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摘要：《環(huán)境保護法》的修改已經(jīng)引起各界人士的關注，各種形式的討論和研究持續(xù)不斷，本文從環(huán)境保護基本法律制度的角度淺談對《環(huán)境保護法》修改的見解。對環(huán)境保護法律基本制度包括哪幾項，并無定論。本文立足《環(huán)境保護法》既有的明確規(guī)定，先分析其存在的缺陷，然后選取已作規(guī)定的環(huán)境影響評價制度、限期治理制度、排污收費制度、清潔生產(chǎn)制度，對其的修改和完善提出建議；再對需要增加的許可證制度和征收生態(tài)環(huán)境補償費制度作了闡述，使其適應時代的發(fā)展，這也是《環(huán)境保護法》修改之本意。

關鍵詞：《環(huán)境保護法》基本法律制度協(xié)調(diào)

1989年，我國對原有的《環(huán)境保護法（試行）》進行了修改并頒布實施，至今已有18年。

該法對保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用；為健全環(huán)境保護法律體系奠定了基礎。20世紀90年代以來，一批新的環(huán)境保護法律陸續(xù)制定、實施，原有的法律也都進行了大幅度的修訂。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)保事業(yè)的興旺和國民環(huán)境意識、法律意識的日益增強，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》已經(jīng)不能適應時代的需要，急需進行修改。特別是其中確立的環(huán)境保護基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制約了建立市場經(jīng)濟對環(huán)境保護的規(guī)范與需要。對《環(huán)境保護法》的修改從環(huán)境保護基本法律制度著手，有助于建立和完善整部環(huán)境保護法的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，也能與各單行法保持協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮其在環(huán)境保護法律體系中的“憲法”作用。

一、《環(huán)境保護法》中確立的基本法律制度

環(huán)境保護基本法律制度是為了實現(xiàn)環(huán)境保護法的目的、任務，按照環(huán)境法基本理念和基本原則確立的、普遍適用于環(huán)境與資源保護各個領域的法律規(guī)范的總稱。環(huán)境保護基本法律制度對具體環(huán)境法律規(guī)范具有指導、整合的功能和提綱挈領的作用；在適用對象上具有特定性，適用于環(huán)境保護的某一類或某一方面。[1]各個基本制度之間相互配合形成相對完整的規(guī)則系統(tǒng)。

由于環(huán)境保護法律眾多，涉及的領域比較廣泛，因此對環(huán)境保護的基本法律制度包含的內(nèi)容有不同的說法。第三次全國環(huán)境保護會議曾將我國環(huán)境保護的基本法律制度歸納為八項，即所謂“老三項”：環(huán)境影響評價制度，“三同時”制度、排污收費制度，和“新五項”：環(huán)境保護目標責任制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理論界并未形成定論。根據(jù)環(huán)境保護基本法律制度的特點，在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定的制度歸納起來有環(huán)境標準制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、“三同時”制度、限期治理制度、環(huán)境污染與破壞事故的報告及處理制度。

二、《環(huán)境保護法》規(guī)定的基本法律制度存在的缺陷

在當代，可持續(xù)發(fā)展已成為世界上許多國家環(huán)境保護的指導思想，其終極目標是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國現(xiàn)已經(jīng)將可持續(xù)發(fā)展制定為國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略，在環(huán)境保護領域貫徹這一人類發(fā)展的終極目標是其應有之義。而《環(huán)境保護法》并沒有明確地將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護的指導思想，其第1條的規(guī)定表明了該法單純注重經(jīng)濟增長，以犧牲環(huán)境公益追逐經(jīng)濟私益。指導思想上的偏差便直接導致《環(huán)境保護法》中規(guī)定的基本制度存在諸多不足。

第一，從宏觀上看，《環(huán)境保護法》的內(nèi)容過多的集中在污染防治上，對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護僅僅是少量的政策性宣示，規(guī)定非常抽象、原則，可操作性差。因此，該法中規(guī)定的基本制度很大程度上都是適用于防治環(huán)境污染和其他公害方面的。例如：排污收費制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等單行法中對自然資源權(quán)屬制度、許可證制度、有償使用制度等作了不同程度的規(guī)定，而在《環(huán)境保護法》中有關自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的制度卻未有明確規(guī)定，這與《環(huán)境保護法》的基本法地位不符，也使得我國生態(tài)環(huán)境保護工作進展遲緩，生態(tài)環(huán)境的破壞嚴重。

