導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)代戶籍制度改革的法學(xué)研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：萬(wàn)川單位：北京市社會(huì)科學(xué)院綜治研究所

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，原有以嚴(yán)格控制戶口遷移為主要特征的戶籍制度引發(fā)了眾多的社會(huì)批評(píng)，學(xué)術(shù)界紛紛發(fā)表改革戶籍制度的建議，全國(guó)或地方也先后出臺(tái)了一些戶籍制度改革的舉措。然而，時(shí)至今日，戶口遷移難的問(wèn)題并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變。這表明，戶籍制度改革理論出現(xiàn)了偏差，需要我們重新梳理戶籍制度改革的思路。

一、戶籍制度改革的法律性質(zhì)

現(xiàn)有各種戶籍制度改革理論大多基于這樣一種認(rèn)識(shí):戶籍制度除了包括戶口登記制度、戶口遷移制度外，還包括商品糧油定量供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、婚姻、子女落戶等方面衍生出的許多具體規(guī)定，它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜，包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。這種對(duì)戶籍制度內(nèi)涵與外延的擴(kuò)大化理解，完全拋開(kāi)了現(xiàn)行戶籍管理法律法規(guī)的具體規(guī)定，把本來(lái)只具有行政法屬性的戶籍制度泛化為政治制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，從而給戶籍制度改革帶來(lái)了思想障礙。戶籍制度的概念與戶籍制度改革的法律性質(zhì)密切相關(guān)，涉及戶籍制度到底由行政法調(diào)整還是由社會(huì)法、經(jīng)濟(jì)法調(diào)整等基本問(wèn)題。科學(xué)界定戶籍制度的概念，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下三個(gè)因素:第一，我國(guó)戶籍制度的傳統(tǒng)。從傳統(tǒng)上看，我國(guó)歷代戶籍制度主要包括以下內(nèi)容:①通過(guò)戶籍制度把人口分配到一家一戶的小家庭中，以此擴(kuò)大封建國(guó)家的納稅面。②建立嚴(yán)格的出生、死亡登記制度，極力限制戶口遷移，以便把人口牢固地束縛在土地上。③通過(guò)建立案比、上計(jì)、大索、貌閱、人丁編審等戶口調(diào)查制度，詳細(xì)了解人口及其財(cái)產(chǎn)狀況，為征收賦稅、攤派徭役提供依據(jù)。④通過(guò)建立鄉(xiāng)亭里、保甲什伍、村社等基層社會(huì)組織，強(qiáng)化戶籍制度的治安控制功能。⑤通過(guò)戶籍立法，嚴(yán)禁脫漏和增減戶口、限制戶口流動(dòng)、限制僧道私入度、限制放良而壓為賤，并在人口數(shù)量增減方面強(qiáng)化對(duì)州縣官吏的政績(jī)考核?？傊?，戶籍制度是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)基本制度，嚴(yán)格戶口登記、限制人口遷移是傳統(tǒng)戶籍制度的主要特征，攤派賦稅和徭役、加強(qiáng)治安管理是傳統(tǒng)戶籍制度的重要功能。正如徐干在《中論•民數(shù)》中所說(shuō):“夫治平在庶功興，庶功興在事役均，事役均在民數(shù)周，民數(shù)周為國(guó)之本也?！藬?shù)者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍族，國(guó)以建典，家以立度，五禮用修，九刑用措，其唯審人數(shù)乎?”［1］(P55)第二，現(xiàn)行戶籍管理的政策法規(guī)?，F(xiàn)行戶籍立法屬于法律的只有兩部:一是1958年1月9日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九十一次會(huì)議通過(guò)、并以中華人民共和國(guó)主席令公布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》;二是2003年6月28日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)、并以中華人民共和國(guó)第四號(hào)主席令公布的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》?，F(xiàn)行戶籍管理的行政法規(guī)和部門規(guī)章相對(duì)較多，比如國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》(1977年10月31日)，公安部的《重點(diǎn)人口管理工作規(guī)定》(1998年5月25日)、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》(1985年7月13日)、《租賃房屋治安管理規(guī)定》(1995年3月6日)、《暫住證申領(lǐng)辦法》(1995年6月2日)、《關(guān)于流動(dòng)人口通報(bào)協(xié)查工作的規(guī)定》(1996年11月26日)、《關(guān)于在全國(guó)實(shí)施居民身份證使用和查驗(yàn)制度的通告》(1989年9月8日)、《關(guān)于公安機(jī)關(guān)開(kāi)展查驗(yàn)和核查居民身份證工作的通知》(1989年9月15日)、《關(guān)于加強(qiáng)居民身份證日常管理工作的通知》(1992年4月20日)。