導(dǎo)語：緊急狀態(tài)法立法研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]緊急狀態(tài)法為我國立法空白，借鑒國際上緊急狀態(tài)立法形式，探討我國緊急狀態(tài)法制定的必要性、可行性及立法選擇，緊急狀態(tài)法的基本原則，緊急狀態(tài)指揮機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)預(yù)防，緊急狀態(tài)信息通告與制度，緊急狀態(tài)程序的啟動，緊急狀態(tài)應(yīng)對預(yù)案，緊急狀態(tài)的應(yīng)對措施等問題。

[關(guān)鍵詞]緊急狀態(tài)，危機(jī)管理，立法

“非典”引發(fā)了國人對政府危機(jī)管理和緊急狀態(tài)立法的深刻反思?？偫碓趪鴦?wù)院辦公會議上強(qiáng)調(diào)要建立國家安全體系。歷經(jīng)1998年全國洪澇之災(zāi)和2003年“非典”之難，國人重新審視我國危機(jī)管理中存在的問題，以及這些弊端所帶來的重大損失。全社會終于形成共識：危機(jī)管理應(yīng)以法治之。制定緊急狀態(tài)法的呼聲日高。本文通過對緊急狀態(tài)法的國際立法比較，闡述我國立法必要性及立法選擇，探討緊急狀態(tài)法的體系內(nèi)容、立法原則、調(diào)整方式和手段等問題，以期推動緊急狀態(tài)法的立法盡快提上日程。

一、國際立法比較及我國立法選擇

緊急狀態(tài)（有些國家立法上稱為“特別狀態(tài)”、“非常狀態(tài)”、“緊急情況”等[1]）是指一種重大突發(fā)性事件在一定范圍和時間所形成的危機(jī)狀態(tài)，這種危機(jī)狀態(tài)對社會秩序與生命安全構(gòu)成極大威脅和損害，阻止了國家政權(quán)機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力，必須采取特殊措施才能遏制威脅，恢復(fù)秩序。

許多國家早在20世紀(jì)初就已重視緊急狀態(tài)立法，大致歸納國際上調(diào)整緊急狀態(tài)的立法形式如下：

第一，憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度。如印度、德國、日本、法國等，這是早期的緊急狀態(tài)立法，主要針對戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭、民族沖突、地區(qū)沖突、政治動亂、罷工、游行、示威、政變等，實行軍事管制、戒嚴(yán)等手段，規(guī)范調(diào)整緊急狀態(tài)。也有的國家以憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的基本原則性，再在專門的《緊急狀態(tài)法》中細(xì)化緊急狀態(tài)的具體制度。

第二，在應(yīng)對突發(fā)性重大自然災(zāi)害的立法中規(guī)定有大量緊急狀態(tài)制度。美國1950年就制定了《災(zāi)害救助法》，規(guī)范緊急狀態(tài)下的重大災(zāi)難救助，1970年做了重大修改；1977年通過了《地震災(zāi)害減輕法》，以規(guī)范大地震緊急狀態(tài)下緊急救援的對策和方法。日本于1947年制定了《災(zāi)害救助法》，規(guī)定各級政府制訂突發(fā)性災(zāi)害的救助計劃，建立救助組織以及作好危機(jī)應(yīng)對的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金的準(zhǔn)備工作；1961年又制定了《災(zāi)害對策基本法》，規(guī)范緊急狀態(tài)中防災(zāi)組織、防災(zāi)計劃、應(yīng)對災(zāi)害危機(jī)的管理方法、技術(shù)、方案、基本對策等，此后又頒布了《災(zāi)害對策基本法實施細(xì)則》。1978年，日本頒布《大地震對策特別措施法》及《實施細(xì)則》、《大城市震災(zāi)對策推進(jìn)綱要》，針對救助特種自然災(zāi)害的立法規(guī)定有緊急狀態(tài)制度。

第三，制定專門的緊急狀態(tài)法。如1976年美國制定《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定全國緊急狀態(tài)的宣布程序，緊急狀態(tài)的時間限制，緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，政府財政支出等問題。此后，不斷修改并制定出聯(lián)邦緊急事務(wù)局針對不同行業(yè)不同領(lǐng)域應(yīng)對緊急狀態(tài)的實施細(xì)則，如應(yīng)對暴亂、戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、突發(fā)性重大自然災(zāi)害、各危險工業(yè)領(lǐng)域重大突發(fā)性事故等，“9·11”事件后美國就緊急狀態(tài)應(yīng)對預(yù)案和法規(guī)做了更加周密、細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)、極具操作性、實戰(zhàn)性的修訂。俄國制定有《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》。

第四，以其他立法形式規(guī)定緊急狀態(tài)制度。如新西蘭的《民防法》規(guī)定有緊急狀態(tài)制度，日本的《警察法》、《自衛(wèi)隊法》規(guī)定有處理政治性緊急狀態(tài)的法律規(guī)范。還有許多國家在《戰(zhàn)爭法》、《國防法》、《戰(zhàn)爭動員令》等戰(zhàn)爭或軍事法規(guī)中規(guī)定戰(zhàn)時緊急狀態(tài)制度。如美國的《國家安全法》、《反恐怖主義法》；俄國的《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》確立國家安全法律體系；韓國的《國軍組織法》，以確立應(yīng)對戰(zhàn)爭為主要目標(biāo)的安全法律體系。

