導(dǎo)語：公共利益與個(gè)人權(quán)利研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共利益與個(gè)人權(quán)利沖突的理論與實(shí)踐

要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)，首先應(yīng)理解和把握公共利益與個(gè)人權(quán)利的對(duì)立或沖突。目前，關(guān)于個(gè)人權(quán)利與公共利益相互沖突的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐形態(tài)主要有三種，即：“對(duì)立統(tǒng)一論”、“個(gè)人權(quán)利本位論”和“公共利益本位論”。

1、對(duì)立統(tǒng)一論

對(duì)立統(tǒng)一論是馬克思主義經(jīng)典作家的基本觀點(diǎn)。馬克思認(rèn)為，在原始公有制時(shí)期，個(gè)人權(quán)利與公共利益是一致的，隨著整個(gè)社會(huì)分裂為市民社會(huì)和政治國家兩大領(lǐng)域，社會(huì)利益就分化為私人利益和公共利益兩大相對(duì)獨(dú)立的體系，前者是特殊的私人利益關(guān)系的總和，后者是普遍的“公共利益”的總和。按照國內(nèi)學(xué)者的解釋，公共利益是“由社會(huì)總代表所代表的，凌駕于社會(huì)之上的，形式上或?qū)嵸|(zhì)上的全體或大多數(shù)社會(huì)成員的共同利益，即統(tǒng)治階級(jí)的整體利益”，個(gè)人利益是“單個(gè)社會(huì)成員所具有的各種利益，包括自身的特殊利益和所分享的公共利益”，它們之間是“對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系”。[3]

（1）公共利益與個(gè)人權(quán)利如何對(duì)立？

馬克思認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)，只有國家利益、個(gè)人利益和階級(jí)利益，不存在超階級(jí)的公共利益，所謂國家利益與公共利益一致，不過是統(tǒng)治階級(jí)“為了達(dá)到自己的目的就不得不把自己的利益說成是全體社會(huì)成員的共同利益”而已，[4]因此，公共利益是一種虛構(gòu)的利益，它和個(gè)人權(quán)利始終處于矛盾之中。他說：“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際利益脫離的獨(dú)立形式?！盵5]根據(jù)馬克思的論述，階級(jí)社會(huì)中“各個(gè)個(gè)人所追求的僅僅是自己的特殊的、對(duì)他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益”，“所以他們認(rèn)為這種共同利益是‘異己的’，是‘不依賴’于他們的，也就是說，這仍舊是一種特殊的‘獨(dú)特’的普遍利益，或者是他們本身應(yīng)該在這種分離的界限里活動(dòng)”；[6]另一方面，“這些特殊利益始終在真正的反對(duì)共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實(shí)際斗爭(zhēng)使得以國家姿態(tài)出現(xiàn)的虛幻的‘普遍’利益對(duì)特殊利益進(jìn)行實(shí)際的干涉和約束成為必要”。[7]即：由于每個(gè)社會(huì)成員總是反對(duì)從自己的個(gè)人權(quán)利中分離出公共利益，總是希望從公共利益中多分得一部分利益，公共利益和個(gè)人權(quán)利的對(duì)立和斗爭(zhēng)就形成了。

恩格斯肯定階級(jí)社會(huì)里“共同利益”的階級(jí)性，認(rèn)為統(tǒng)治階級(jí)“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”，[8]但“在我們不得不生活于其中的、以階級(jí)對(duì)立和階級(jí)統(tǒng)治為基礎(chǔ)的社會(huì)里，同他人交往時(shí)表現(xiàn)純粹人類感情的可能性，今天已經(jīng)被破壞得差不多了”，[9]因此，所謂“共同利益”，其實(shí)就是統(tǒng)治階級(jí)的利益。他說：“社會(huì)創(chuàng)立一個(gè)機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益，免遭內(nèi)部和外部的侵犯。這種機(jī)關(guān)就是國家政權(quán)。它剛一產(chǎn)生，對(duì)社會(huì)來說就是獨(dú)立的，而且它愈是成為某個(gè)階級(jí)的機(jī)關(guān)，愈是直接地實(shí)現(xiàn)這一階級(jí)的統(tǒng)治，它就愈加獨(dú)立”；“國家一旦成了對(duì)社會(huì)的獨(dú)立力量，馬上就產(chǎn)生了新的意識(shí)形態(tài)”。[10]由此，恩格斯否認(rèn)普遍的、沒有階級(jí)區(qū)分的利益和情感的存在，在《費(fèi)爾巴哈和德國古典哲學(xué)的終結(jié)》中，他批判費(fèi)爾巴哈錯(cuò)誤地將宗教歸結(jié)為“人與人之間感情的關(guān)系、心靈的關(guān)系”，認(rèn)為“過去這種關(guān)系是在現(xiàn)實(shí)的虛幻反映中尋找自己的真理，現(xiàn)在卻直接地而不是間接地在我和你之間的愛中尋找自己的真理了”。[11]他質(zhì)問道：“在古代的奴隸和奴隸主之間，在中世紀(jì)的農(nóng)奴和領(lǐng)主之間，難道談得上追求幸福的平等權(quán)利嗎？被壓迫階級(jí)追求幸福的欲望不是被冷酷無情地和‘由于正當(dāng)理由’變成了統(tǒng)治階級(jí)的這種欲望的犧牲品嗎？”[12]

列寧進(jìn)一步闡述了利益的階級(jí)性和斗爭(zhēng)性質(zhì)，認(rèn)為“馬克思主義給我們指出了一條指導(dǎo)性的線索，使我們能在這種看來迷離混沌的狀態(tài)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性。這條線索就是階級(jí)斗爭(zhēng)的理論”，因此“只有把某一社會(huì)或某幾個(gè)社會(huì)的全體成員的意向的總和加以研究，才能對(duì)這些意向的結(jié)果作出科學(xué)的判斷”。[13]以階級(jí)斗爭(zhēng)理論為前提，列寧承認(rèn)階級(jí)的共同利益，否認(rèn)不同階級(jí)的共同利益。他說：“一個(gè)社會(huì)中一部分人的意向同另一部分人的意向相抵觸，社會(huì)生活充滿著矛盾，歷史告訴我們，各民族之間、各社會(huì)之間以及各民族、各社會(huì)內(nèi)部經(jīng)常進(jìn)行斗爭(zhēng)。”[14]根據(jù)列寧的表述，即便是在無產(chǎn)階級(jí)專政時(shí)代，階級(jí)也是始終存在的，因?yàn)椤霸跓o產(chǎn)階級(jí)專政條件下，階級(jí)斗爭(zhēng)并不消失，只是采取了別的形式”，[15]這時(shí)候，如果“搬弄關(guān)于自由、平等和民主的籠統(tǒng)詞句，實(shí)際上等于盲目背誦那些反映著商品生產(chǎn)關(guān)系的概念”，如果“用這些籠統(tǒng)詞句來解決無產(chǎn)階級(jí)專政的具體任務(wù)，就無異完完全全轉(zhuǎn)到資產(chǎn)階級(jí)的理論和原則立場(chǎng)上去”。[16]因此，不存在超階級(jí)的公共利益，在階級(jí)社會(huì)中，公共利益與個(gè)人利益始終是對(duì)立的。