此外，現(xiàn)行戶籍制度還包括一些政策性規(guī)定，比如全國(guó)和地方出臺(tái)的各種戶口遷移政策。［2］(P34－115)［3］依據(jù)上述法律法規(guī)和政策，現(xiàn)行戶籍制度的管理主體是全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)，管理客體是以戶為單位、以人為對(duì)象，管理內(nèi)容主要是依法確認(rèn)公民身份、親屬關(guān)系和法定住址，管理手段包括戶口登記、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、身份證件管理，管理目的是證明公民身份、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近三十年來(lái)，國(guó)家和地方主要圍繞戶口遷移制度進(jìn)行戶籍制度改革，包括調(diào)整戶口遷移控制指標(biāo)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策、允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶、積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，目的在于合理調(diào)整城鄉(xiāng)人口布局，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。但是，戶口遷移制度只是戶籍制度的內(nèi)容之一，其性質(zhì)也是行政管理制度，而不是政治制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。第三，國(guó)外戶籍與人口管理模式。國(guó)外戶籍與人口管理模式大致可歸納為三種類型:一是以戶為單位、以人為對(duì)象的管理模式。實(shí)行這種模式的國(guó)家有日本、泰國(guó)、摩洛哥、新加坡、蒙古、波蘭、前蘇聯(lián)、保加利亞。比如日本，根據(jù)1994年修訂的《戶籍法》、1997年修訂公布的《戶籍法施行細(xì)則》，其戶籍制度主要包括戶籍簿的設(shè)置、戶籍申報(bào)與記載、戶籍訂正、采用電子信息處理戶籍事務(wù)等內(nèi)容，并不具備調(diào)控人口流向和流量的閥門功能。日本的戶籍簿一般只在辦理出生、死亡、婚姻、繼承等手續(xù)時(shí)使用，與勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)福利、保險(xiǎn)制度無(wú)關(guān)。二是以人為單位和對(duì)象，通過(guò)多卡多證組合實(shí)現(xiàn)人口管理功能的模式。實(shí)行這種模式的國(guó)家有英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、加拿大、阿根廷、挪威、伊朗、比利時(shí)、瑞士、智利。比如法國(guó)，《法國(guó)民法典》是人口身份管理的基本依據(jù)，國(guó)家設(shè)專門的身份官吏管理出生、死亡、結(jié)婚等身份證書(shū)。對(duì)人口的控制和檢查，主要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼、戶口本、身份證、護(hù)照、駕駛執(zhí)照等名目繁多的證件或證明來(lái)進(jìn)行。同時(shí)，個(gè)人提供的水電費(fèi)、電話費(fèi)、房租費(fèi)、工資單等憑證和住房證明，也能起到了解居民身份、住址的作用。法國(guó)的人口信息同就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)。三是教堂登記與納稅登記相結(jié)合的人口管理模式。實(shí)行這種模式的國(guó)家是瑞典。瑞典的人口管理立法主要有《關(guān)于教堂登記的規(guī)章》《人口登記規(guī)章》《教堂登記公告》《納稅登記公告》和《人口登記公告》。瑞典教會(huì)各教團(tuán)的教士局負(fù)責(zé)持續(xù)不斷的教堂登記，公民出生、舉行堅(jiān)信禮、定婚、結(jié)婚、遷居、死亡、安葬，都要按規(guī)定向教士局申報(bào)和通知教士局;納稅登記主要在各市政區(qū)的地方稅務(wù)當(dāng)局進(jìn)行。國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)處理和監(jiān)督人口登記事務(wù)的主要工作，各主教管區(qū)負(fù)責(zé)監(jiān)督教士局的教堂登記。每個(gè)人都要編寫(xiě)的人證號(hào)與政府的管理工作緊密銜接，是瑞典最重要的戶籍資料。［4］(P179－210)盡管國(guó)外的戶籍與人口管理存在多種模式，但都建立有人口登記管理制度，其性質(zhì)仍是國(guó)家行政管理制度，是國(guó)家其他行政管理和社會(huì)管理制度的基礎(chǔ)。綜上所述，戶籍制度的基本功能是掌握戶口信息，為公民依法行使權(quán)利和履行義務(wù)提供依據(jù)，為國(guó)家其他各項(xiàng)行政管理和社會(huì)管理奠定基礎(chǔ)。戶籍制度是一項(xiàng)具有行政法屬性的國(guó)家行政管理制度，而不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，不能對(duì)其內(nèi)涵和外延作擴(kuò)大化的理解。近三十多年來(lái)，以地方政府名義推出的戶籍制度改革幾乎無(wú)一成功，其根本原因在于，這些改革的目標(biāo)指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。由于對(duì)戶籍制度的內(nèi)涵與外延作了擴(kuò)大化理解，這些改革不同程度地模糊了戶籍制度的行政法性質(zhì)，混淆了社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度改革與戶籍制度改革的區(qū)別。

