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本文作者：陳紅衛(wèi)工作單位：江蘇省鹽城市節(jié)約用水辦公室

防治通榆河水污染的立法實踐

根據《中華人民共和國水污染防治法》等法律、行政法規(guī)，結合實際，江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議于2002年12月17日通過了《關于加強通榆河水污染防治的決定》，12月19日以江蘇省人民代表大會常務委員會第26號公告予以公布?！稕Q定》共十四條，約2120個字，分別從適用范圍、水質目標、防治責任、防治規(guī)劃、排污總量控制、保護區(qū)劃定、禁止性行為、污水集中處理、污染糾紛協調解決、污染區(qū)域補償、法律責任等方面予以規(guī)定，自2003年3月1日起施行。但由于通榆河流經地區(qū)廣、平交河流多，加之河道功能的多樣化、沿線地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展日益加快等多方面的因素，致使通榆河水環(huán)境遭受嚴重威脅，給沿線居民的飲用水水質保障帶來巨大壓力，難以適應江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略實施的需要。為此，江蘇省人大常委會高度重視，對省十一屆人大三次會議上倪峰等10位省人大代表提出的《關于加強通榆河水源保護工作的建議》，于2010年9月進行重點督辦，并多次組織立法調研。2012年1月12日，省第十一屆人大常委會第二十六次會議通過了《江蘇省通榆河水污染防治條例》?！稐l例》由總則、監(jiān)督管理、污染防治、法律責任、附則五章組成，共五十五條，約6670個字，在《決定》的基礎上，吸收了全省以往水污染防治的立法經驗，分別從通榆河功能定位、分級保護、防治聯動與協商機制、目標責任制與考核獎懲、監(jiān)督管理、宣傳教育、表彰獎勵、規(guī)劃編制與實施、排污口設置、水質預警與監(jiān)測信息共享、限排總量與指標有償使用、斷面水質交接與生態(tài)補償、應急預案與演練、污染責任保險、有獎舉報、資源化利用與無害化處理、農業(yè)面源污染防治、航運線源污染防治、法律責任等方面進行了進一步規(guī)范，并自2012年4月1日起施行，《決定》同時廢止。

《條例》與《決定》的對比分析

進一步突出飲用水安全根據江蘇省集中式飲用水水源地核準名錄，通榆河現有縣級以上集中式飲用水源地24個，涉及供水人口1000多萬，鹽城市區(qū)及其大部分縣（市）和泰州市個別縣（市）已經將通榆河沿線地區(qū)河流作為飲用水源，連云港市也考慮將通榆河規(guī)劃為備用水源?！稐l例》第一條明確規(guī)定：“為了防治通榆河水污染，保障飲用水安全，促進本省沿海地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，根據《中華人民共和國水污染防治法》等法律、行政法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！薄稐l例》與《決定》相比，《條例》進一步突出通榆河的飲用水水源地主導功能?！兑?guī)定》的立法目的為“保護和改善通榆河水質，加強跨地區(qū)水污染防治，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，可見《條例》更強調保障飲用水安全。因此，按照《條例》第三條規(guī)定“通榆河是沿河地區(qū)居民飲用水的主要供水水源，同時兼有灌溉、航運、行洪等功能。通榆河以及主要供水河道的水質應當符合國家地表水環(huán)境質量Ⅲ類以上標準”，更要正確處理好農業(yè)面源和航運線源污染的防治問題，從而把沿河地區(qū)城鄉(xiāng)居民的飲用水安全放在首位。3.2進一步擴大保護范圍隨著通榆河沿線地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展，江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略并加快實施，通榆河北延工程的建成通水和南延工程的逐步實施，《決定》確定的保護范圍已不能適應通榆河水污染防治工作的需要?！稐l例》第四條明確規(guī)定：“通榆河實行分級保護，劃分為三級保護區(qū)。通榆河及其兩側各一公里、主要供水河道及其兩側各一公里區(qū)域為通榆河一級保護區(qū)；新沂河南偏泓、鹽河和斗龍港、新洋港、黃沙港、射陽河、車路河、沂南小河、沭新河等與通榆河平交的主要河道上溯五公里以及沿岸兩側各一公里區(qū)域為通榆河二級保護區(qū)；其他與通榆河平交的河道上溯五公里以及沿岸兩側各一公里區(qū)域為通榆河三級保護區(qū)?！薄稐l例》與《決定》相比，《條例》適用和保護范圍更廣?！稐l例》將通榆河北延工程及其南延工程涉及的行政區(qū)域全部納入了適用范圍。同時，充分考慮與通榆河平交河道眾多等實際情況，結合水污染防治與水質保護需要，進一步擴大了一級和二級保護區(qū)的范圍。對比《決定》第一條和《條例》第五十四條，將主要供水河道在《決定》規(guī)定的引江河、新通揚運河、泰東河的基礎上，新增了薔薇河、三陽河、鹵汀河、如泰運河、如海運河，擴大了通榆河一級保護區(qū)的范圍；將主要平交河道在《決定》的基礎上增加了新沂河南偏泓、鹽河、車路河、沂南小河、沭新河，擴大了通榆河二級保護區(qū)范圍；新增了通榆河三級保護區(qū)。