（2）公共利益與個(gè)人利益如何統(tǒng)一？

根據(jù)馬克思的闡述，政治國家是人類歷史發(fā)展一定階段的產(chǎn)物，它不可能永久存在下去，未來的共產(chǎn)主義社會(huì)就是政治國家向市民社會(huì)的回歸，是私人利益與公共利益的統(tǒng)一，這個(gè)過程就是“把靠社會(huì)供養(yǎng)而又阻礙社會(huì)自由發(fā)展的寄生贅瘤——‘國家’迄今所吞食的一切力量歸還給社會(huì)機(jī)體”。[17]同時(shí)，“社會(huì)把國家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力”，[18]其總體方向是私人利益與公共利益逐漸融合，最后達(dá)到“每個(gè)人的自由是一切人自由發(fā)展的條件”的“自由人的聯(lián)合體”的大同世界。他說：“當(dāng)政治生活特別強(qiáng)烈地感覺到自己的力量的時(shí)候，它就竭力壓制它的前提——市民社會(huì)及其因素，使自己成為人的真實(shí)的、沒有矛盾的類生活。但它只有同自己的生活條件發(fā)生暴力矛盾，宣布革命是不停頓的，才能做到這一點(diǎn)?！盵19]因此，在階級(jí)社會(huì)，國家利益和公共利益并不一致，這種不一致只有到了共產(chǎn)主義社會(huì)才能消滅，在共產(chǎn)主義社會(huì)，隨著階級(jí)的消亡，人和人的利益不是彼此對(duì)立而是趨于一致，“利益的共同”才會(huì)成為基本原則。[20]恩格斯說，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益”，[21]進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后，“國家是整個(gè)社會(huì)的正式代表”，但是“說國家是這樣的，這僅僅是說，它是當(dāng)時(shí)獨(dú)自代表整個(gè)社會(huì)的那個(gè)階級(jí)的國家”，而“當(dāng)國家終于真正成為整個(gè)社會(huì)的代表時(shí)，它就使自己成為多余的了”，[22]因此，“國家真正作為整個(gè)社會(huì)的代表所采取的第一個(gè)行動(dòng)，即以社會(huì)的名義占有生產(chǎn)資料，同時(shí)也是它作為國家所采取的最后一個(gè)獨(dú)立行動(dòng)”。[23]在《德意志意識(shí)形態(tài)》中，恩格斯明確提出，公共利益與個(gè)人利益的對(duì)立和斗爭(zhēng)在階級(jí)社會(huì)始終存在，只有到未來的共產(chǎn)主義社會(huì)才能消除。列寧將公共利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一寄托于“社會(huì)主義公有制”，認(rèn)為“國家的消亡是必然的”，但“這個(gè)過程是長(zhǎng)期的”，“它的長(zhǎng)短將取決于共產(chǎn)主義最高階段的發(fā)展速度”，[24]只有“在人們已經(jīng)十分習(xí)慣于遵守公共生活的基本規(guī)則，他們的勞動(dòng)生產(chǎn)率已經(jīng)大大提高”，且他們“能夠自愿地盡其所能來工作”的時(shí)候，國家才會(huì)完全消亡。[25]蘇維埃政權(quán)成立以后，列寧認(rèn)為，俄國已基本實(shí)現(xiàn)了公私利益的統(tǒng)一。1922年，他在寫給司法人民委員庫爾斯基的信中說：“我們不承認(rèn)任何‘私的東西’，在我們看來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一切都屬于公法范圍?！盵26]

2、個(gè)人權(quán)利本位論

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在公共利益與個(gè)人權(quán)利的矛盾沖突中，個(gè)人權(quán)利居于主要地位。目前，這種觀點(diǎn)又分為兩種不同派別，即以個(gè)人權(quán)利為本位，一派承認(rèn)公共利益的相應(yīng)地位，另一派不承認(rèn)公共利益的存在。

（1）以個(gè)人權(quán)利為本位，承認(rèn)公共利益的存在

這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人權(quán)利不必讓位于公共利益，其立論基礎(chǔ)是人的自私和自由本性。功利主義是這一思想的典型代表，認(rèn)為個(gè)人權(quán)利是公共利益的基礎(chǔ)，損害了個(gè)人權(quán)利也就損害了公共利益，實(shí)際上把個(gè)人權(quán)利推到了至上的極端地位。此前，古典自由主義者亞當(dāng)•斯密提出，如果個(gè)人都去追求自己的利益，那么公共利益就可以最大化——經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森將其歸納為“經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定律”，即當(dāng)一個(gè)個(gè)體只謀求他或她自身的利益時(shí)，群體的理性結(jié)果會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，因?yàn)樗饺似降冉灰椎臅r(shí)候，并未損害對(duì)方的利益，這種交易對(duì)雙方都是有利的，而對(duì)第三人也沒有損害。但奧爾森認(rèn)為，有時(shí)候第一定律是站不住腳的，因?yàn)闊o論個(gè)體如何努力追求自己的利益，社會(huì)的理性結(jié)果最終不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，只有依靠指路的手或適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)才能帶來具有集體效率的結(jié)果，這就是所謂“經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定律”，即私人利益之間也存在矛盾和沖突，并可能損害到公共利益。奧爾森因此提出一個(gè)“集體行動(dòng)的困境”觀點(diǎn)，認(rèn)為除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，“有理性的，尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”，[27]這實(shí)際是個(gè)人權(quán)利本位的折射和反映，也是忽視社會(huì)公共利益的結(jié)果。

黑格爾說，市民社會(huì)是個(gè)人追逐私利的領(lǐng)域，是一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)場(chǎng)，并且也是私人利益與公共利益沖突的舞臺(tái)，因?yàn)椤霸谑忻裆鐣?huì)中，每個(gè)人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無”，“市民社會(huì)的市民，就是私人，他們都把本身利益作為自己的目的”。[28]因此主張用政治國家來控制市民社會(huì)。從現(xiàn)實(shí)情況看，提倡個(gè)人權(quán)利本位論的主要是自由主義思想家，如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，人們必須對(duì)生產(chǎn)資料擁有可靠的、可以讓渡的私有權(quán)，即國家只要明確私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則，私人就可以使財(cái)產(chǎn)的價(jià)值發(fā)揮到最大化，使財(cái)產(chǎn)在流轉(zhuǎn)過程中的附加值得以實(shí)現(xiàn)。[29]哈耶克承認(rèn)公共利益的優(yōu)先地位，但認(rèn)為“只有在公共收益明顯大于個(gè)人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對(duì)私域予以上述必要的干預(yù)”。[30]羅爾斯則提出，每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，“這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越”，因此，“正義否認(rèn)為了一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享有的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲”。[31]