二、戶籍制度改革的立法價(jià)值取向

戶籍制度改革在實(shí)踐上的受阻，迫使人們從法理學(xué)的更高層面進(jìn)行深入思考。在法理學(xué)介入之前，除行政法學(xué)、憲法學(xué)之外，民法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、刑事法學(xué)等部門法學(xué)的學(xué)者也在關(guān)注戶籍制度改革。民法學(xué)者關(guān)注，是因?yàn)閼艏贫壬婕吧矸?、婚姻、收養(yǎng)等法律制度。經(jīng)濟(jì)法學(xué)者關(guān)注，是因?yàn)閼艏贫壬婕俺青l(xiāng)人口之間的雙向流動(dòng)，由此引發(fā)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)等法律問(wèn)題。刑事法學(xué)者關(guān)注，是因?yàn)閼艏贫壬婕吧鐣?huì)服刑人員監(jiān)管、監(jiān)獄服刑罪犯戶籍變更等問(wèn)題。這些部門法學(xué)的探討有助于戶籍制度立法的完善，但都不能從整體上把握戶籍制度改革的思路。因此，要想科學(xué)定位戶籍制度改革的目標(biāo)，應(yīng)該從法理學(xué)層面探討戶籍立法的價(jià)值取向。戶籍立法的價(jià)值取向存在著平等、自由、秩序、效率等多個(gè)取舍目標(biāo)。從學(xué)術(shù)探討的情況來(lái)看，有的人關(guān)注平等，主張以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)，把公民平等享有社會(huì)公共資源的權(quán)利作為戶籍制度改革的價(jià)值追求。有的人關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和秩序，主張以社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行局部調(diào)整。有的人關(guān)注效率，主張把加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程作為戶籍制度改革的目標(biāo)追求。反觀現(xiàn)實(shí)生活，一方面，社會(huì)各界廣泛呼吁改革戶籍制度，保障公民的自由平等權(quán)利;另一方面，國(guó)家又把戶籍制度作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。如何從眾多價(jià)值取向中正確取舍，需要解決以下幾個(gè)基本認(rèn)識(shí):首先，保障公民的平等權(quán)利具有天經(jīng)地義的合理性。現(xiàn)實(shí)生活中，不同類型戶籍的公民之間，客觀上存在著許多權(quán)利不平等現(xiàn)象。但是，這些權(quán)利不平等現(xiàn)象是在社會(huì)公共資源供給不充分的情況下由眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度安排的結(jié)果，與戶籍制度并沒(méi)有直接關(guān)系。戶籍制度只是一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度，其基本功能只是通過(guò)戶口登記確認(rèn)公民身份，并不具有直接分配社會(huì)公共資源的功能。目前，許多地區(qū)和部門仍把平等作為戶籍制度改革的價(jià)值目標(biāo)，將戶籍制度作為公民獲得平等權(quán)利的前置性條件，已經(jīng)偏離了戶籍制度應(yīng)有的功能定位。其次，保障公民的自由權(quán)利，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，是戶籍制度改革的重要價(jià)值追求，但現(xiàn)階段還不具備可行性。從全國(guó)來(lái)看，由于存在著巨大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，人口遷移流動(dòng)主要表現(xiàn)出遷移進(jìn)城的特點(diǎn)。由于資源存在著稀缺性，每個(gè)城市容納人口的能力都是有限的。在人口能無(wú)限供給、而資源相對(duì)稀缺的情況下，一些地方對(duì)公民的遷移落戶條件設(shè)置了門檻，這是為了避免城鄉(xiāng)畸形發(fā)展所采取的必要措施。如果戶口遷移控制迅速放開(kāi)，而政府又不能有效引導(dǎo)分流，也會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。以鄭州市為例。2001年11月，鄭州市在河南省范圍內(nèi)率先推行以降低入戶門檻、吸引高層次人才為主要內(nèi)容的戶籍制度改革。政策實(shí)施不到一年，鄭州市新增入戶人口10萬(wàn)。2003年8月，鄭州市入戶政策完全放開(kāi)，允許外地人員以投親靠友等方式辦理戶口。一年內(nèi)，鄭州市又新增入戶人口15萬(wàn)。人口的迅速增加，首先帶來(lái)的是城市交通擁擠，其次是教育資源急劇緊張，然后就是社會(huì)保障部門、城市治安管理、醫(yī)療行業(yè)壓力增大。為了暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力，鄭州市不得不于2004年8月20日發(fā)出通知，暫停自2003年8月以來(lái)實(shí)施的以投親靠友為代表的“戶籍新政”，執(zhí)行2003年8月前的標(biāo)準(zhǔn):只有與戶主有直系親屬關(guān)系的外來(lái)人員才能遷轉(zhuǎn)戶口。［5］在我國(guó)，鄭州還只是一個(gè)省會(huì)城市，尚且不能放開(kāi)入戶政策，比鄭州人口壓力大的大城市就更不能完全實(shí)現(xiàn)公民的定居落戶自由。