我國《憲法》未規(guī)定緊急狀態(tài)制度，只是在第62條、第67條規(guī)定了全國人大及常委會宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)的權(quán)力，第89條規(guī)定國務(wù)院決定戒嚴(yán)的權(quán)力，但在諸多法律、法規(guī)中提到緊急狀態(tài)，如《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等。

依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可對緊急狀態(tài)做不同分類。本文從政府管理職能及管理領(lǐng)域的角度對緊急狀態(tài)做如下分類：

（1）重大突發(fā)性自然災(zāi)害——地震、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡、泥石流、海嘯、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)、颶風(fēng)、雪崩、塌方、巨型隕石墜落、突發(fā)性局部生態(tài)惡化等。

（2）重大突發(fā)性工業(yè)事故及災(zāi)難性事故——核事故、電力事故、石油、天然氣、煤氣事故、暴雨大雪地鐵事故所造成的市城交通癱瘓、化學(xué)污染、火災(zāi)、爆炸等。

（3）重大突發(fā)性社會騷亂及事故——突發(fā)性公共衛(wèi)生事件（傳染和惡性中毒等），恐怖活動，民族沖突，公共場合突發(fā)型騷亂（如球場暴力、春運(yùn)火車站人員滯留、節(jié)假日旅游景區(qū)人員擁擠事故）等。

（4）戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭狀態(tài)——邊境沖突、局部戰(zhàn)爭、軍事威脅等。

（5）重大突發(fā)性政治危機(jī)——社會動亂、政府集體腐敗暴光、倒閣、罷免政府、對政府投不信任案、政治性罷工—示威—游行、政府集體辭職、選舉危機(jī)、政變等。

制定我國緊急狀態(tài)法的必要性、可行性及立法選擇在于：

第一，上述對緊急狀態(tài)的分類十分粗疏。目前我國社會危機(jī)形態(tài)日益體現(xiàn)出頻率高發(fā)、領(lǐng)域多元、輻射迅速、規(guī)模深廣、損失巨大的特點，上述所列每一類緊急狀態(tài)的框架都呈開放性結(jié)構(gòu)，新的緊急狀態(tài)的種類和形式不可窮盡，難以預(yù)測。但基本上可以分為“政治性緊急狀態(tài)（第五類突發(fā)性政治危機(jī)）”和“社會管理性緊急狀態(tài)（第一至第三類）”兩大類。從現(xiàn)行法律體系及上述對緊急狀態(tài)的分類比較來看，我國已制定了《戒嚴(yán)法》調(diào)整規(guī)范第五類“政治性緊急狀態(tài)”，即突發(fā)性政治危機(jī)；《國防法》、《防空法》等調(diào)整規(guī)范第四類戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭狀態(tài)；《防洪法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《核事故條例》、《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范第一類至第三類中的部分社會管理性緊急狀態(tài)。但《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核事故處理條例》等行業(yè)性、部門性特點十分明顯，僅對單一領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)調(diào)整和規(guī)范，而第一至第三類如此眾多領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)應(yīng)對處于無法可依的空白狀態(tài)。

《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核事故處理條例》等雖然在應(yīng)對緊急狀態(tài)的理念、方法和原則上有相通之處，但畢竟只是針對特定領(lǐng)域緊急狀態(tài)之立法，其專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對方案并不具有兼容性。緊急狀態(tài)種類的開放性及多變性決定了不可能在每一種新型緊急狀態(tài)發(fā)生之后立法，這次“非典”事件的前期暴露出我國危機(jī)管理反應(yīng)速度慢、應(yīng)變能力差、信息不暢、協(xié)調(diào)不力、準(zhǔn)備不足、低效無序、無法可依等弊病。雖然經(jīng)過20多天高速運(yùn)作，在5月初制定出《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但法規(guī)出臺距1、2月廣東大面積暴發(fā)“非典”也已有幾個月，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機(jī)與災(zāi)難，我們都臨陣磨槍，臨時抱佛腳匆忙推出一部法規(guī)，不僅顯得事后疲于應(yīng)付、捉襟見肘，且會

漏洞百出，顧此失彼，重大危機(jī)初期仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機(jī)與災(zāi)難。所以總結(jié)各種緊急狀態(tài)治理的共同規(guī)律、經(jīng)驗教訓(xùn)、管理措施、應(yīng)變方案的共同點，及早制定出一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，對于提高我國政府危機(jī)管理水平具有重要的戰(zhàn)略意義和迫切的現(xiàn)實意義。

第二，《戒嚴(yán)法》當(dāng)時的立法動機(jī)主要針對政治性游行、罷工、示威等重大突發(fā)性政治危機(jī)，其調(diào)整范圍的狹隘、調(diào)整手段的單一不能滿足調(diào)整規(guī)范社會管理性緊急狀態(tài)的需要，《戒嚴(yán)法》調(diào)整手段主要是規(guī)制罷工、集會、示威、新聞管制、通信管制、出入境管理，《戒嚴(yán)法》僅調(diào)整一種特殊的緊急狀態(tài)；緊急狀態(tài)法則突出其“社會管理性”的特點，在如此浩繁的領(lǐng)域應(yīng)對各種復(fù)雜新生多變的緊急狀態(tài)，其職能及調(diào)整范圍之廣，管理措施及手段之豐富，其專業(yè)性和技術(shù)性都是《戒嚴(yán)法》所不具備的。最清楚合理、避免重復(fù)的立法選擇是廢止《戒嚴(yán)法》，取廣義緊急狀態(tài)的概念，將政治性緊急狀態(tài)與社會管理性緊急狀態(tài)的規(guī)范調(diào)整合并在統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法中，以緊急狀態(tài)法兼并、整合現(xiàn)行《戒嚴(yán)法》，立法技術(shù)上容易理順，體系建設(shè)上容易協(xié)調(diào)。