一些權(quán)利論者認(rèn)為，在實(shí)踐中，公共利益總是被利用的概念，各利益群體總是試圖利用公共利益的概念來使其自身利益合法化和正當(dāng)化，其“內(nèi)涵常常被那些有著相關(guān)的自身利益，而且又握有話語權(quán)、能施加其影響力的人界定”。美國學(xué)者皮文睿說，權(quán)利向利益這一詞語轉(zhuǎn)化的結(jié)果通常有利于國家行為和侵犯?jìng)€(gè)人的行為，但任何人都不能簡(jiǎn)單地將多數(shù)人的利益轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)于個(gè)人權(quán)利的集體的或團(tuán)體的權(quán)利。[32]羅金斯認(rèn)為，由于公共政策包含著一種選擇，并常常引起爭(zhēng)論，所以不得不以“公共利益”的名義來辯護(hù)。[33]夏勇教授提出，缺乏個(gè)別化的利益，就缺乏對(duì)公權(quán)者享有權(quán)利的依據(jù)和基礎(chǔ)，公權(quán)者就可以充分地、甚至隨意地依據(jù)實(shí)有的或臆測(cè)的社會(huì)利益、公共利益對(duì)社會(huì)成員享有支配和管制的權(quán)力。因此，如果公共利益、社會(huì)整體利益絕對(duì)包容、壓倒個(gè)體利益——無論出于怎樣的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)必要性，那么，個(gè)體便很難享有權(quán)利，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候，落實(shí)到個(gè)體的主要是以職責(zé)和責(zé)分為表現(xiàn)形式的義務(wù)，與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利者則是通常作為公共利益或社會(huì)利益代表者的公權(quán)者，[34]明確反對(duì)用公共利益之名行侵害個(gè)人權(quán)利之實(shí)。

（2）以個(gè)人權(quán)利為本位，不承認(rèn)公共利益的存在

這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人權(quán)利是唯一的實(shí)在，公共利益只是一種“借口”而已，在實(shí)體上并不存在。古希臘的色拉西馬可斯說，強(qiáng)者的利益就是正義，即使這利益被公開宣布是“人人的利益”，實(shí)際上，強(qiáng)者“不會(huì)明白宣布他們所說的正義其實(shí)是他們自己的利益”。[35]激進(jìn)功利主義提出，沒有什么公共群體，有的只是原子式的個(gè)人的偶然的佇立，除了可以由私人利益相加所得出的利益之和，不存在什么公共利益，因?yàn)槊總€(gè)人都是經(jīng)濟(jì)人、市場(chǎng)人，每個(gè)人都會(huì)把所有己身之外的一切換算成自我利益，傳統(tǒng)的公共利益的觀念只是一種浪漫主義的烏托邦，一種借口，一種騙人的幌子而已。理性選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是經(jīng)濟(jì)人，天生具有追求自身利益的傾向，所謂公共利益不過是政府利益的遮羞布。他們認(rèn)為，政府一旦形成，其內(nèi)部的官僚和整個(gè)官僚集團(tuán)將會(huì)不斷尋求自身的利益，如大量的尋租和腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)徹底打破了“政府無私”和“自動(dòng)公益”的神話?？娎照f：“同樣的人怎么可能僅僅因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)入政治市場(chǎng)之后就由求利的自利者轉(zhuǎn)變?yōu)椤蠊珶o私’的利他者呢？這是絕不可能的事！”[36]熊彼特將國家的主要任務(wù)歸結(jié)為保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，認(rèn)為“不存在什么全體人民能夠同意或通過理性論證的力量能夠同意的被出色地決定的共同的幸福那樣的東西”，因?yàn)椤皩?duì)不同的個(gè)人或集團(tuán)而言，共同的幸福勢(shì)必意味著不同的東西”，而只要一個(gè)社會(huì)存在著價(jià)值上的分歧，作出不同價(jià)值選擇的個(gè)人和集體勢(shì)必具有不同的關(guān)于“共同幸?！钡挠^念。[37]查爾斯•林布隆說，嚴(yán)格說來，人人共享的公共利益也許并不存在，存在的只是各種各樣的局部利益。[38]美國學(xué)者阿羅則明確宣稱，凝結(jié)著共同偏好的社會(huì)公共利益是不可能的。

3、公共利益本位論

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在個(gè)人權(quán)利與公共利益的矛盾沖突中，公共利益居于主要地位。根據(jù)公共利益在這一矛盾中的地位不同，公共利益本位論也分為兩種不同派別，一派認(rèn)為公共利益居于絕對(duì)決定地位，一派認(rèn)為公共利益居于相對(duì)優(yōu)先地位。

（1）公共利益決定論

這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益高于一切，個(gè)人權(quán)利必須無條件讓位于公共利益。黑格爾最早從現(xiàn)代意義來界定“市民社會(huì)”的內(nèi)涵，他系統(tǒng)地闡述了市民社會(huì)與國家之間的對(duì)立——也就是私人利益與公共利益的對(duì)立，并把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件所有權(quán)與契約規(guī)則、公共利益的沖突確定為市民社會(huì)的核心內(nèi)容。但黑格爾把國家看成是最后控制市民社會(huì)的力量，認(rèn)為市民社會(huì)只不過是國家自我發(fā)展過程中的一個(gè)階段。因此，他雖然區(qū)分了政治國家與市民社會(huì)，但在市民社會(huì)和政治國家誰決定誰的問題上，卻顛倒兩者之間的關(guān)系。在我國，公共利益決定論在20世紀(jì)中后期曾強(qiáng)烈地影響著社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)生活，并給國家可正當(dāng)約束權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)，即國家限制或克減個(gè)人權(quán)利“不單單是出于絕對(duì)緊急狀況的理由，還可出于為社會(huì)利益服務(wù)的任何理由”。[39]其理論模型是，國家利益就是公共利益，國家利益高于一切，在公共利益與個(gè)人利益的矛盾運(yùn)動(dòng)中，公共利益是矛盾的主要方面，占據(jù)著絕對(duì)支配地位。在公益問題上，由于片面強(qiáng)調(diào)國家利益高于一切，并且在公益行政上用權(quán)無度，程序恣意，忽視了對(duì)國家機(jī)關(guān)的有效規(guī)制和監(jiān)督，而抽象性和政治性很強(qiáng)的“為人民服務(wù)”在具體公共事務(wù)中顯得尤為空洞。