況且，遷徙自由并非絕對(duì)權(quán)利。根據(jù)國(guó)際慣例，為了維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序和公共衛(wèi)生，保護(hù)公民權(quán)利，政府可以合理界定遷徙自由的法律限度。退一步說(shuō)，公民的遷徙自由權(quán)利即使不受法律約束，也會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的制約。公民能否遷居，往往受到遷移成本與對(duì)遷入地的收益預(yù)期的制約。再次，提高效率能否成為戶籍制度改革的價(jià)值追求，需要從兩個(gè)方面進(jìn)行分析。就戶籍管理制度本身而言，現(xiàn)行戶籍制度的確存在立法不完善、戶口變動(dòng)登記不及時(shí)、戶口統(tǒng)計(jì)信息失真、流動(dòng)人口管理手段單一、人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重等突出問(wèn)題，戶籍制度改革的空間還很大。從這個(gè)角度上講，提高戶籍制度的效率，理所當(dāng)然應(yīng)該成為戶籍制度改革的價(jià)值追求。但是，如果按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，認(rèn)為現(xiàn)行戶籍制度還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口頻繁流動(dòng)的要求，客觀上約束了公民的遷徙自由權(quán)利，限制了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，因而要求提高戶籍制度在勞動(dòng)資源配置中的效率，這是似是而非的。對(duì)人口遷移流動(dòng)設(shè)置審批門檻，是由我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情決定的。脫離我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情，強(qiáng)調(diào)提高勞動(dòng)力資源配置效率，這是并無(wú)益處的空談。同時(shí)，把提高勞動(dòng)力資源配置效率作為戶籍制度改革的價(jià)值取向，還涉及效率與秩序這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系。如果沒(méi)有社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，也不可能提高勞動(dòng)力資源配置的效率。因此，從可操作性的角度上看，可以把提高戶籍管理的效率、維護(hù)社會(huì)秩序作為現(xiàn)階段戶籍立法的價(jià)值取向。

三、戶籍制度改革的法律框架

現(xiàn)行戶籍制度盡管已經(jīng)形成體系，但仍存在立法滯后、立法不完善等突出問(wèn)題。作為一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，至今沿用的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布于1958年，其中的一些條款早已與現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)了，戶籍立法明顯滯后;在人口管理體制戶口登記、人口調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、人口信息管理等方面，戶籍立法不完善的問(wèn)題也十分突出。構(gòu)建戶籍制度改革的法律框架，需要我們根據(jù)國(guó)情，以秩序、效率作為戶籍立法的價(jià)值取向，調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，理順戶籍制度的外部關(guān)系。1.調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，就是按照戶籍制度的功能定位，通過(guò)比較中外戶籍管理與民事登記制度，研究解決我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度在人口管理體制、戶口登記與統(tǒng)計(jì)、人口遷移與流動(dòng)、人口信息管理等方面存在的突出問(wèn)題，從而大大提高戶籍制度的效率。我國(guó)現(xiàn)行人口管理體制存在著部門分割、交叉重疊現(xiàn)象。國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)控制人口的出生、統(tǒng)計(jì)育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況;公安部管理戶口登記、控制人口遷移、進(jìn)行年末人口統(tǒng)計(jì);國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行人口抽樣調(diào)查;國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)人口的宏觀管理;國(guó)務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人口普查。實(shí)踐證明，人口管理政出多門，難免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方。