第三，緊急狀態(tài)法作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，規(guī)定緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則、管理方法，應(yīng)急預(yù)案及啟動程序，政府緊急狀態(tài)的權(quán)力及進(jìn)入緊急狀態(tài)的特別行政權(quán)，可以一般性地指導(dǎo)像“非典”這樣的突發(fā)性危機(jī)，保證任何重大危機(jī)初期有法可依。屆時再根據(jù)危機(jī)發(fā)生的地域、種類、行業(yè)等特點，根據(jù)緊急狀態(tài)法的一般法律原則，臨時出臺一些補(bǔ)充性、技術(shù)性規(guī)范等具有法律效力的規(guī)范性文件，以形成一個緊急狀態(tài)法為基本法統(tǒng)御各領(lǐng)域各行業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法律規(guī)范為一體的緊急狀態(tài)法律體系。緊急狀態(tài)法與已頒布的《防洪法》、《防震減災(zāi)法》并行，由于緊急狀態(tài)法已規(guī)定了緊急狀態(tài)下危機(jī)管理的基本制度和一般原則，今后各行業(yè)領(lǐng)域及公共突發(fā)性危機(jī)，不必再啟動人大立法程序，而是通過更加靈活的行政立法解決具體的專業(yè)和技術(shù)問題，更有利于提高立法效率和節(jié)約立法成本。

二、緊急狀態(tài)法的基本原則

緊急狀態(tài)法的基本原則是指體現(xiàn)在該法中指導(dǎo)規(guī)范應(yīng)對緊急狀態(tài)的基本指導(dǎo)思想和綱領(lǐng)性的原則，參考國際慣例及我國實踐，我國緊急狀態(tài)法應(yīng)包含以下原則：

（1）保障公民生命和財產(chǎn)安全，保障社會繁榮穩(wěn)定，維護(hù)國家利益。這一原則不僅是立法目的，也是本法立法之必要性的體現(xiàn)。保護(hù)社會公共利益和國家利益乃本法之宗旨。

（2）國家實行預(yù)防與抗御緊急狀態(tài)并重的原則，并將這一原則納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃?？偨Y(jié)我國以往應(yīng)對緊急狀態(tài)立法之經(jīng)驗，如在防洪、防震減災(zāi)法、消防法中都強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、防患于未然、防范危機(jī)發(fā)生、防御災(zāi)害發(fā)生應(yīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)，平時在物質(zhì)、中央和地方財政上建立完善重大危機(jī)應(yīng)對所需的基本設(shè)施和設(shè)備，投入必要的人力、物力、財力。

（3）國家鼓勵和支持預(yù)防重大危機(jī)、減輕危機(jī)損失的科學(xué)研究，推廣先進(jìn)的科學(xué)研究成果，提高防范危機(jī)，減輕損失的水平。以科技應(yīng)對化解危機(jī)，無論是應(yīng)對重大自然災(zāi)害危機(jī)，還是應(yīng)對社會管理性危機(jī)，科技領(lǐng)先，科技抗災(zāi)救災(zāi)乃時代必然，國家應(yīng)在此方面的科研及科研成果推廣上給予法律保障的資金與物質(zhì)支持。

（4）“最小損失原則”，局部利益服從整體利益，以最小損失避免更大危害性后果的原則，以減輕和控制緊急狀態(tài)下的危機(jī)損失。此乃國際慣例，確保公共利益和國家利益優(yōu)先的原則。

（5）約束公民義務(wù)，任何單位和個人在緊急狀態(tài)期間都有依法參加重大危機(jī)預(yù)防、重大危機(jī)抗救、減輕重大危機(jī)損失、服從政府緊急管制的義務(wù)。在緊急狀態(tài)期間，國家可以依照本法在戒嚴(yán)地區(qū)，對憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使做出特別規(guī)定。

學(xué)者們對緊急狀態(tài)下公民權(quán)益的保護(hù)談得不少。這與狹義“緊急狀態(tài)”（政治性緊急狀態(tài)）過多強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)利的思維慣性有關(guān)[2]，但筆者認(rèn)為緊急狀態(tài)法更不可忽視公民義務(wù)的約束，這一價值取向應(yīng)作為今后我國緊急狀態(tài)法的基本原則?！胺堑洹逼陂g，不與流行病學(xué)調(diào)查隊合作，拒絕接受調(diào)查，拒絕強(qiáng)制隔離，明知已感染“非典”仍帶病毒長途旅行，違反規(guī)定走動探親造成二次交叉感染等報道見諸媒體。