第二，《環(huán)境保護法》是以有計劃的商品經(jīng)濟為立法背景的，其基本法律制度不可避免的帶有濃厚的計劃、行政主導色彩。行政命令性、行政強制性措施條款占據(jù)全篇，政府及其環(huán)境保護行政主管部門的干預過多，在很大程度上削弱了市場在資源配置中的基礎性作用，已很難適應建立市場經(jīng)濟體制的要求。比如，制定國家環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準未體現(xiàn)區(qū)域性、靈活性特點，政府行使限期治理制度的決定權(quán)，環(huán)境主體單一，群眾參與不足等。

第三，受聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的強烈影響，以填補立法空白和法律制度的完善、創(chuàng)新為基本目標，[2]1993年以后，共有18部單行環(huán)境保護法律被制定修改，有的已經(jīng)進行過多次修改。新制定、修改的法律在順應了新的環(huán)境保護理念、貫徹了新的指導思想的基礎上，規(guī)定了一些新的法律制度，如總量控制制度，排污許可證制度，清潔生產(chǎn)制度等；一些基本法律制度如環(huán)境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規(guī)中得到修改。這些變化沒有及時地反映在《環(huán)境保護法》中，使得該法處于尷尬地位，有損其作為基本法應有的效力，且各個單行法之間不協(xié)調(diào)，重復規(guī)定多，更不利于環(huán)境保護法制的建設和完善。

三、《環(huán)境保護法》規(guī)定的基本法律制度的完善

《環(huán)境保護法》中規(guī)定的基本法律制度有些已經(jīng)暴露出了不適應新形式的缺陷，亟須進行修改，同時也要在《環(huán)境保護法》中增加單行法已經(jīng)確立的基本法律制度，與之保持協(xié)調(diào)一致。

（一）參照《環(huán)境影響評價法》，修改環(huán)境影響評價制度條款

我國的環(huán)境影響評價制度始于1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》，經(jīng)過不斷的發(fā)展，在2002年8月通過并于2003年9月施行了《環(huán)境影響評價法》。它是環(huán)境保護法“預防為主”的基本原則的具體體現(xiàn)，也是中國環(huán)境立法借鑒和吸收西方國家環(huán)境管理有關環(huán)境影響評價制度的產(chǎn)物。

相對于《環(huán)境影響評價法》，《環(huán)境保護法》中的相關條款已顯陳舊、滯后。對環(huán)境影響評價制度的規(guī)定集中體現(xiàn)在《環(huán)境保護法》第12條和第13條，有三點明顯不足：一是環(huán)境影響評價的對象單一。第13條只規(guī)定對污染環(huán)境的建設項目進行環(huán)境影響評價，把破壞環(huán)境的建設項目排除在外，同時環(huán)境影響評價也只是針對建設項目。對于《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評只字未提；二是忽略對環(huán)境影響評價對象的后評價。第13條規(guī)定的建設項目的環(huán)境影響報告書只包含了預測性評價內(nèi)容和防治措施，而《環(huán)境影響評價法》中還要求對規(guī)劃和建設項目實施后進行跟蹤監(jiān)測；三是公眾參與的規(guī)定缺失?！董h(huán)境保護法》全篇中對公眾參與未有規(guī)定，環(huán)境影響評價制度中的公眾參與當然就得不到體現(xiàn)。而公眾參與是《環(huán)境影響評價法》中得一項重要內(nèi)容，雖有不完善之處，但較之《環(huán)境保護法》是有進步的。

《環(huán)境保護法》的修改無疑要對我國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展作出總結(jié)與提升，囿于其基本法的地位，對環(huán)境影響評價制度側(cè)重于基本性規(guī)定即可。