比如，在基層，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行與人口的出生登記制度經(jīng)常發(fā)生沖撞;戶口遷移多頭審批，給群眾增添了不應(yīng)有的麻煩，也降低了行政辦事效率;公安部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)分頭統(tǒng)計(jì)人口，使人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間經(jīng)常有出入;基層戶籍民警承擔(dān)了大量本屬民政部門職能的老人贍養(yǎng)和困難戶照顧等任務(wù)，加之管轄區(qū)域過(guò)大，戶籍民警不能相對(duì)穩(wěn)定，警力不足的矛盾十分突出。調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，必須通過(guò)戶籍立法理順人口管理體制。在中央，有必要以國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)為基礎(chǔ)，并入公安部的戶政管理業(yè)務(wù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的人口統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)，成立統(tǒng)一的全國(guó)人口管理委員會(huì)，統(tǒng)籌人口自然變動(dòng)、人口機(jī)械變動(dòng)、人口社會(huì)變動(dòng)和人口統(tǒng)計(jì)工作。在地方，本著精簡(jiǎn)效能的原則，各級(jí)計(jì)劃生育部門、戶政管理部門和人口統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)合署辦公。理順人口管理體制，還要在戶籍立法中明確政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)在人口管理中的職責(zé)。戶籍管理的某些職能，社會(huì)和企業(yè)能夠行使的，應(yīng)交給社會(huì)和企業(yè)辦理，而不要由政府部門全部包辦。我國(guó)現(xiàn)行戶口登記制度的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。該條例規(guī)定了戶口登記的范圍和立戶標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了戶口登記的主管機(jī)關(guān)和登記簿冊(cè)，規(guī)定了常住人口、暫住人口、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正等七項(xiàng)登記制度，規(guī)定了戶口調(diào)查、戶口統(tǒng)計(jì)制度，規(guī)定了對(duì)違反戶口管理行為的處罰辦法，在證明公民身份、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但也存在許多立法不完善的地方。比如，該條例規(guī)定，凡是中華人民共和國(guó)公民都必須進(jìn)行戶口登記，戶口登記時(shí)必須在《常住人口登記表》上填寫(xiě)姓名。但是，由于我國(guó)至今沒(méi)有姓名登記方面的法律規(guī)定，姓名重復(fù)的問(wèn)題十分嚴(yán)重，既不利于公民姓名權(quán)的保護(hù)，也妨礙了各項(xiàng)社會(huì)管理。又比如，由于舊城改造、劃片上學(xué)、就業(yè)、參軍、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等原因，使得人戶分離現(xiàn)象大量存在;由于各種原因，公民對(duì)戶口登記的支持配合率下降，違反戶口登記管理規(guī)定的行為上升，而相應(yīng)的法律制約手段缺乏。國(guó)外的民事登記，有關(guān)出生、死亡、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、失蹤等事項(xiàng)，都被稱作生命事件，對(duì)這些事件加以注冊(cè)登記，包括當(dāng)事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號(hào)、住所地址、家庭成員姓名及與戶主關(guān)系、文化程度、職業(yè)、民族、國(guó)籍、宗教信仰等具體項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)上述事項(xiàng)依法注冊(cè)登記形成的民事登記證書(shū)，既具有保障公民合法權(quán)利的效力，又可作為各種民事訴訟案件的法律依據(jù)。因此，各國(guó)十分重視登記證書(shū)的簽發(fā)、管理與使用。相比之下，我國(guó)對(duì)戶口登記證書(shū)的功能、作用還缺乏深入了解，對(duì)簽發(fā)相關(guān)證書(shū)的程序比較忽略。上述這些問(wèn)題都有必要納入戶籍立法的范圍加以研究解決。改革戶口遷移制度，逐步落實(shí)公民的遷徙自由權(quán)利，是戶籍立法的重要目標(biāo)。我國(guó)的憲法和法律取消了公民的居住遷徙自由權(quán)利，處理戶口遷移主要依據(jù)各種行政命令和政策規(guī)定。這種調(diào)節(jié)人口空間分布的辦法有悖于市場(chǎng)規(guī)律，受到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。如何建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人口流遷管理制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)情況下的人口管理，仍是戶口遷移制度改革面臨的重要課題。在國(guó)外，人口遷移流動(dòng)主要靠市場(chǎng)和法制的辦法調(diào)節(jié)，很少使用行政干預(yù)手段。比如，日本東京的高物價(jià)將周邊地區(qū)的人口有效地隔離在外。