公共利益決定論在實(shí)踐中是十分有害的，因?yàn)樯鐣?huì)上的強(qiáng)力集團(tuán)常常控制著輿論，他們解釋著什么是公共利益，并將自己的價(jià)值判斷說成是代表了整個(gè)社會(huì)。埃爾斯特認(rèn)為，在權(quán)威主義體制下，政治活動(dòng)的結(jié)果將不會(huì)包括那些與權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益相左的內(nèi)容，這一點(diǎn)幾乎是確定的。[40]托克茨基在評(píng)價(jià)前蘇聯(lián)的公有制時(shí)說，在一個(gè)政府是唯一顧主的國家里，反抗就等于慢慢餓死；“不勞動(dòng)者不得食”這個(gè)舊的原則，已由“不服從者不得食這個(gè)新的原則所代替。[41]在我國，一些地方政府借維護(hù)“公共利益”之名，行保護(hù)“商業(yè)利益”之實(shí)，肆意侵害公民個(gè)人權(quán)利。如在房地產(chǎn)開發(fā)中，“現(xiàn)在普遍的情況是，部分地方政府將原來就有居民的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，開發(fā)商在這塊土地上開發(fā)出高級(jí)住宅出售……這不是公共利益的需要，這是開發(fā)商利益的需要”，因此，“在‘為社會(huì)公共利益’的名義下，私權(quán)被剝奪了，增加的卻是開發(fā)商的利潤(rùn)”。[42]在湖南嘉禾的城鎮(zhèn)拆遷中，很多干部丟職，夫妻離婚，法院強(qiáng)制執(zhí)行，公安局抓人，“簡(jiǎn)直成了人們常說的‘鬼子進(jìn)村’”。但政府有關(guān)部門卻告訴人們，這個(gè)拆遷建設(shè)項(xiàng)目，“是體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的龍頭項(xiàng)目”，“充分體現(xiàn)了全縣人民的意志和利益”。[43]如此維護(hù)“社會(huì)公共利益”，則公民權(quán)利何以保障？有關(guān)資料顯示，我國幾乎一切征地項(xiàng)目都搭乘“公共利益”的便車，各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也都是以公共利益的名義進(jìn)行。根據(jù)16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國土部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地調(diào)查，“征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目征地占到總量的22%，學(xué)校、企業(yè)用地也占到13%。東部某省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是經(jīng)營(yíng)性用地”。[44]公共利益概念被濫用由此可見一斑。

（2）公共利益優(yōu)先論

這一派觀點(diǎn)認(rèn)為，在個(gè)人權(quán)利與公共利益的矛盾運(yùn)動(dòng)中，公共利益處于相對(duì)優(yōu)先地位。西塞羅說，公益是與私益相對(duì)立的，公益優(yōu)于私益。洛克將公共利益看成是一種“特權(quán)”，是超越個(gè)人利益的。所謂特權(quán)，指“沒有法律規(guī)定，為公眾福利而自由裁量的權(quán)力”，即執(zhí)行機(jī)關(guān)被委以“沒有法律規(guī)定，有時(shí)甚至是違反法律規(guī)定而依照自由裁量，為公眾謀福利的權(quán)力”。[45]洛克認(rèn)為，當(dāng)統(tǒng)治者為了公共利益行使特權(quán)時(shí)，這些活動(dòng)不管以何種形式看待，都被認(rèn)為是正義的事。在我國古代，儒家承認(rèn)社會(huì)中存在私人利益，但私人利益并非屬于個(gè)人而是屬于群體——家庭、世系或社會(huì)。按照孔子的觀點(diǎn)，人生于社會(huì)之中，不會(huì)單獨(dú)發(fā)達(dá)，個(gè)人依賴于群體的和諧和力量。[46]因此，儒家一向輕利重義，輕個(gè)體權(quán)利而重整體利益。“子罕言利”，在孔子看來，義與利是區(qū)分君子與小人的試金石。他說：“君子喻于義，小人喻于利?！薄睹献印吩唬骸巴鹾伪卦焕?？亦有仁義而已矣！王曰，何以利吾國，大夫曰，何以利吾家，士庶人曰，何以利吾身，上下交征利，而國危矣。”在個(gè)人權(quán)利與公共利益問題上，還有一些類似觀點(diǎn)：《韓非子》曰，“私義行則亂，公義行則治”；《淮南子》稱，“公正無私，一言而萬民齊”；《朱子語類》云，“官無大小，凡事只有一個(gè)公”。意思是，治理之道在于正確處理公私關(guān)系，即公正無私，不徇私情，個(gè)人應(yīng)該服從整體，私益應(yīng)該服從公益。從思想史上看，公益優(yōu)先論貫穿于人類全部歷史之中。

從現(xiàn)代國家法律實(shí)踐看，公共利益總是處于被優(yōu)先保護(hù)的地位。在英國，根據(jù)普通法，在公路上的任何地方集會(huì)“都是妨礙公共利益”的行為，都可能被提起刑事控告；集會(huì)則意指“為討論公共利益問題或者為了表達(dá)對(duì)這些問題的意見”而舉行的聚會(huì)。[47]在美國的司法判決中，公益征收的“公用的含義”也越來越寬泛。尤其是對(duì)外交往中，當(dāng)一項(xiàng)國會(huì)法令或行政行為侵害到個(gè)人權(quán)利而法院確實(shí)進(jìn)行司法審查時(shí)，法院會(huì)援用各種平衡個(gè)人權(quán)利與公共利益的原則，結(jié)果通常是對(duì)個(gè)人權(quán)利的貶損和對(duì)公共利益的夸大。對(duì)此，路易斯•亨金說，在對(duì)外交往事務(wù)方面，個(gè)人權(quán)利相對(duì)來說很少被提及，而公共利益未經(jīng)有意義的審查便被過分服從，其重要性也被夸大。[48]根據(jù)世界貿(mào)易組織的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)為“私權(quán)”，其直接和主要目的旨在保證個(gè)人權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。但法律對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制是考慮權(quán)利人和相對(duì)人雙方利益衡量，并在一定程度優(yōu)先保護(hù)公共利益。在著名的南非醫(yī)藥生產(chǎn)者協(xié)會(huì)訴南非政府的專利權(quán)案件中，法院查明南非政府關(guān)于《藥品和相關(guān)物品控制修正案》大部分有爭(zhēng)議的條款是基于世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）的法律文本草案制訂的，是保障和維護(hù)公共利益的行為，其時(shí)正值南非面臨嚴(yán)重的公共健康危機(jī)，此間有40萬人因無力支付昂貴的治療費(fèi)用死于艾滋病。在這種背景下，在法院的壓力下，協(xié)會(huì)和39家跨國公司于2001年撤回了起訴，并自發(fā)降低藥價(jià)，捐贈(zèng)相關(guān)藥品?？梢姡谥R(shí)產(chǎn)權(quán)和公共利益的沖突對(duì)立中，公共利益居于一定的優(yōu)先地位。