緊急狀態(tài)下，公民行為的后果不僅事關(guān)自身，更事關(guān)他人：“非典”這種危機(jī)狀態(tài)下，公民不負(fù)責(zé)任的行為其社會危害比常規(guī)狀態(tài)下的社會危害更為嚴(yán)重，更加不可逆轉(zhuǎn)?！秱魅静》乐畏▽嵤┘?xì)則》（1991年制定）第66條第9款、第10款規(guī)定：病人、病原攜帶者故意傳播、感染他人，拒絕進(jìn)行治療的，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。具體為，違法情節(jié)輕者罰款5000元以下，違法情節(jié)重者罰款5000元至20000元?！胺堑洹鞭D(zhuǎn)移隔離中逃跑的疑似患者受到5000元至20000元的處罰，而由于他們的行為造成的傳染和被剝奪的生命代價，二者之間何以比較？法律責(zé)任懲罰的力度能否起到警戒震懾的作用？緊急狀態(tài)立法對公民義務(wù)的約束應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會本位優(yōu)先于個人本位，在權(quán)利保護(hù)與義務(wù)約束并重統(tǒng)一的前提下，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)義務(wù)約束。每一個公民在如此威脅公共健康與社會安全的傳染病中應(yīng)主動報告，主動隔離，主動治療，這不僅是道德層面上的責(zé)任，而且是法律層面上的法定義務(wù)，強(qiáng)制性的責(zé)任。個人利益服從社會利益，局部利益服從整體利益，以最小的犧牲避免更大的損失（如抗洪中的行洪、泄洪措施）不僅是社會道德要求，同時應(yīng)上升為緊急狀態(tài)下處理社會關(guān)系的法律準(zhǔn)則，更不允許在危機(jī)狀態(tài)下個人利益的膨脹使危機(jī)加劇，貽害他人和社會。緊急狀態(tài)法應(yīng)加重公民義務(wù)的約束，嚴(yán)懲違法者，以達(dá)警示震懾的法律目的。

（6）強(qiáng)化應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)職能。應(yīng)對重大突發(fā)性危機(jī)事件，應(yīng)建立專門統(tǒng)一的綜合指揮機(jī)構(gòu)，這是多年來理論界和實務(wù)界的呼吁。這不僅是國際趨勢，發(fā)達(dá)國家均有這樣的機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)委員會，也是我國多年來應(yīng)對危機(jī)管理的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)。應(yīng)在各級政府中建立一個專門的、常設(shè)的、應(yīng)對危機(jī)的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。危機(jī)狀態(tài)中以該機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)上升為危機(jī)狀態(tài)的最高指揮機(jī)構(gòu)，從全局整體上有序高效地應(yīng)對緊急狀態(tài)。這次“非典”前期暴露出由于體制上的條塊分割、地區(qū)各自為政，缺少全局性的高層指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以整合各種社會力量和資源，使“非典”抗救一度陷入被動，連不同醫(yī)療系統(tǒng)中醫(yī)院的發(fā)病人數(shù)都統(tǒng)計不準(zhǔn)。緊急狀態(tài)法應(yīng)確立政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)和權(quán)限。為節(jié)省編制、人員、經(jīng)費(fèi)計（這是設(shè)置新機(jī)構(gòu)的最大障礙），所以只在較大市政府設(shè)立，縣級政府視情況而定。平時只設(shè)常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)及少量工作人員，委員會由政府各職能部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，平時負(fù)責(zé)各種危機(jī)預(yù)防工作，一旦發(fā)生危機(jī)，在委員會基礎(chǔ)上組成最高指揮機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌指揮危機(jī)抗救。以往我國應(yīng)對單一危機(jī)的能力尚可，但應(yīng)對復(fù)合性危機(jī)就暴露出諸多問題，建立這樣一個綜合指揮機(jī)構(gòu)，有利于應(yīng)對復(fù)合性危機(jī)。

較大市以上政府應(yīng)設(shè)立緊急狀態(tài)委員會，各級政府首腦任委員會主任，由政府職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成，并成為重大突發(fā)事件發(fā)生時與本部門的協(xié)調(diào)人。緊急狀態(tài)委員會平時負(fù)責(zé)重大危機(jī)預(yù)防工作的綜合協(xié)調(diào)，一旦發(fā)生重大

危機(jī)，在緊急狀態(tài)委員會基礎(chǔ)上組成緊急狀態(tài)最高指揮機(jī)構(gòu)，各級政府首腦任總指揮負(fù)責(zé)本轄區(qū)重大突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮?？h級以上地方政府有關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好重大突發(fā)性事件的應(yīng)急處理工作。具體負(fù)責(zé)重大突發(fā)事件的應(yīng)急搶救和恢復(fù)社會秩序的任務(wù)。