進一步強化政府為民服務職權保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全，維護公民的生存權，是各級政府義不容辭的責任?！稐l例》與《決定》相比，《條例》新增了省人民政府、沿線地區(qū)縣級以上地方人民政府在通榆河水污染防治方面為民服務的職權，保障了公共財政投入。一是應當納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加大產業(yè)結構調整力度，推行清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟，削減水污染物排放總量，加強污染防治和監(jiān)督檢查，改善水環(huán)境質量，保障飲用水安全。二是應當加大投入，在本級財政預算中安排資金，城鎮(zhèn)供水NO.5201277CITYANDTOWNWATERSUPPLY專門用于通榆河水污染防治。三是應當建立防治聯動和協商機制，研究解決通榆河水污染防治的重大事項。四是應當定期向同級人民代表大會或者其常務委員會報告通榆河水污染防治工作。五是應當組織開展水污染防治法律、法規(guī)和科學防治知識的宣傳教育，增強全社會自覺保護通榆河水環(huán)境的意識；采取措施保障公民的環(huán)境信息知情權，鼓勵和支持公民、社會組織參與通榆河水環(huán)境保護。六是應當對在通榆河水污染防治工作中作出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。七是應當按照公平、合理、合法原則，逐步在重要生態(tài)功能區(qū)建立生態(tài)補償機制。同時，省人民政府應當根據通榆河水質保護和優(yōu)化產業(yè)結構、調整產業(yè)布局的需要，適時制定嚴于國家標準的水污染物排放地方標準，并向社會公布。沿線地區(qū)設區(qū)的市人民政府應當根據通榆河水污染防治規(guī)劃和水質保護目標的要求，對通榆河三級保護區(qū)的保護措施作出具體規(guī)定。沿線地區(qū)有關地方人民政府應當負責通榆河一級保護區(qū)內依法從事傳統養(yǎng)殖和捕撈的漁民的安置、補償以及轉產、轉業(yè)工作。沿線地區(qū)各級人民政府應當加強各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)的污水處理等環(huán)境保護基礎設施建設，引導工業(yè)企業(yè)進入開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)，嚴格控制在開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)外新建工業(yè)企業(yè)，禁止在開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)外新建、擴建化工類項目；制定水污染事故應急預案，做好突發(fā)水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作；對污染嚴重或者向水體排放污染物不能穩(wěn)定達標的企業(yè)或者項目，責令停產整改或者關閉；組織建設城鄉(xiāng)生活污水、垃圾集中處理等環(huán)境基礎設施，對城鄉(xiāng)生活污水、垃圾進行資源化利用和無害化處理，按照省人民政府的規(guī)定建設生活污水處理設施并投入運營，2015年年底前實現建制鎮(zhèn)污水處理設施全覆蓋；加強農村環(huán)境綜合整治，加快村莊生活污水處理和垃圾收集等環(huán)境基礎設施建設，采取有效措施提高農作物秸稈等農村可再生能源的開發(fā)與利用；按照飲用水水源地保護法律、法規(guī)的規(guī)定，實行生活飲用水水源保護區(qū)制度，加強飲用水水源地保護，建設應急備用水源，完成自來水深度處理改造和建設，組織實施城鄉(xiāng)區(qū)域供水。