二、如何實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)？

1、公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的法理分析

（1）個(gè)人權(quán)利與公共利益相互制約

要理解和把握公共利益對(duì)個(gè)人權(quán)利的制約，不是否定私人利益與個(gè)人權(quán)利，而是“應(yīng)當(dāng)避免重新把‘社會(huì)’當(dāng)作抽象的東西同個(gè)人對(duì)立起來”。[49]哈耶克說：“如果所有的人發(fā)現(xiàn)根據(jù)某種互惠對(duì)等原則而使特定群體的集體利益得到滿足，對(duì)于他們來說，乃意味著一種大于他們不得不為此承擔(dān)的稅賦的收益，那么只有在這種情形下，一種集體利益才會(huì)成為一種普遍利益?！盵50]同時(shí)，個(gè)人權(quán)利對(duì)公共利益亦具有制約作用。社會(huì)生活中，利益的不平衡或沖突需要法律用公平和正義作為價(jià)值判斷加以調(diào)整，由于資源實(shí)質(zhì)上是全社會(huì)的，其最終利用的目的應(yīng)該是為全社會(huì)的利益服務(wù)。科塞提出，權(quán)利沖突有益于社會(huì)，個(gè)人權(quán)利與公共利益相互制約，也可以協(xié)調(diào)一致。他說：“沖突經(jīng)常充當(dāng)社會(huì)關(guān)系的整合器。通過沖突，互相發(fā)泄敵意和發(fā)表不同的意見，可以維護(hù)多元利益關(guān)系的作用?！盵51]從法治觀點(diǎn)看，法治的主要特點(diǎn)是“在承認(rèn)和保護(hù)個(gè)體權(quán)利的前提下，通過設(shè)立、配置或調(diào)整個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社會(huì)之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系來謀求社會(huì)的有序發(fā)展”，[52]因此法治的基本目標(biāo)應(yīng)該是，確保個(gè)人權(quán)利、公共利益及各種權(quán)利關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)。為此，政府不僅要積極提出公共問題的解決方案，而且有責(zé)任確保個(gè)人利益在實(shí)質(zhì)上和程序上都與公共利益保持一致。根據(jù)哈貝馬斯的溝通理論，如果法律關(guān)系主體雙方能真誠協(xié)商，積極參與對(duì)話，則二者之間就比較容易達(dá)成一致。德沃金反對(duì)以個(gè)人為中心的權(quán)利理論，也反對(duì)一般利益至上，強(qiáng)調(diào)對(duì)二者進(jìn)行選擇和折中，其結(jié)合點(diǎn)就是平等。因此，個(gè)人權(quán)利與公共利益的協(xié)調(diào)是必要的，也是可能的。

（2）個(gè)人權(quán)利與公共利益相互依存

①公共利益離不開個(gè)人權(quán)利。托馬斯.潘恩說：“公共利益不是一個(gè)與個(gè)人利益相對(duì)立的術(shù)語。”[53]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)聯(lián)系以物的聯(lián)系為基礎(chǔ)，這時(shí)的個(gè)體與整體、個(gè)體性與整體性、自由與秩序就成為并存的兩個(gè)原則。根據(jù)黑格爾的闡述，市民社會(huì)的兩個(gè)原則，一個(gè)是“普遍性形式”，一個(gè)是“具體的人作為特殊的人本身就是目的”，這兩個(gè)原則并存，因此整體平衡不是以否定人的個(gè)性自由為前提，而是以個(gè)體的自由競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新為前提。有學(xué)者認(rèn)為，公共利益以個(gè)人權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，它不是凌駕于個(gè)人權(quán)利之上不能分解和還原的終極利益，而是存在于個(gè)人權(quán)利之中、由個(gè)人權(quán)利組成的派生的復(fù)合利益。這種利益，只有能夠有助于絕大多數(shù)人的生存和發(fā)展時(shí)，才具有實(shí)際的意義，才是一種真正的利益。[54]從立法上看，法的普遍性決定了只有普遍性個(gè)體利益才能獲得法律形式，個(gè)別化的個(gè)體利益因其不具有普遍意義而不為法律所許可。一般說來，法律對(duì)個(gè)體追求個(gè)別化利益的行為并不干涉，只是在它損害到其他人的正當(dāng)需求時(shí)，法律才會(huì)對(duì)之加以限制。普遍性的個(gè)體利益在獲得法律形式之后，便具有“公共利益”的性質(zhì)，一旦某種“個(gè)人利益具有社會(huì)普遍性”，就會(huì)成為社會(huì)的公共利益而不僅僅是個(gè)人利益。因此，公共利益無法脫離個(gè)人利益而存在，公共利益的實(shí)現(xiàn)依賴于個(gè)人權(quán)利的追求和實(shí)現(xiàn)，是以肯定個(gè)人權(quán)利為前提的。

②個(gè)人權(quán)利離不開公共利益。首先，個(gè)人權(quán)利與社會(huì)公共利益并非完全對(duì)立。龐德舉了一個(gè)著名的例子：某甲控訴某乙偷了他的手表，要求歸還原物，或給予相應(yīng)的賠償。這時(shí)，某甲的主張是以維護(hù)個(gè)人物質(zhì)利益和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，但另一方面，這種要求也是與保障所有權(quán)的社會(huì)利益、社會(huì)關(guān)系相一致的，因?yàn)槟骋业男袨榧绕茐牧四臣椎乃接胸?cái)產(chǎn)權(quán)，也破壞了社會(huì)公共秩序，因此，當(dāng)某甲通過控告使檢察官對(duì)某乙提起公訴時(shí)，某甲的主張就是以保障所有權(quán)的社會(huì)公共利益的名義提出的。[55]正如凱爾森所說：“維護(hù)私人利益也是合乎公共利益的。如果不然的話，私法的適用也不至于托付國家機(jī)關(guān)?！盵56]其次，個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)不能完全脫離公共利益。沒有脫離個(gè)人的抽象的社會(huì)，也不存在超越所有個(gè)人利益之上的抽象的公共利益，個(gè)人利益與公共利益是統(tǒng)一不可分的，猶如百川之于大海，獨(dú)木之于森林。馬克思說：“共同利益就是自私利益的交換，一般利益就是各種自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于雙方、多方以及存在于各方的獨(dú)立之中”。[57]根據(jù)阿瑪?shù)賮?森的分析，阿羅“不可能定理”只證明了在決策信息缺乏情況下公共利益的不可能性，隨著個(gè)人獲得信息的增加，人們對(duì)持續(xù)獲益的途徑會(huì)有更清楚的理解，達(dá)到社會(huì)理性選擇的可能性也會(huì)不斷增加，因此，只有顧及到他人的需要、偏好才能很好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，只有利他因素成為經(jīng)濟(jì)理性的應(yīng)有之義，個(gè)人利益與公共利益之間的理論通道才能被打通?？梢姡瑖液蜕鐣?huì)的生存發(fā)展依賴于個(gè)體成員的生存發(fā)展，如果沒有私人利益和個(gè)體權(quán)利，不僅眾多的個(gè)人無法生存，社會(huì)的生存發(fā)展也不可能。同樣，個(gè)體的存在依賴于社會(huì)和國家，公共利益和國家利益在一定程度是滿足社會(huì)成員發(fā)展需要的利益。

2、公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的制度構(gòu)建

如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)，這又是一個(gè)“言人人殊”的問題。古典自由主義者斯密承認(rèn)公共利益與個(gè)人權(quán)利不可分割的內(nèi)在一致性，但他沒有回答和解決公共利益的形成機(jī)制問題，而是使用“自動(dòng)”的概念來解釋個(gè)人權(quán)利之間可能發(fā)生的沖突。也有學(xué)者從道德、制度、習(xí)俗文化等來討論公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)問題。本文認(rèn)為，在公共利益實(shí)現(xiàn)、公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)中，道德、制度、習(xí)俗文化等的作用只是一個(gè)方面，更主要是提供立法、行政和司法保障，因?yàn)椤霸谳^為具體的層面，公共利益的界定屬于一個(gè)憲法分權(quán)問題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的”。[58]