首先，擴大環(huán)境影響評價對象的范圍，增加對規(guī)劃的環(huán)境影響評價的原則性規(guī)定。具體的評價內(nèi)容、工作程序、文件審批等可以《環(huán)境影響評價法》為依據(jù)。只要對環(huán)境能夠產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的規(guī)劃和建設項目都要進行環(huán)境影響評價，其中就包含了涉及到生態(tài)保護的規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價，這一點不容忽視。更值得一提的是，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的評價對象也不盡全面，尤其是對法規(guī)和政策的環(huán)境影響評價沒有作出規(guī)定，成為該法的一大硬傷。另外，雖然規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評，但有一部分規(guī)劃如國務院的規(guī)劃，市級、省級人民代表大會及其常委會、人民政府編制的規(guī)劃未被囊括，還有部分規(guī)劃的環(huán)境評價從其編制和審批來看，也有事實上被輕視的可能。[3]為了真正貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略環(huán)評必須得以重視。它除了包括規(guī)劃環(huán)評，還包括法規(guī)和政策環(huán)評。但是，開展戰(zhàn)略環(huán)評的難度也不小。缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評理論和技術方法，部門間的合作機制有待完善，技術力量比較薄弱等。因此，在修改《環(huán)境保護法》時能否全面引入戰(zhàn)略環(huán)評將是一項具有前瞻性和挑戰(zhàn)性的工作。

其次，增加對規(guī)劃和建設項目實施后可能對環(huán)境造成的影響進行跟蹤監(jiān)測的規(guī)定。環(huán)境影響評價報告書中不僅包含評價的結(jié)論、預防或減輕不良環(huán)境影響的對策、措施，后續(xù)的跟蹤監(jiān)測同樣重要。這樣的規(guī)定使得環(huán)境影響評價條款更完滿，也能與《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定遙相呼應。

最后，對于公共參與，應該放在《環(huán)境保護法》總則中作為基本原則加以規(guī)定，使其能貫穿到環(huán)境保護的各個領域，這也是環(huán)境保護法發(fā)展的必然趨勢。

（二）對限期治理制度的完善

限期治理制度作為我國環(huán)境保護基本法律制度之一，在環(huán)境管理實踐中發(fā)揮了重大的作用。除了《環(huán)境保護法》對限期治理制度作了明確的規(guī)定外，《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等單行法都有相關規(guī)定。

依據(jù)《環(huán)境保護法》第18條、第29條、第39條規(guī)定，限期治理針對造成環(huán)境嚴重污染的企、事業(yè)單位或者是位于特別保護區(qū)域內(nèi)的超標排污設施；限期治理的決定權(quán)由縣級以上的人民政府行使；對逾期未完成治理任務的企、事業(yè)單位，除了加收超標排污費外，還可以處以罰款或責令停業(yè)、關閉。總結(jié)其特點，應從以下方面改進：

第一，擴大限期治理的范圍。從《環(huán)境保護法》中規(guī)定的兩類限期治理的范圍來看，沒有包括污染物排放超過標準的情形。而在《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》中都對超過污染物排放標準的污染源進行限期治理作了規(guī)定。《環(huán)境保護法》應該作出同樣的規(guī)定，從而強化國家的環(huán)境監(jiān)督管理。

第二，將行為違法性作為限期治理的構(gòu)成要件?！董h(huán)境保護法》中不論是否污染嚴重，還是超標排污，都沒有將它們定性為違法行為，限期治理也只是作為一種行政管理手段。而《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》早已確定超標排污行為是一種違法行為，其中規(guī)定的限期治理是一種行政處罰手段，具有法律制裁性。因此，《環(huán)境保護法》中應該將違法性作為限期治理的要件，這樣有助于強化企、事業(yè)單位的環(huán)境責任，提升污染防治的效果。

第三，將限期治理的決定權(quán)按轄區(qū)下放到各環(huán)境保護行政主管部門。《環(huán)境保護法》將限期治理的確定權(quán)授予給對被治理單位有直接管轄權(quán)的人民政府行使，而環(huán)保行主管部門只有很少范圍的限期治理建議權(quán)和較低層次的決定權(quán)。這突出表現(xiàn)了“命令－控制”型環(huán)境管理模式的特點，影響了行政效率的提高，易助長“地方保護主義”之風，也不利于該項制度經(jīng)常全面地實施。由環(huán)保主管部門行使限期治理的決定權(quán)則有利于權(quán)責分明，提高行政效率，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境管理制度發(fā)展趨勢的需要。