進一步打造合力防治新機制防治水污染是一項關系到居民飲用水安全、經濟社會可持續(xù)發(fā)展的實事工程，需要各級政府部門的共同關心、支持和配合。《條例》與《決定》相比，涉及到的政府部門顯著增加?！稐l例》第七條規(guī)定：“省環(huán)境保護行政主管部門、沿線地區(qū)縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內通榆河水污染防治工作實施統一監(jiān)督管理。省人民政府、沿線地區(qū)縣級以上地方人民政府的水利、發(fā)展和改革、經濟和信息化、財政、交通運輸、衛(wèi)生、規(guī)劃、建設、城市管理、農業(yè)、海洋與漁業(yè)、國土資源等行政主管部門依照各自職責，做好有關通榆河水污染防治的監(jiān)督和管理工作”，較《決定》新增了發(fā)展和改革、經濟和信息化、財政、衛(wèi)生、規(guī)劃、城市管理、國土資源等行政主管部門，打造了合力防治通榆河水污染的新機制。3.5新增農業(yè)面源污染防治規(guī)定通榆河沿線地區(qū)農業(yè)占較大比重，農藥和化肥使用量不斷增加，農村生活污水和畜禽糞便大量入河，使農業(yè)面源污染問題成為其水污染防治的主要原因之一。《條例》與《決定》相比，結合通榆河沿線實際，新增了農業(yè)面源污染的防治內容?！稐l例》規(guī)定，沿線地區(qū)應當加強農村環(huán)境綜合整治，加快村莊生活污水處理和垃圾收集等環(huán)境基礎設施建設，采取有效措施提高農作物秸稈等農村可再生能源的開發(fā)與利用；農業(yè)行政主管部門應當制定并實施生態(tài)農業(yè)建設規(guī)劃，指導農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農業(yè)農村節(jié)能減排工作，開展畜禽養(yǎng)殖污染綜合防治、化學氮肥和化學農藥減施等農業(yè)農村面源污染治理工作，加強宜農濕地恢復、保護和利用，開展農業(yè)生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評價工作；沿線地區(qū)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場、屠宰場應當提高對污水和其他廢棄物進行資源化利用、無害化處理的能力，排放污水應當符合國家和省規(guī)定的水污染物排放標準；從事水產養(yǎng)殖的，養(yǎng)殖的方式和投放的飼料、藥物應當符合國家和省有關規(guī)定，防止污染水體。新增航運線源污染防治規(guī)定通榆河是蘇北水運的大動脈，尤其是隨著連申線航道整治工程的逐步實施，通榆河航運對推動江蘇沿海開發(fā)、促進蘇北經濟發(fā)展將起到十分重要的作用。但經通榆河、泰東河、泰州引江河進入長江的運輸船舶，缺乏應有的油水分離裝置，加上在其河岸停靠的砂石運輸船舶產生的大量生活垃圾入河，極易造成污染，此乃輸水河道和疏港航道共用的一大隱患。《條例》與《決定》相比，新增了航運線源污染的防治內容。《條例》規(guī)定，船舶應當設置污水、垃圾存貯裝置、集油或者油水分離裝置以及國家規(guī)定的防污設備和器材，并持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書；沿線地區(qū)的港口、碼頭、船閘應當設置污水、垃圾收集設施和糞便存貯裝置；貯運危險物品的港口、碼頭，還應當采取防溢、防滲、防漏等安全措施；禁止運輸劇毒化學品以及國家規(guī)定禁止通過內河運輸的其他危險化學品的船舶進入通榆河及主要供水河道；運輸其他危險品的船舶進入通榆河及主要供水河道之前，應當向所在地地方海事管理機構申報、報港，并按照規(guī)定采取相應的安全防護措施，懸掛專用的警示標志；禁止掛槳機船、流動加油船在通榆河及主要供水河道水域內航行、停泊和作業(yè)；通榆河及主要供水河道的船閘不得為禁止進入通榆河及主要供水河道水域的船舶提供過船服務，港口、碼頭不得為其提供托運、裝卸和儲存等服務；地方海事管理機構應當加強對船舶污染防治的監(jiān)督檢查，依法查處船舶污染行為，防止船舶污染水體。