國務(wù)院在緊急狀態(tài)下對需迫切解決的重大應(yīng)急問題，可制定行政法規(guī)，如該行政法規(guī)與現(xiàn)行法律沖突，應(yīng)提請全國人大常委會啟動臨時特別立法程序及時審批為準(zhǔn)。以往學(xué)者們多關(guān)注和強(qiáng)調(diào)如何在憲政體制下約束政府權(quán)力，防止政府專權(quán)侵犯公民權(quán)益[3].在政治性緊急狀態(tài)下，強(qiáng)調(diào)此點可以理解，且有重要意義。但政府面臨的多變而新生的突發(fā)性危機(jī)，其來勢兇猛，無法預(yù)測，許多困境前所未聞，需要政府臨危應(yīng)變，在短時間內(nèi)做出反應(yīng)，拿出對策。按常規(guī)狀態(tài)下權(quán)力運(yùn)行的常規(guī)程序，很多問題不能解決或不能及時解決，給予政府在法治原則范圍內(nèi)（保障社會財產(chǎn)及生命安全為終極價值）必要的特別立法權(quán)是危機(jī)管理的客觀需要。國際上也有授予總統(tǒng)緊急狀態(tài)下的特別立法權(quán)之立法例。有學(xué)者認(rèn)為《突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》規(guī)定對非甲類傳染病人和疑似病人不配合公安機(jī)關(guān)實施隔離的，公安機(jī)關(guān)可采取強(qiáng)制措施，這一規(guī)定與我國《立法法》第8條、第9條有關(guān)規(guī)定相悖[4].《立法法》規(guī)定限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰應(yīng)由人大立法，即應(yīng)由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以國務(wù)院行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，或者說，國務(wù)院在此問題的立法上越權(quán)了。筆者認(rèn)為，政府面對人類無法預(yù)知和認(rèn)知的新病毒，傳播如此迅猛，如不及時控制，后果不堪設(shè)想。走常規(guī)立法程序勢必貽誤遏制危機(jī)之良機(jī)。政府適時立法以遏制疫情傳播，以保護(hù)社會和生命安全為終極價值目標(biāo)（也是憲法法律的基本原則）。在理論層面上，應(yīng)對此持寬容理解態(tài)度。在操作層面上，或提高人大立法程序之效率，啟用特別立法程序；或在緊急狀態(tài)法中授予政府在緊急狀態(tài)下的特別立法權(quán)，這一問題便可解決?！读⒎ǚā放c緊急狀態(tài)法同是全國人大制定的法律，在緊急狀態(tài)下優(yōu)先適用緊急狀態(tài)法，特別法優(yōu)先于一般法（立法法）。同時，對國務(wù)院特別行政立法權(quán)控制，如與現(xiàn)行法律沖突，由全國人大常委會審批，當(dāng)然要提高審批效率。這種特別行政立法權(quán)一般是針對特定的急需解決的從未遇到的專業(yè)技術(shù)問題而授予的。

三、緊急狀態(tài)預(yù)防

我國應(yīng)對災(zāi)害危機(jī)及社會危機(jī)的一貫政策是，不僅重事中、事后抗救，而且重事前預(yù)防。各級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)特殊情況，對本地區(qū)重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)測和監(jiān)測，定期進(jìn)行情況通報和會商制度，建立重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制。貫徹預(yù)防為主原則，從危機(jī)管理的角度及以往重大突發(fā)性危機(jī)事件的案例看，危機(jī)從潛在到發(fā)生、產(chǎn)生巨大危害性后果有其過程，如在危機(jī)潛伏期盡早識別危機(jī)，把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，對于其后防范危機(jī)、控制危機(jī)有決定性意義?！胺堑洹笔录咽玖诉@個深刻的教訓(xùn)。

各級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況，在對本地區(qū)重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)測和監(jiān)測的基礎(chǔ)上，制定本地區(qū)重大突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案應(yīng)具體詳細(xì)，有針對性、操作性和靈活的開放性。預(yù)案制定應(yīng)制度化，定期修改及必要的演習(xí)，以檢驗評估預(yù)案的可行性及效果。

重大突發(fā)性危機(jī)事件預(yù)案內(nèi)容應(yīng)包括：（1）危機(jī)預(yù)測預(yù)警機(jī)制；（2）指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、職責(zé)、協(xié)調(diào)處理危機(jī)的方式及工作方案；（3）危機(jī)應(yīng)對信息網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計、信息整合及通報制度；（4）處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)、救援職能及調(diào)用方案；（5）緊急通訊系統(tǒng)的啟用、中央、地方及軍隊通訊設(shè)備及能力的綜合統(tǒng)籌；（6）交通運(yùn)輸設(shè)施及能力的恢復(fù)；交通管制；（7）新聞管制；通訊管制；電信管制；（8）工程搶險及生命線工程（水、電、氣、道路）的恢復(fù)；（9）危險物質(zhì)處理及防止次生災(zāi)害；（10）消防隊伍配置及調(diào)用方案；（11）突發(fā)事件現(xiàn)場管制；出入境管制；（12）物資支援計劃，應(yīng)急設(shè)備的調(diào)度；（13）社會治安管制；市場管制；（14）衛(wèi)生及醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療力量統(tǒng)籌；（15）應(yīng)對重大緊急突發(fā)事件的其他內(nèi)容。