第四，增加對環(huán)境破壞進行限期治理的規(guī)定?！董h(huán)境保護法》中的限期治理重點是針對環(huán)境污染行為。而對環(huán)境遭到嚴重破壞時的限期治理鮮有規(guī)定。限期治理作為恢復、補救措施同樣適用于嚴重的環(huán)境破壞性為。例如，開發(fā)利用自然資源，對自然資源及生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的，環(huán)保部門也應對責任人作出限期治理的決定。

（三）對排污收費制度的修改建議

排污收費制度是實施環(huán)境管理的一種經(jīng)濟手段。它源于1979年《環(huán)境保護法（試行）》，經(jīng)過20多年的發(fā)展，一些單行法如《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》，2002年修改制定的《排污費征收適用管理條例》已突破了現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》的規(guī)定，有必要對其進行修改。主要從以下兩個方面著手：

1、將超標排污行為規(guī)定為違法行為?！董h(huán)境保護法》第28條和第37條的規(guī)定表明超標排污行為并非違法行為，超標排污的只需交納超標排污費。而《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》早已將超標排污修訂為一種違法行為，即“排污收費，超標處罰”。同時，依照《標準化法》和《標準化法實施條例》的規(guī)定，污染物排放標準是強制性標準，具有法律約束力，超過標準排放污染物即是違法，應給予行政處罰。所以，《環(huán)境保護法》應盡早確定“排污收費，超標處罰”制度，將其推廣到水污染防治法、固體廢物污染防治法等領域。

2、修改按單一的濃度收費為對不超標排污的按排放總量計征排污費；轉(zhuǎn)向按濃度和總量收費?！董h(huán)境保護法》規(guī)定的排污收費制度是建立在對污染物實行濃度控制的基礎上的，未考慮區(qū)域的環(huán)境容量和污染物排放的總量，不利于整體環(huán)境質(zhì)量的改善。我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》都明確規(guī)定了在特定區(qū)域的污染物排放總量控制度，《排污費征收適用管理條例》的規(guī)定也實現(xiàn)了由單一濃度收費向濃度與總量相結(jié)合收費的轉(zhuǎn)變。實踐中也已經(jīng)采用了濃度與總量相結(jié)合收費的模式。這種轉(zhuǎn)變要在《環(huán)境保護法》修改中反映出來。

（四）明確清潔生產(chǎn)制度

清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。[4]其實質(zhì)是貫徹污染預防原則。從產(chǎn)品設計、原材料選用、生產(chǎn)工藝技術的采用和廢棄物的回收利用等各個環(huán)節(jié)實行全過程控制，真正從源頭上防止、減少污染，促進資源的循環(huán)利用。

《環(huán)境保護法》第25條是對清潔生產(chǎn)的規(guī)定，但僅僅是作為企業(yè)所應承擔的義務，沒有規(guī)定義務違反后所應承擔的責任，對于政府在清潔生產(chǎn)方面的責任也未有提及。2003年實施的《清潔生產(chǎn)促進法》對我國的清潔生產(chǎn)制度較詳細地作了規(guī)定，比較豐富和完善了清潔生產(chǎn)制度，但很多地方存在不足，例如，著重于對工業(yè)生產(chǎn)領域的清潔生產(chǎn)的推廣和實施，對公民個人在生活領域如何消費產(chǎn)品的問題沒有涉及；同樣，對政府及有關部門推行清潔生產(chǎn)的責任的規(guī)定不足。因此，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的引領下，在大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的背景下，《環(huán)境保護法》有必要對清潔生產(chǎn)制度作出較為具體的規(guī)定，在《清潔生產(chǎn)促進法》的基礎上，將相關規(guī)定的原則性與全面性體現(xiàn)出來，如明確清潔生產(chǎn)制度的主體、實施、責任等。