（1）公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的立法保障

①必要性分析。RaymondMarks說，公共利益并不是一種“一致同意”，而是一種利益平衡，政策產(chǎn)生于社會(huì)的利益總和，實(shí)際上大部分是私人利益，這些私人利益必需為了公共利益而相互平衡，故法律規(guī)制需要考慮現(xiàn)在的消費(fèi)者利益和未來的、潛在的消費(fèi)者利益，公共利益并非必然代表實(shí)質(zhì)意義的平等。米爾斯在《權(quán)力精英》中描述了美國利益集團(tuán)的一些運(yùn)作情況，發(fā)現(xiàn)美國少數(shù)的權(quán)力精英以其狹隘的政治經(jīng)濟(jì)利益左右政府的重大決策，而一般大眾，特別是窮人、黑人等的權(quán)益被忽視。因此，在本質(zhì)充滿沖突的情況下，要達(dá)成一致，唯一的辦法就是找到一種自然的突出的結(jié)果，即所謂托馬斯•謝林點(diǎn)。在立法體制上，森斯坦提出，分權(quán)制可以減少議員們追求個(gè)人利益而不是公共利益的可能性，因此一項(xiàng)義務(wù)的設(shè)定或一種利益的差別分配必須從公益的角度看是站得住腳的，立法必須能在某種程度上表明它是對(duì)某種公共價(jià)值的回應(yīng)，而不是赤裸裸的利益集團(tuán)的交易。在森斯坦看來，立法不是一種人們企圖滿足其消費(fèi)選擇的過程，獻(xiàn)身于公眾利益而不是追求個(gè)人利益被理解為公民美德，是政治參與的生命淵源。他說，如果宗教脫離政治，那派系就不大可能圍繞一個(gè)特定的問題結(jié)合起來，人們能夠“為公共利益進(jìn)行審議或達(dá)成相互都能接受的和解的可能性”就增加了。[59]我國學(xué)者韓大元認(rèn)為，為了解決現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的公共利益的不確定性，“需要在憲法文本的范圍內(nèi)，合理地尋找各種利益相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，既要強(qiáng)化公共利益的正當(dāng)性，又要強(qiáng)化對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)力度，使兩者在協(xié)調(diào)中發(fā)展”。[60]目前，通過立法促進(jìn)和保障公共利益已成為世界潮流。在美國，平衡個(gè)人權(quán)利與公共利益被視為“憲法要求”。[61]法律實(shí)證主義者凱爾森甚至認(rèn)為，只有將國家目的予以法制化，才能完成“承認(rèn)其為公益的過程”，而所謂公益必須獲得國家承認(rèn)之后“方有公益之價(jià)值”。[62]因此，整個(gè)法律制度不過是“公益之明文規(guī)定”而已。[63]

②現(xiàn)實(shí)性分析。從現(xiàn)實(shí)情況看，各國普遍賦予立法、司法、行政組織基于公共利益的裁量權(quán)，并使公共利益成為國家權(quán)力限制公民個(gè)人權(quán)利的合法性基礎(chǔ)。在英語中，與服從公共利益關(guān)聯(lián)的政府征收私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力被稱為“eminentdomain”，字面意思為“極地”。該詞由17世紀(jì)法學(xué)家格老秀斯最早提出，相當(dāng)于德國法上的“高權(quán)”，即至上權(quán)力?！杜＝蚍纱筠o典》將“eminentdomain”直接譯為“國家征用權(quán)”，認(rèn)為它是“國家固有的、強(qiáng)制將私人財(cái)產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力”，是主權(quán)國家固有的權(quán)力，給予“合理補(bǔ)償”是使它“與單純的沒收相區(qū)別”，[64]即公共利益與個(gè)人權(quán)利相協(xié)調(diào)的結(jié)果。1879年法國《人和公民權(quán)利宣言》第17條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。1804年《法國民法典》重申權(quán)利宣言原則，并擴(kuò)大公用征收適用范圍，規(guī)定任何人不得被強(qiáng)制出讓其所有權(quán)，但因公用且受公正并事前的補(bǔ)償不在此限。1791年，美國憲法修正案第5條規(guī)定：非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得征為公用。目前，很多國家憲法對(duì)征收征用問題都作了類似規(guī)定。不僅如此，為了促進(jìn)公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展，很多國家在程序上對(duì)“公共利益”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做了進(jìn)一步規(guī)定，目的是為了限制政府獲得私人財(cái)產(chǎn)的能力，抵制個(gè)人財(cái)產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失，因?yàn)槿藗兙统绦騿栴}而非目的達(dá)成共識(shí)是理解和把握公共利益的較好的一種方法，這樣有助于每個(gè)人都能從中獲益，最終有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（2）公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的行政保障

①行政保障的法理分析。亨廷頓認(rèn)為，政治制度是政治組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程，是道德一致性與共同利益在行為上的表現(xiàn)。根據(jù)亨廷頓的表述，政治制度是共同體為了調(diào)節(jié)利益沖突，維護(hù)和增進(jìn)公共利益而演化出來的一個(gè)工具。他說：“制度的利益與公共的利益是一致的”，“創(chuàng)造公共制度的能力，也就是創(chuàng)造公共利益的能力”，“公共利益就是公共制度的利益”。[65]現(xiàn)代社群主義者以社群為思考問題的出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)社群對(duì)于自我和個(gè)人的優(yōu)先性，注重普遍的善和公共利益，倡導(dǎo)從“權(quán)利政治”轉(zhuǎn)向“公益政治”。他們認(rèn)為，個(gè)人的自由選擇能力與各種個(gè)人利益都離不開個(gè)人所在的群體，只有公共利益的實(shí)現(xiàn)才能使個(gè)人利益得到最廣泛的實(shí)現(xiàn)，個(gè)人利益寓于公共利益之中，這是人類社會(huì)生活之所以必要和可能的前提，也是現(xiàn)代政治生活的基石。行政學(xué)家蓋伊•彼得斯曾提出一個(gè)“市場(chǎng)式政府”和“參與式政府”的概念，認(rèn)為“參與式政府”取代“市場(chǎng)式政府”已成為現(xiàn)代公共行政改革的主流，即它以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀，其行為是以公共利益為導(dǎo)向，而不是以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，所要達(dá)到的公共目標(biāo)也不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。[66]可見，政府的主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公益利益，這是由政府的公共特性決定的。盡管政府本身有一定的利益存在，其主要職責(zé)是對(duì)全體社會(huì)成員負(fù)責(zé)，而不是把政府利益置于公共利益之上。正如夏勇教授所說：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)只是社會(huì)生產(chǎn)生活的一個(gè)方面，市場(chǎng)法則在國家管理和社會(huì)生活中的作用必須嚴(yán)格限制在特定的范圍之內(nèi)，不能允許市場(chǎng)的利潤(rùn)法則踐踏社會(huì)的道德法則，侵害社會(huì)公益”。[67]但是，我們也應(yīng)該看到，政府并不是公共利益唯一的提供者，其提供者是多元的，非政府組織和公民同樣可以促進(jìn)和維護(hù)公共利益。