韓國(guó)采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入，成功地將工業(yè)活動(dòng)和人口從特大城市分流出來(lái)。許多國(guó)家對(duì)遷移人口的注冊(cè)登記，沒(méi)有事前審批環(huán)節(jié)，而是實(shí)行事后遷移的遷徙自由原則。凡有居住條件的遷入者，一般可隨時(shí)向遷入地的人口管理部門申報(bào)常住人口。如何借鑒國(guó)外控制人口流遷的成功經(jīng)驗(yàn)，也是戶籍立法需要研究解決的問(wèn)題。在人口信息管理方面，許多國(guó)家也積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。在丹麥，中央政府的民事登記局負(fù)責(zé)民事登記法規(guī)的制定和檢查，地方政府的民事登記處具體實(shí)施民事登記工作，并隨時(shí)把所注冊(cè)登記的人口信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞到國(guó)家的人口信息中心數(shù)據(jù)庫(kù)。丹麥的人口信息中心建有頗具規(guī)模的計(jì)算機(jī)房，能隨時(shí)掌握全國(guó)人口變動(dòng)信息，直接進(jìn)行人口信息匯總，人口信息系統(tǒng)實(shí)際上取代了定期的全國(guó)人口普查。丹麥的人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)廣泛服務(wù)于稅務(wù)、社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生、建筑、郵政、銀行、保險(xiǎn)、警務(wù)、軍事等社會(huì)領(lǐng)域和私營(yíng)企業(yè)。隨著人口信息服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)大，社會(huì)對(duì)人口信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)不斷提出新要求，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了人口信息管理制度的完善。在我國(guó)，公安、計(jì)劃生育、統(tǒng)計(jì)等部門都建有人口信息管理系統(tǒng)，國(guó)家還每十年舉行一次人口普查，但耗費(fèi)了巨大的人力、物力、財(cái)力得到的人口數(shù)據(jù)，許多政府部門不會(huì)用，企業(yè)和社會(huì)用不上，形成巨大浪費(fèi)。在人類已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)的今天，迫切需要我們借鑒國(guó)外的先進(jìn)管理辦法，通過(guò)戶籍立法解決人口信息的采集與綜合應(yīng)用問(wèn)題。2.理順戶籍制度的外部關(guān)系理順戶籍制度的外部關(guān)系，就是要在恢復(fù)戶籍制度本來(lái)面目的基礎(chǔ)上，正確處理戶籍制度與相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的戶籍制度被演化為利益分配的工具，導(dǎo)致不同層次的公民之間在糧油副食品供應(yīng)、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療和勞動(dòng)社會(huì)保障等方面擁有不平等的權(quán)利，城鄉(xiāng)戶口差異的背后隱含的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位差別十分明顯。近年來(lái)，許多地區(qū)進(jìn)行的戶籍制度改革嘗試，表面上將各類戶口統(tǒng)稱為居民戶口，但只要涉及社會(huì)福利待遇分配，不同戶口之間的差別就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。這說(shuō)明，這些改革都沒(méi)有恢復(fù)戶籍制度的本來(lái)面目。是不是離開(kāi)了戶籍制度，上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度就難以存在呢?顯然不是。上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施之所以要以戶籍制度為依托，歸根到底是因?yàn)樯鐣?huì)公共資源供應(yīng)不足，相關(guān)社會(huì)福利還不能不加選擇地惠及所有城鄉(xiāng)居民。如果國(guó)家和地區(qū)能夠充分滿足社會(huì)公共資源的供應(yīng)，各種利益分配制度就能從戶籍制度中剝離出來(lái)。比如，由于糧油副食品供應(yīng)不足，我國(guó)從1953年開(kāi)始，就把糧油副食品定量供應(yīng)制度與戶籍制度掛鉤。但是，改革開(kāi)放以后，我國(guó)從根本上解決了農(nóng)產(chǎn)品的短缺問(wèn)題，國(guó)家取消了糧油副食品定量供應(yīng)制度，戶籍制度就能與糧油副食品供應(yīng)制度完全脫鉤。這表明，與戶籍制度掛鉤的糧油統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障等社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，可以不依賴于戶籍制度而獨(dú)立存在。當(dāng)然，要讓這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度與戶籍制度完全脫鉤，需要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的過(guò)渡階段。在這個(gè)過(guò)渡階段，不斷提高服務(wù)水平是戶籍制度應(yīng)該擔(dān)負(fù)的歷史使命，這在戶籍立法中應(yīng)有明確規(guī)定。