應(yīng)急預(yù)案法制化是指應(yīng)急預(yù)案的制定和實施獲得法律規(guī)范和保護(hù)。平時備有周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈C(jī)應(yīng)對預(yù)案，一旦危機(jī)發(fā)生，即刻啟動預(yù)案將大大有助抗救危機(jī)，減少損失，恢復(fù)常態(tài)。發(fā)達(dá)國家在這方面早有成功經(jīng)驗。美國曾制定《對災(zāi)害性地震的反應(yīng)計劃》，涉及美國25個部委一級的機(jī)構(gòu)，闡述了聯(lián)邦政府的危機(jī)支援政策、規(guī)劃設(shè)想、實施方案、組織機(jī)構(gòu)和任務(wù)、職權(quán)、協(xié)調(diào)官員的聯(lián)絡(luò)方式，聯(lián)邦政府與州之間對口單位的協(xié)調(diào)，以及有關(guān)應(yīng)急工作的財政、技術(shù)、物質(zhì)和法律等方面的問題，全面勾畫了一幅美國全社會緊急抗震救災(zāi)的藍(lán)圖。該計劃確保了美國聯(lián)邦政府各組織在災(zāi)害性地震發(fā)生后可立即投入緊急應(yīng)變救災(zāi)活動，并在全國范圍內(nèi)形成一個有序高效運(yùn)作的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。

試想，如果這次“非典”事件前各級政府有應(yīng)對大規(guī)模傳染病的應(yīng)對預(yù)案，早隔離、早轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)醫(yī)院接診能力，早限制人員流動，早些啟用外地醫(yī)療力量，會避免許多交叉感染。國際國內(nèi)在減輕地震、洪水、核事故災(zāi)害方面的應(yīng)急預(yù)案已獲不少成功經(jīng)驗和做法，經(jīng)過提煉、整合，應(yīng)移植提升為緊急狀態(tài)法的基本原則和技術(shù)規(guī)范。定期修訂、評估、檢驗預(yù)案合理性，可行性及效果，這不僅是政府常態(tài)管理下的重要任務(wù)，也是衡量政府管理績效的指標(biāo)和強(qiáng)制性法律責(zé)任。如政府怠于編制應(yīng)急預(yù)案，不能按期檢查本級和下級政府危機(jī)預(yù)案的制定、評估、演習(xí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

四、緊急狀態(tài)信息及啟動程序

“非典”事件給國人最深刻的教訓(xùn)以及對緊急狀態(tài)法最大的啟示就是建立健全危機(jī)管理的信息公開制度。這一制度的理論基礎(chǔ)在于現(xiàn)代憲政體制下的公民知情權(quán)和行政信息共享的原則。政府決策要靠信息真實、及時、全面，準(zhǔn)確。如信息阻滯，貽誤應(yīng)急反應(yīng)，將失去最佳挽救危機(jī)遏制損失的時機(jī)。應(yīng)對危機(jī)需民眾參與。網(wǎng)絡(luò)時代封鎖信息不僅不可能，網(wǎng)絡(luò)媒體大眾化又極易產(chǎn)生危機(jī)謠言，擾亂民心增加恐慌，于危機(jī)管理更加不易。建立重大突發(fā)事件應(yīng)急報告制度和信息制度是提高我國危機(jī)管理水平的重大措施和緊急狀態(tài)立法的重要內(nèi)容。

各級政府相關(guān)職能部門應(yīng)依法或及時將重大突發(fā)性危機(jī)事件的信息向上一級政府職能部門及上級政府及時報告，遇特別重大危機(jī)可越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府應(yīng)及時向比鄰地區(qū)政府職能部門及軍隊通報。依法定時間上報危機(jī)信息是指已有法規(guī)明文規(guī)定的，依該法規(guī)，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定發(fā)生疫情報告時間為1~2個小時?！凹皶r上報信息”應(yīng)理解為行業(yè)內(nèi)上報危機(jī)信息合理而最快時間。接到重大突發(fā)事件信息報告的各級政府及專業(yè)職能部門應(yīng)依法或合理時間內(nèi)，立即組織力量對報告事項調(diào)查核實、評審、確證、會商。任何單位和個人對突發(fā)事件不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報，否則將受到嚴(yán)厲的法律懲罰。建立重大突發(fā)事件舉報制度，公布統(tǒng)一的重大突發(fā)事件報告、舉報電話。任何單位和個人有權(quán)向人民政府級其有關(guān)部門報告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級政府及其有關(guān)部門舉報地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)，或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況，對舉報突發(fā)事件有功的單位和個人，縣級以

上人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以獎勵。

此外，應(yīng)建立重大突發(fā)事件的信息制度。重大突發(fā)性事件由各級人民政府依法定權(quán)限或在授權(quán)范圍內(nèi)向社會，統(tǒng)一。信息應(yīng)當(dāng)及時、真實、準(zhǔn)確、全面。重大危機(jī)主體只能是政府，這是我國防震減災(zāi)法、防洪法的成功經(jīng)驗。鼓勵公民參與對重大突發(fā)性危機(jī)的防御，但同時約束公民行為，任何單位和個人依據(jù)科學(xué)研究和觀測資料提出的重大危機(jī)事件預(yù)測意見，應(yīng)當(dāng)向所在地區(qū)縣級以上政府專業(yè)職能部門書面報告，也可以直接向國務(wù)院有關(guān)主管部門報告，不得擅自向社會散布。不允許公民將不成熟的災(zāi)情預(yù)測，如地震預(yù)報這樣科技含量極高的預(yù)測，本身又具有極大不確定性的預(yù)測，擅自向社會，否則造成的社會恐慌比地震本身（非破壞性地震）給社會造成的損失更大。任何社會組織及個人對危機(jī)信息的研究、預(yù)測、公告都應(yīng)由政府渠道。不確定因素多的重大危機(jī)如由社團(tuán)或個人進(jìn)行，易生社會恐慌和混亂。

