn)分析的內(nèi)容，對終身教育事業(yè)的發(fā)展有著極為顯著的影響。對幾部地方終身教育促進(jìn)條例進(jìn)行全面分析發(fā)現(xiàn)，五省市大體上是按照政府機(jī)關(guān)投入的主線，幾部地方終身教育促進(jìn)條例對政府機(jī)關(guān)權(quán)職的論述更為詳細(xì)。目前，上海市、太原市與寧波市明確規(guī)定將終身教育經(jīng)費(fèi)納入各級政府的財(cái)政預(yù)算體系中。有關(guān)條例的頒布將政府機(jī)關(guān)在維護(hù)市民獲得終身教育的權(quán)利方面承擔(dān)的重要責(zé)任凸顯出來。例如，太原市把終身教育經(jīng)費(fèi)整合進(jìn)本級政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，保障教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額穩(wěn)步增長，并規(guī)定各級人民政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格參照常住人口每人每年不低于2.0元的標(biāo)準(zhǔn)布置社區(qū)（村）教育經(jīng)費(fèi)，納入本級教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系中，同時(shí)參照財(cái)政經(jīng)常性收入的變化而做出相應(yīng)調(diào)整。另外，上海市、太原市、河北省、寧波市的終身教育立法條例都對職工教育經(jīng)費(fèi)的來源渠道與應(yīng)用方向進(jìn)行詳細(xì)闡述，明確企業(yè)應(yīng)為在職人員的職業(yè)培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容。此外，地方性終身教育事業(yè)的發(fā)展也需要社會各界群體力量的支撐，該類經(jīng)費(fèi)投入模式滿足當(dāng)下國內(nèi)財(cái)政制度以及終身教育發(fā)展需要。但是對于其他社會力量與個(gè)人出資方面，五省市的終身教育立法條例幾乎沒有提及，只有寧波市確切表明構(gòu)建政府機(jī)關(guān)支撐、社會力量支援與被教育者適度出資相整合的多途徑終身教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌體制，但是沒有進(jìn)行詳細(xì)說明。（三）管理體制。為了防止終身教育促進(jìn)條例在實(shí)施期間出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊化問題，福建省、上海市、太原市、河北省、寧波市五個(gè)省份城市對不同部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)做出相應(yīng)闡述：一是全面貫徹落實(shí)屬地化管理工作。如《河北省終身教育促進(jìn)條例》明確指出不同級別的政府機(jī)關(guān)為責(zé)任主體這一內(nèi)容，工作側(cè)重點(diǎn)在于對本行政區(qū)域內(nèi)的終身教育工作進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)和與整體管理，而上海市、太原市與寧波市均采用了學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換管理制度。二是條塊分割。實(shí)質(zhì)上就是不同等級政府機(jī)關(guān)、教育行政機(jī)構(gòu)與工會組織等教育和培訓(xùn)項(xiàng)目職責(zé)明確化。例如《河北省終身教育促進(jìn)條例》指出，區(qū)縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與街道辦事處各自負(fù)責(zé)開展本轄區(qū)的社區(qū)教育工作，人力資源和社會保障行政部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)民工、在職人員與失業(yè)人員三大群體的教育與培訓(xùn)。

三、地方終身教育立法相關(guān)建議

（一）加大對終身教育立法相關(guān)政策和法律研究力度。終身教育立法的頒發(fā)與實(shí)施目標(biāo)的達(dá)成絕非一蹴而就的，經(jīng)歷的流程與有關(guān)審批極為繁雜。加大對終身教育立法相關(guān)政策和法律研究力度，才能夠進(jìn)一步強(qiáng)化立法工作運(yùn)行效率。在社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展與進(jìn)步的時(shí)代，人民的生活質(zhì)量均有不同程度的提升。在城市居民閑暇時(shí)間不斷增多的情景下，一些個(gè)體開始萌生提升精神高度的思想觀念，希望借助充實(shí)文化知識體系的方式去提升思想境界［4］。正因如此，在終身教育法律條例確立的進(jìn)程中，務(wù)必對相關(guān)的政策法規(guī)給予一定的關(guān)注度，以優(yōu)化立法內(nèi)容為目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化其有效性與豐富性。例如，在內(nèi)容編制方面，要強(qiáng)化國家有關(guān)政策與硬性規(guī)定，也應(yīng)詳細(xì)闡述與學(xué)習(xí)者的權(quán)利和義務(wù)相關(guān)內(nèi)容，借此方式強(qiáng)化終身教育的民主性。終身教育法律條例在推行期間，應(yīng)積極采納市民意見，彰顯該類法律的全民性與基礎(chǔ)性。此外，也應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市民參與終身教育立法活動(dòng)的積極性，協(xié)助他們對終身教育立法的現(xiàn)實(shí)狀況有更為全面的認(rèn)識，為法律條例推廣奠定基礎(chǔ)。（二）沖破束縛，最大限度地提升終身教育資源效益。當(dāng)下，國內(nèi)多數(shù)教育資源處于零散性分布的態(tài)勢，管理工作開展的實(shí)效性也沒有充分體現(xiàn)出來。這對終身教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到了一定的制約作用。因此，應(yīng)積極優(yōu)化現(xiàn)有教育資源，強(qiáng)化其整合性與協(xié)調(diào)性，同時(shí)借助立法方式強(qiáng)化各類教育資源運(yùn)行的規(guī)范性與標(biāo)準(zhǔn)性，構(gòu)建開放共享、標(biāo)準(zhǔn)一致、內(nèi)容全面的教育教學(xué)資源互動(dòng)平臺，為廣大社會群體自學(xué)目標(biāo)的達(dá)成提供有效保障，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建進(jìn)程。（三）強(qiáng)化法律條款的可執(zhí)行性從性質(zhì)上分析，終身教育立法條例是可執(zhí)行、可檢查、可規(guī)范的法律體系。終身教育立法應(yīng)強(qiáng)化法律條款的可執(zhí)行性，例如對終身學(xué)習(xí)活動(dòng)開展方面進(jìn)行正確引導(dǎo)、對終身教育經(jīng)費(fèi)的來源渠道。等基本立法要素進(jìn)行明確設(shè)定，借此方式確保法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)操作進(jìn)程中運(yùn)行的順暢性，在處理某一問題過程中能夠準(zhǔn)確地定位到相應(yīng)的立法條款。為了實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化法律條款可執(zhí)行性這一目標(biāo)，還應(yīng)積極為市民學(xué)習(xí)知識創(chuàng)建更多的機(jī)會，地方政府應(yīng)支持并鼓勵(lì)市民參與各類學(xué)習(xí)以及培訓(xùn)活動(dòng)，并將其設(shè)置為立法的側(cè)重點(diǎn)之一，為終身教育事業(yè)發(fā)展注入能量［5］。針對我國基本國情，拓寬個(gè)體學(xué)習(xí)途徑顯得尤為重要，特別是給予農(nóng)村個(gè)體學(xué)習(xí)一定重視，使身處偏遠(yuǎn)山區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的婦女、兒童、老人、殘疾人與流動(dòng)人口等群體獲得更多的學(xué)習(xí)機(jī)會。

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［5］黃欣，吳遵民.中國終身教育法為何難以制定———論國家終身教育法的立法思想與框架［J］.開放教育研究，2014，（06）.

作者:張蕾 鄧毅 劉亞珠 單位:華南師范大學(xué)