新增禁止和限制行為隨著江蘇省沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快推進，通榆河流域的工業(yè)點源污染、農業(yè)面源污染日趨加重，尤其是通榆河一級、二級保護區(qū)內仍有不少污染隱患，亟需加大防治整治力度?！稐l例》與《決定》相比，《條例》對一級、二級保護區(qū)的禁止和限制行為作了詳細規(guī)范。首先，在《決定》的基礎上，增加了通榆河一級、二級保護區(qū)內的禁止行為：一是禁止在新建、改建、擴建鉛酸蓄電池和排放水污染物的黑色金屬冶煉及壓延加工、有色金屬冶煉及壓延加工、金屬制品等污染環(huán)境的項目；二是禁止在河道內設置經營性餐飲設施；三是禁止向河道、水體傾倒水處理污泥。其次，新增了通榆河一級保護區(qū)內的禁止行為：禁止新建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的項目，禁止新建規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場。再次，新增了通榆河一級、二級保護區(qū)的限制行為：一是限制新建、擴建港口、碼頭；二是限制設置水上加油、加氣站點；三是法律、法規(guī)限制的其他行為。這樣既保證了《決定》的延續(xù)性與穩(wěn)定性，也適應了通榆河水污染防治工作的實際需要。同時，《條例》第四十條明確規(guī)定，通榆河一級保護區(qū)內已經設置的各類排污口和工業(yè)固體廢物集中貯存、利用、處置設施或者場所以及城市生活垃圾填埋場、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場，有關縣級以上地方人民政府應當責令限期拆除、關閉或者搬遷。對在通榆河一級、二級保護區(qū)內已經設置的不符合內河港口總體規(guī)劃或者未取得合法手續(xù)的港口、碼頭，沿線地區(qū)縣級以上地方人民政府應當責令限期拆除、關閉或者搬遷。與《決定》第八條相比，進一步凸顯了對通榆河水質保護的更大決心和力度，舍“稅源”，護“水源”，保民生，促發(fā)展。

進一步明確法律責任明晰、從嚴的法律責任，為防治通榆河水污染提供了強有力的法律保障。《條例》與《決定》相比，在《決定》僅兩條的基礎上，細化并增加為八條，進一步增強了嚴厲查處違反《條例》行為的可操作性?！稐l例》第四十六條對縣級以上地方人民政府和有關行政主管部門及其工作人員在通榆河水污染防治工作中的法律責任進一步明確。有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和直接責任人員，由其所在單位、上級主管機關或者監(jiān)察機關給予警告、記過、記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：違反產業(yè)政策和《條例》規(guī)定審批項目、造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的；未按照通榆河水污染防治工作考核意見進行整改的；對污染嚴重或者不能穩(wěn)定達標的向水體排放污染物的企業(yè)或者項目，不按照規(guī)定責令停產整改或者關閉的；對可能造成嚴重污染事故，影響供水安全，未依法采取應急措施的；不按照規(guī)定制定水污染事故應急預案，或者未按照應急預案的要求采取措施的；發(fā)現環(huán)境違法行為或者接到對環(huán)境違法行為的舉報后不及時予以查處等不履行監(jiān)督檢查職責的；發(fā)生重大環(huán)境污染事故或者生態(tài)破壞事故，不按照規(guī)定報告或者不依法采取必要措施，致使事故擴大或者延誤事故處理的；其他違反法律、法規(guī)的行為。同時，對違規(guī)設計、施工、閑置、拆除污染防治設施、自動檢測設備等行為，由環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，并分別處以二萬元以上五十萬元以下的罰款。對沿線地區(qū)排污單位向水體排放水污染物超過規(guī)定標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由環(huán)境保護行政主管部門責令其在一定期限內限制生產、限制排放或者停產整治，處以應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。對沿線地區(qū)縣級以上地方人民政府違反規(guī)定，未完成地表水（環(huán)境）功能區(qū)水質達標責任制以及行政區(qū)界上下游水體斷面水質交接責任制所規(guī)定的目標的，由上級人民政府通報批評，對造成環(huán)境污染或者水（環(huán)境）功能退化的，對有關責任人依法給予行政處分。

《條例》的出臺，為江蘇省防治通榆河水污染提供了強有力的法律依據。只有全省上下共同貫徹好、落實好《條例》，加強調水、供水、節(jié)水、排水與灌溉、航運、防洪等綜合管理，才能把保護通榆河飲用水水源地安全放在“保民生”的首要位置，把保護通榆河水資源放在“保發(fā)展”的戰(zhàn)略位置，把保護通榆河水環(huán)境放在“保穩(wěn)定”的突出位置，筑牢通榆河水質安全防線，真正將通榆河打造成江蘇沿海地區(qū)的“清水走廊”，造福沿線人民群眾，為又好又快推進江蘇“兩個率先”提供堅強保障。