重大突發(fā)性事件發(fā)生后，由各級人民政府緊急狀態(tài)委員會會同相關(guān)職能部門對重大突發(fā)性事件的性質(zhì)、發(fā)生范圍、致災(zāi)規(guī)模、損害程度、涉及人口等因素迅速做出綜合評估，以供政府決策是否啟動或申報啟動進(jìn)入緊急狀態(tài)程序。

全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的緊急狀態(tài)，由國務(wù)院提請全國人大常委會決定，國家主席根據(jù)全國人大大常委會的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)令。在全國范圍內(nèi)或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)啟動全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由國務(wù)院專業(yè)行政主管部門報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)的緊急狀態(tài)由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府提出，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o急狀態(tài)令。省、自治區(qū)、直轄市啟動突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，并向國務(wù)院報告。

緊急狀態(tài)分為兩級：中央、省一級和地方一級。中央、省一級由全國人大常委會決定，國家主席，是因為在全國或個別省發(fā)生了危及國家安全，社會公共安全和人民生命財產(chǎn)安全的重大危機(jī)，進(jìn)入緊急狀態(tài)，政府權(quán)力瞬間擴(kuò)張，公民可能處于“失權(quán)”狀態(tài)，對公民權(quán)益保護(hù)及社會秩序生活秩序影響巨大，啟用此程序應(yīng)十分慎重和嚴(yán)格，所以應(yīng)由全國人大常委會決定。這也與現(xiàn)代憲政體制下主權(quán)在民，警戒行政專權(quán)，警戒政府在政治危機(jī)中濫用權(quán)力，國家立法機(jī)關(guān)決定緊急狀態(tài)的國際慣例相吻合。

由于我國地域遼闊，各地突發(fā)性重大危機(jī)事件的種類差異很大，賦予地方政府緊急狀態(tài)的權(quán)力主要是考慮以下幾點：

第一，給予地方政府必要的靈活機(jī)動性；以適應(yīng)應(yīng)急需要。

第二，主要是針對地方政府應(yīng)對重大突發(fā)性自然災(zāi)害和重大突發(fā)性工業(yè)事故災(zāi)害，重大突發(fā)性政治性緊急狀態(tài)由省級政府。

第三，已有法律根據(jù)?！斗勒饻p災(zāi)法》第2條規(guī)定：“破壞性地震臨震預(yù)報后，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以宣布所預(yù)報的區(qū)域進(jìn)入臨震應(yīng)急期?！薄斗篮榉ā返?1條規(guī)定：“當(dāng)江河、湖泊的水情接近保證水位或者安全流量、水庫水位接近設(shè)計洪水位，或者防洪工程設(shè)施發(fā)生重大險情時，有關(guān)縣級以上人民政府防汛指揮機(jī)構(gòu)可以宣布進(jìn)入緊急防汛期?！薄秱魅静》乐畏ā返?6條規(guī)定，縣級以上政府在甲、乙類傳染病暴發(fā)流行時，報經(jīng)上一級政府批準(zhǔn)可宣布疫區(qū)，在疫區(qū)內(nèi)采取強(qiáng)制封鎖等應(yīng)急措施。

第四，為保證地方政府慎用此權(quán)，應(yīng)有必要監(jiān)督，縣級、地級市政府緊急狀態(tài)應(yīng)經(jīng)省級政府審批。

五、緊急狀態(tài)應(yīng)急措施

應(yīng)急預(yù)案啟動后，由重大突發(fā)事件發(fā)生地人民政府緊急狀態(tài)委員會對重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理統(tǒng)一部署，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，危機(jī)應(yīng)對工作實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，各部門分級負(fù)責(zé)制，人民政府有關(guān)部門，參加危險抗救的軍人、武警、社會團(tuán)體和組織應(yīng)當(dāng)立即到達(dá)規(guī)定崗位，采取有關(guān)措施，服從統(tǒng)一指揮。危機(jī)發(fā)生后，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的危機(jī)應(yīng)對原則是總結(jié)建國后我國歷次重大危機(jī)應(yīng)對的經(jīng)驗教訓(xùn)所得出的結(jié)論。早在1991年大興安嶺森林大火，1998年全國洪水以及2003年“非典”流行，我國危機(jī)管理暴露出的體制弊端，政出多門，多頭指揮，難以整合社會資源；各部門條塊分割難以有效協(xié)調(diào)，形成合力；管理環(huán)節(jié)過多，人員調(diào)配不適，各種求援力量難以高效統(tǒng)籌。所以應(yīng)對危機(jī)必須克服地區(qū)分割、部門分割、各自為政、混亂低效的弊端，在法律上確保危機(jī)應(yīng)對機(jī)構(gòu)的最高指揮權(quán)，實施統(tǒng)一高效的指揮與管理。

緊急狀態(tài)發(fā)生后最緊要的工作一般包括：

第一，保證應(yīng)對重大突發(fā)性事件的各種物資、設(shè)備、資金、藥品、生活必需品的供應(yīng)及發(fā)放。

第二，盡快恢復(fù)被破壞的交通、通訊、供水、排水、供電、供氣、輸油等生命線工程。

第三，保證石油、化工、水利、電力、核工業(yè)、建設(shè)、危險品生產(chǎn)儲運(yùn)等行業(yè)的安全，督促指導(dǎo)監(jiān)督上述行業(yè)單位，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生次生災(zāi)害的地點和設(shè)施采取緊急處置措施，并加強(qiáng)監(jiān)視、控制，防止次生災(zāi)害。