（五）增加許可證制度的規(guī)定

許可證制度是指環(huán)境法所確認的，對從事可能造成環(huán)境不良影響活動的開發(fā)、建設或經(jīng)營者，必須向有關管理機關提出申請，經(jīng)審查批準，發(fā)給許可證后才能從事該項活動的一系列管理制度。[5]實行許可證制度意義重大。它是加強對排污者監(jiān)督管理的有效手段，是保護自然資源的合理利用和維護生態(tài)平衡的重要途徑，也是實現(xiàn)我國環(huán)境管理戰(zhàn)略思想三個轉(zhuǎn)變的具體手段。我國許可證制度廣泛地被運用于環(huán)境保護的各個領域：大氣、水、危險廢物的污染防治方面，對礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)、土地等自然資源的開發(fā)利用方面，對野生動植物的保護方面等。相關的單行法、地方性法規(guī)或規(guī)章等為許可證的實行也提供了法律依據(jù)。但是，作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》卻沒有規(guī)定。即使該法的內(nèi)容偏重污染防治方面，也未對排污許可制度有所涉及。在理論和實務界探討最熱烈的也是針對排污許可證制度。因此，在《環(huán)境保護法》的修改過程中，要將許可證制度作為基本法律制度規(guī)定下來。特別是對排污許可證制度，在污染防治一章中，更應予以明確。排污許可證制度具有明顯和豐富的功能多樣性、靈活機動性，適用于污染防治管理的全過程，是環(huán)境監(jiān)督管理中普遍采行和優(yōu)先適用的重要法律制度。我國現(xiàn)行的污染物排放許可證制度集中在水污染和大氣污染排放上，環(huán)境噪聲污染沒有在單行法中作出規(guī)定，對占海洋污染絕大部分的陸源污染物排放沒有設置許可證制度；并且各項污染物排放許可證制度法律依據(jù)不同，設定主體不明，層級混亂，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未規(guī)定水污染物的排放許可，而《水污染防治法實施細則》、《水污染物排放學許可證暫行辦法》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》相對完整作了規(guī)定。《辦法》自行設定行政許可權(quán)，違反了《行政許可法》有關行政許可設定權(quán)的規(guī)定。對此，在《環(huán)境保護法》的修改中確立排污許可證制度，統(tǒng)一規(guī)范，將對散落于各單行法、地方性法規(guī)或規(guī)章、規(guī)范性文件的規(guī)定產(chǎn)生指導性意義，也易于對該制度進行梳理、整合與拓展。

（六）增加生態(tài)環(huán)境補償費制度

征收生態(tài)環(huán)境補償費制度和排污費制度是征收環(huán)境保護費的主要內(nèi)容，它是對“污染者付費，利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復“原則的反映，是環(huán)境保護的基本法理制度之一。而《環(huán)境保護法》因側(cè)重于污染防治領域，僅規(guī)定了排污收費制度，其第19條規(guī)定：”開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境。“太過原則、模糊，對于采取何種措施及相應的法律責任沒有具體規(guī)定。而實行征收生態(tài)環(huán)境補償費制度能夠保證生態(tài)環(huán)境資源的合理利用和持續(xù)發(fā)展，也為生態(tài)環(huán)境破壞的恢復和治理提供資金保障，凸顯自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的重要地位。我國除了《森林法》規(guī)定了森林生態(tài)補償基金和對占用林地單位開征森林植被恢復費、《草原法》中規(guī)定的草原植被恢復之外，在生態(tài)環(huán)境補償費方面沒有統(tǒng)一的規(guī)定。建議在《環(huán)境保護法》修改中增加征收生態(tài)環(huán)境補償費制度，對征收的對象、范圍、標準等基本內(nèi)容作出說明。

環(huán)境保護基本法律制度是相對動態(tài)發(fā)展著的，作為《環(huán)境保護法》的支撐，在經(jīng)歷社會一系列變遷之后，理應作出適時調(diào)整。而《環(huán)境保護法》的修改是個很好的契機。正是此時，要抓住時代的脈絡，貫徹新思想、新理念，以環(huán)境保護基本法律制度為基石，完善作為基本法的《環(huán)境保護法》。期待這次的修改能為環(huán)境保護法律事業(yè)的欣欣向榮推波助瀾。

參考文獻：

[1]周珂著：《環(huán)境法》，中國人民出版社2005年版，第52頁。

[2]李啟家：《中國環(huán)境立法評估：可持續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新》，載《中國人口?資源與環(huán)境》2004年第3期。

[3]李淑文：《完善環(huán)境影響評價制度的立法思考》，載《求索》2007年第1期。

[4]呂忠梅著：《環(huán)境法學》，法律出版社2004年版，第249頁。

[5]周珂著：《環(huán)境法》，中國人民出版社2005年版，第77頁。

[6]李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載《環(huán)境資源法論叢》第6卷。