②行政保障的基本原則。第一個(gè)原則是公益優(yōu)先原則。所謂公益優(yōu)先，是政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的損害公益的結(jié)果進(jìn)行矯正，使公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)發(fā)展。利益集團(tuán)多元主義試圖用利益集團(tuán)間沖突后形成的妥協(xié)取代開明的和蘊(yùn)藏公共精神的政策，盡管這種充滿斗爭(zhēng)和變數(shù)的利益競(jìng)爭(zhēng)與妥協(xié)會(huì)使現(xiàn)有利益格局發(fā)生某些變化，其實(shí)質(zhì)是“將公共利益簡(jiǎn)化為既得利益格局的重復(fù)演變”，使社會(huì)弱者和被邊緣化群體的利益注定被這種“公共利益”的游戲規(guī)則所淘汰。[68]因此，國家需要對(duì)公共利益適度傾斜，以實(shí)現(xiàn)對(duì)失衡的利益關(guān)系的必要修復(fù)。第二個(gè)原則是利益平衡原則。毛甘說，如果不考慮國民的私人利益，就不可能界定公共利益，政府的主要目標(biāo)是使被統(tǒng)治者和統(tǒng)治者、個(gè)人利益和公共利益之間保持適當(dāng)?shù)睦嬲J(rèn)同，而不是積極地和野心勃勃地去培養(yǎng)國民的智慧與道德美德。路易斯•亨金確立的“平衡個(gè)人利益與公共利益”的原則是：政府在行使任何權(quán)力時(shí)，都應(yīng)把個(gè)人意見、個(gè)人生命、自由和財(cái)產(chǎn)等考慮進(jìn)去，但“有時(shí)公共利益可能會(huì)高于個(gè)人權(quán)利”；另一方面，有些權(quán)利是根本的或優(yōu)先的，只有公認(rèn)的緊迫性公共利益才能凌駕其上，“如果這種平衡的達(dá)到乃是通過忽視個(gè)人權(quán)利或者過分強(qiáng)調(diào)‘公共利益’來實(shí)現(xiàn)的話，那么我們就違背了我們對(duì)忠于諸憲政原則的允諾”。[69]因此主張對(duì)公共事務(wù)和對(duì)外政策中公共利益的條件進(jìn)行適當(dāng)限制?？梢?，利益平衡原則不是對(duì)個(gè)人權(quán)利的單方限制，也包括對(duì)公共利益的適當(dāng)限制，使二者能夠依據(jù)公正、正義原則協(xié)調(diào)發(fā)展。臺(tái)灣學(xué)者城仲模認(rèn)為，個(gè)人權(quán)利服從公共利益的條件是“公益所必需”。何謂公益所必需？他說，首先應(yīng)確定由國家所保護(hù)的該項(xiàng)利益為“公共利益”，且能促成該公益的實(shí)現(xiàn)；其次要對(duì)“必要性”加以審查，即在多數(shù)可達(dá)成公益的手段中，所選擇的手段是侵害程度最小的；第三，所侵害的利益與欲保護(hù)的公益之間，要合乎一定的比例。[70]總之，在民主社會(huì)里，當(dāng)我們處理利益關(guān)系時(shí)，效率和生產(chǎn)率等價(jià)值觀念固然極為重要，但應(yīng)被置于公正、公平和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。

（3）公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的司法保障

①司法保障的地位。贊恩說：“司法權(quán)只有一個(gè)利益，就是在公眾利益和公民權(quán)利間保持公正的平衡，無論其社會(huì)地位高低，也無論他是有權(quán)勢(shì)還是平民百姓。”[71]本文認(rèn)為，司法權(quán)是公共利益實(shí)現(xiàn)、也是公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的最后保障，因立法者只能對(duì)公共利益做出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)來行使，惟有出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才予介入，對(duì)兩造各執(zhí)的理由進(jìn)行判斷。普布利烏斯說，在缺乏發(fā)動(dòng)起來的、有品德的公民群體的情況下，無法保證憲法機(jī)器一定會(huì)產(chǎn)生符合公益的“過得去”的結(jié)果，那種所謂“開明的政治家將能夠調(diào)整這些沖突的利益并使其都從屬于公眾利益”，無疑是一句空話，即司法審查制度“不是試圖限制人民”，它的任務(wù)是“防止在常規(guī)政治下濫用人民的名義”，[72]是對(duì)政府的最后監(jiān)督。在普布利烏斯看來，好的生活是政治生活，但只有司法機(jī)關(guān)才能成為公共利益的最終決定力量。我國學(xué)者袁曙宏認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)僅僅以公共利益的名義而不能提供充分的法律依據(jù)來證明其所實(shí)施的限制或剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為是合法的，則該種行為應(yīng)被認(rèn)定為違法和無效。[73]事實(shí)上，一般國家都將公共利益的最終確認(rèn)權(quán)交給了司法機(jī)關(guān)，有的國家如法國還專門成立了審查公益目的的公共征收法庭和公用征收法官。在美國，法院通常賦予公共利益以“壓倒性的重要性”，但在這樣的平衡中，“最高法院對(duì)個(gè)人權(quán)利或公共利益并沒有提供任何衡量的標(biāo)準(zhǔn)”。[74]路易斯.亨金說，保持個(gè)人自由與公共利益相平衡原則的確立，是權(quán)利擴(kuò)展的一個(gè)不可避免的結(jié)果，以“決定個(gè)人自由與公共利益的各自范圍”，盡管法院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)則限制了個(gè)人自由的指責(zé)“不以為然”，“但我們同立憲者一樣，在原則上都認(rèn)為所有政府行為都必須要能夠被解釋成是為了實(shí)現(xiàn)某種公共目的的合理手段”。[75]可見，公共利益保障的終局性正是司法權(quán)威在實(shí)踐中的體現(xiàn)和反映。