第四，恢復(fù)與維持社會治安秩序、市場秩序。

上述工作是緊急狀態(tài)發(fā)生后最重要的四項工作，也是總結(jié)我國以往重大災(zāi)例緊急救援工作流程輕重緩急所決定的。為實施上述工作和任務(wù)必須采取應(yīng)急措施。緊急狀態(tài)應(yīng)急措施非常強(qiáng)調(diào)快速時效性和依法強(qiáng)制性。應(yīng)急措施一般分為兩類：工程性措施與社會管理性措施。工程性措施一般是指工程搶修、加固、技術(shù)措施等。社會管理性措施主要包括：（1）對事發(fā)所在區(qū)域人員實施疏散、隔離、封鎖出入等強(qiáng)制措施，妥善幫助災(zāi)民轉(zhuǎn)移、安置工作、妥善安排傷員醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫工作。（2）對突發(fā)事件實施現(xiàn)場管制，各級人民政府有關(guān)職能部門及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件的技術(shù)調(diào)查、確證、處置、控制和評價工作，對地方突發(fā)事件的應(yīng)急處理工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，任何單位和個人不得以任何理由拒絕。（3）實施交通管制，限制車輛、人員進(jìn)出管制區(qū)域。（4）對基本生活必需品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、供應(yīng)、價格采取特別管制措施。（5）實施市場管制，嚴(yán)禁哄抬物價，借機(jī)販賣次貨假貨。（6）實施社會治安管制，加強(qiáng)治安保衛(wèi)，預(yù)防各種破壞活動及犯罪行為。（7）臨時征用民用物資、房屋、通信設(shè)備、交通工具等。（8）法律規(guī)定的其他應(yīng)對措施，彈性條款留下開放空間。

為保證緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施的有效實施，緊急狀態(tài)期間，執(zhí)法人員（包括政府授權(quán)人員）享有法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方政府臨時頒布的具有法律效力的規(guī)范性文件所賦予的各種臨時行政管制權(quán)。執(zhí)法人員有權(quán)對緊急狀態(tài)期間不服從緊急管制，不服從強(qiáng)制疏散、轉(zhuǎn)移、隔離、封鎖措施的人員采取強(qiáng)制措施，以使人員疏散、轉(zhuǎn)移、隔離、封鎖。

此外，緊急狀態(tài)的概念大于“戒嚴(yán)狀態(tài)”的概念，戒嚴(yán)是一種特殊緊急狀態(tài)，戒嚴(yán)中的一些特殊管制手段只有在提起戒嚴(yán)程序后才能使用，許多戒嚴(yán)手段是針對大規(guī)模政治性動亂，如禁止或者限制集會、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動；禁止罷工、罷市、罷課；實行新聞、通信、郵政、電信管制；實行宵禁管制；使用警械甚至使用槍支等

武器強(qiáng)行制止或者驅(qū)散，并將其組織者和拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場，或者立即予以拘留等極為嚴(yán)厲的手段。戒嚴(yán)手段涉及公民權(quán)利保護(hù)，其使用不同于一般的緊急狀態(tài)，戒嚴(yán)是最嚴(yán)重的緊急狀態(tài)下所采取的一種最嚴(yán)厲的緊急狀態(tài)手段，其使用對公民權(quán)利及社會秩序產(chǎn)生極大影響，戒嚴(yán)的提起及戒嚴(yán)管制措施的使用須嚴(yán)格慎重，且有嚴(yán)格的法定條件，所以保留《戒嚴(yán)法》詳細(xì)可操作性的規(guī)定，直接移植到緊急狀態(tài)法中。

我國社會危機(jī)形態(tài)日益體現(xiàn)出頻率高發(fā)、領(lǐng)域多元、輻射迅速、規(guī)模深廣、損失巨大的特點，《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核事故處理條例》等法律法規(guī)調(diào)整范圍之狹隘及行業(yè)性特點，眾多領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)應(yīng)對處于無法可依的空白狀態(tài)決定了緊急狀態(tài)法立法之必要性和迫切性。緊急狀態(tài)法作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，規(guī)定緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則、管理方法，應(yīng)急預(yù)案及啟動程序，對于指導(dǎo)、規(guī)范我國重大危機(jī)管理具有戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義。緊急狀態(tài)法的立法價值取向應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會利益、國家利益優(yōu)先，以最小犧牲避免更大損失，約束公民義務(wù)，強(qiáng)化政府管理職能，確保統(tǒng)一指揮。應(yīng)建立重大危機(jī)預(yù)防機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案，建立重大危機(jī)信息通告與制度，明確緊急狀態(tài)啟動條件及程序，賦予執(zhí)法人員相應(yīng)職責(zé)與權(quán)限，完善各種緊急應(yīng)對措施，提高緊急狀態(tài)應(yīng)對能力，最大限度減少損失，以確保人民安康，財產(chǎn)安全，國家穩(wěn)定，社會繁榮。

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