②司法保障的途徑。公共利益實(shí)現(xiàn)、公共利益與個(gè)人權(quán)利協(xié)調(diào)的司法途徑主要有司法審查、行政訴訟、刑事和普通民事訴訟等。這里主要介紹公益訴訟在公益保障中的地位和作用。從本質(zhì)上看，公益訴訟是普通民事訴訟的一種，它源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。羅馬法中最早將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟兩種，規(guī)定私益訴訟的產(chǎn)生必須基于公民、法人或其它組織自己的或由自己保護(hù)的合法民事權(quán)利受到侵害為前提，而公益訴訟則是為了保障公眾的公共利益，不論市民或法人組織都可以提起。[76]意大利羅馬法學(xué)家彭梵得說：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它?！盵77]根據(jù)羅馬市民法規(guī)定，公益訴訟由擔(dān)任國家公職的人代表國家行使訴權(quán)，考慮到公職人員的數(shù)量有限及其積極性問題，在具有造法效力的大法官赦令中，又規(guī)定具有公民權(quán)的羅馬市民可以自己的名義向法庭提起基于公共利益的訴訟，賦予公民以公益訴權(quán)。眾所周知，羅馬法的精神和精髓已深深融入現(xiàn)代西方法制之中。沿襲這一法律傳統(tǒng)，世界上很多國家主張賦予私人、團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)以提起公益訴訟的權(quán)利，不強(qiáng)調(diào)適格理論，即原告為了獲得成為當(dāng)事人的資格，必須證明其直接利害關(guān)系受到侵害。在英國，法律規(guī)定可以由法務(wù)長(zhǎng)官代表公眾提起訴訟，以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當(dāng)行為，而法務(wù)長(zhǎng)官也是唯一有權(quán)代表公眾提起公益訴訟之人。[78]在法國和德國，立法機(jī)關(guān)在法律中賦予民間團(tuán)體提起公益訴訟的資格。美國的公益訴訟又稱民眾訴訟，是指當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益向法院提起訴訟。從1863年的《反欺騙政府法》到后來的《謝爾曼反托拉斯法案》和《克萊頓法》，都可以看到公益訴訟的身影。目前，美國各州及聯(lián)邦制定法中明文規(guī)定可以在廣泛范圍內(nèi)采用民眾訴訟。如1970年密歇根州環(huán)境保護(hù)法中允許個(gè)人即使沒有證據(jù)證明自己受到環(huán)境污染并在某種程度上利益受損，也可以提起訴訟。不久，聯(lián)邦政府修改了《純凈大氣法》、《水質(zhì)污染管制法》等法規(guī)，重申違反其中的重要規(guī)定和基準(zhǔn)，原告沒有必要證明自己受到違法行為直接侵害。因此，作為一項(xiàng)制度，公益訴訟已為世界上大多數(shù)國家所采用，并在實(shí)踐中發(fā)揮了越來越重要的作用。

注釋

[1][美]博登海默：《法理學(xué)》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第297頁。

[2][德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第40頁。

[3]葉必豐：“論公共利益與個(gè)人利益的辨證關(guān)系”，《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》1997年第1期。

[4]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第609頁。

[5]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第37頁。

[6]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第38頁。

[7]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第39頁。

[8]《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版，第609頁。

[9]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第231頁。

[10]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第249頁。

[11]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第229頁。

[12]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第235頁。

[13]《列寧選集》第2卷，人民出版社1972年版，第587頁。

[14]《列寧選集》第2卷，人民出版社1972年版，第586頁。

[15]《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第92頁。

[16]《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第93頁。

[17]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第377頁。

[18]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第413頁。

[19]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第430頁。

[20]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第53頁。

[21]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第218頁。

[22]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第183頁。

[23]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第184頁。

[24]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第253頁。

[25]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第254頁。

[26]《列寧文稿》第4卷，人民出版社1978年版，第222頁。

[27][美]奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第2頁。

[28][德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)等譯，商務(wù)印書館1961年版，第201頁。

[29][美]科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利和制度變遷》，胡莊君等譯，上海人民出版社1994年版，第167頁。

[30][英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第276頁。

[31][美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第3頁。

[32]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第107頁。

[33][美]羅金斯：《政治學(xué)》，林震等譯，華夏出版社2002年版，第32頁。

[34]夏勇：《走向權(quán)利的時(shí)代》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第640頁。

[35][美]麥克里蘭：《西方政治思想史》，彭淮棟譯，海南出版社2003年版，第42頁。

[36][美]繆勒：《公共選擇理論》，楊春學(xué)等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第59頁。

[37][美]熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義和民主主義》，吳良健譯，商務(wù)印書館1999年版，第314頁。

[38][美]林布隆：《政策制定過程》，朱國斌譯，華夏出版社1988年版，第27頁。

[39]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第67頁。

[40][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯(lián)書店1997年版，第72頁。

[41][英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第116頁。

[42]王景斌：“論公共利益之界定”，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第1期。

[43]評(píng)論文章：“可疑的‘公共利益’”，《新聞周刊》2004年5月24日。

[44]沈岳峰等：“土地征用中的公共利益解析”，《國土資源》2004年第5期。

[45][英]洛克：《政府論》（下），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1997年版，第101頁。

[46]夏勇：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第63頁。

[47][英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞等譯，三聯(lián)書店1997年版，第189頁。

[48][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第152頁。

[49]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1979年版，第122頁。

[50][英]哈耶克：《法律、立法與自由》，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第5頁。

[51][美]科塞：《社會(huì)沖突的功能》，孫立平等譯，華夏出版社1989年版，第144頁。

[52]夏勇：《人權(quán)概念起源》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第179頁。

[53][英]史蒂文•盧克斯：《個(gè)人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第46頁。

[54]戴濤：“公共利益悖論及其解構(gòu)”，《法治論叢》2005年第2期。

[55]沈宗靈：《現(xiàn)代西方法律哲學(xué)》，法律出版社1983年版，第75頁。

[56][奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第232頁。

[57]《馬克思恩格斯全集》第46卷，人民出版社1979年版，第197頁。

[58]鄭賢君：“‘公共利益’的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題”，《法學(xué)論壇》2005年第1期。

[59][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯(lián)書店1997年版，第384頁。

[60]韓大元：“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析”，《法學(xué)論壇》2005年第1期。

[61][美]路易斯.亨金：《憲政.民主.對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第103頁。

[62]陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上），山東人民出版社2001年版，第195頁。

[63]城仲模：《行政法之一般法律原則》，臺(tái)灣三民書局1997年版，第160頁。

[64]鄭賢君：“‘公共利益’的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題”，《法學(xué)論壇》2005年第1期。

[65][美]亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第26頁。

[66][美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第25頁。

[67]夏勇：《依法治國——國家與社會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第70頁。

[68]李春成：“公共利益的概念建構(gòu)評(píng)析”，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2003年第1期。

[69][美]路易斯.亨金：《憲政.民主.對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第151頁。

[70][臺(tái)]城仲模：《行政法之一般法律原則》，三民書局1997年版，第177頁。

[71][美]贊恩：《法律的故事》，劉昕等譯，江蘇人民出版社1998年版，第383頁。

[72][美]埃爾斯特等：《憲政與民主》，潘勤等譯，三聯(lián)書店1997年版，第188頁。

[73]袁曙宏：“‘公共利益’如何界定”，《人民日?qǐng)?bào)》2004年8月11日。

[74][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第103頁。

[75][美]路易斯•亨金：《憲政.民主.對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第143頁。

[76]周楠：《羅馬法原理》，商務(wù)印書館1996年版，第886頁。

[77][意]彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第92頁。

[78][美]哈澤德等：《美國民事訴訟法導(dǎo)論》，張茂譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第101頁。